遼寧沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展用地保障對策研究

馬占一

（葫蘆島市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧葫蘆島 125099）

2021年9月，國務(wù)院批復(fù)同意《遼寧沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》，標志著遼寧沿海經(jīng)濟帶進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

土地資源是高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的空間載體和物質(zhì)基礎(chǔ)，在遼寧沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。如何保障遼寧沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的用地需求，是各級自然資源部門必須認真研究的課題。

一、存在問題

隨著高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，遼寧沿海經(jīng)濟帶土地管理和利用中的深層次、結(jié)構(gòu)性、機制性矛盾和問題將日益凸顯。

一是現(xiàn)有城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)、空間布局和利用強度均難以適應(yīng)遼寧沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的用地需求，迫切需要構(gòu)建促進優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局、高效配置城鄉(xiāng)用地的體制和機制。

二是單純依靠新增建設(shè)用地謀發(fā)展的現(xiàn)象依然存在。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤后備資源的逐漸減少，建設(shè)用地供需矛盾日益突出，單純依靠新增建設(shè)用地難以保障遼寧沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的用地需求。

三是農(nóng)民權(quán)益保障渠道單一，征地補償標準偏低，有的補償安置政策落實困難，土地征占引發(fā)的各類矛盾日益增多。在土地征收成為新增建設(shè)用地主要來源的制度背景下，急需改革現(xiàn)行的土地管理制度，提高土地資源的配置效率。

四是土地市場建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化的土地市場尚未完全形成，限制了土地要素在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的合理流動，致使城鄉(xiāng)土地難以統(tǒng)籌高效利用，農(nóng)民利益難以得到有效保障。

五是在完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念上還有差距，用地審批制度與遼寧沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展要求不相適應(yīng)?，F(xiàn)有用地審批制度效率不高，審批周期過長。遼寧省地處北方高寒地區(qū)，施工期短，項目落地要求急，客觀上要求減少用地審批層次，加快審批速度。

這些矛盾和問題，要求各地區(qū)不斷創(chuàng)新體制機制，綜合采取行政、經(jīng)濟、技術(shù)等綜合措施予以破解，努力實現(xiàn)以較少的土地資源消耗，支撐更大規(guī)模的沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展。

二、對策建議

遼寧沿海經(jīng)濟帶各地區(qū)必須立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動力，統(tǒng)籌保護資源和保障發(fā)展這個緊迫而重大的課題，以改革創(chuàng)新精神為遼寧沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展提供可靠的土地資源保障。

1.以科學(xué)合理的國土空間規(guī)劃，引領(lǐng)沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展

土地是民生之本、發(fā)展之基、財富之源。遼寧沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的全面實施，勢必要求對國土開發(fā)格局進行相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化，積極構(gòu)建“保護資源，科學(xué)布局，合理配置，流轉(zhuǎn)順暢”的用地保障新機制，促進土地資源利用與沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展相協(xié)調(diào)。

（1）為沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展提供規(guī)劃支撐

沿海經(jīng)濟帶國土空間規(guī)劃編制要充分與“十四五”規(guī)劃相銜接，在遼寧沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)下，補充完善國土空間開發(fā)保護戰(zhàn)略，保障“十四五”重大戰(zhàn)略、重大項目、重大政策落地實施。統(tǒng)籌區(qū)域土地利用主導(dǎo)方向，突破行政區(qū)域限制，實行差別化的用地和管控政策，為構(gòu)建與遼寧沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展相協(xié)調(diào)的國土空間格局提供規(guī)劃支撐。

（2）強化國土空間用途管制

堅持規(guī)劃先行，充分考慮區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護和城鎮(zhèn)化格局等多種因素，完善規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接機制，做好各專項規(guī)劃的編制工作。建立覆蓋全域全類型、相互統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制規(guī)則和覆蓋所有自然生態(tài)空間的用途管制制度。嚴格規(guī)范審批程序，嚴格在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)布局城鎮(zhèn)建設(shè)，單獨選址項目要列入國土空間規(guī)劃重點項目清單。進一步明確耕地和永久基本農(nóng)田向建設(shè)用地和其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)化的管控規(guī)則，加強農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的管制措施。

（3）堅持國土空間規(guī)劃的唯一性

在國土空間規(guī)劃“一張圖”上協(xié)調(diào)各類矛盾沖突，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，做到三條控制線“數(shù)、線、圖”一致。生態(tài)保護紅線按照已報方案總體保持穩(wěn)定，除已明確的重大項目和連片耕地外，不做調(diào)整；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要依據(jù)自然地理格局、人口變化、節(jié)約集約用地水平約束等因素，實行反向約束，綜合劃定。

四是建立國土空間規(guī)劃動態(tài)管理機制。根據(jù)規(guī)劃實施的實際情況，建立健全“一年一體檢、五年一評估”實時監(jiān)測、定期評估、動態(tài)維護的規(guī)劃評估機制。運用信息化手段，以國土空間基礎(chǔ)信息平臺“一張圖”為基礎(chǔ)，對規(guī)劃實施進行跟蹤和監(jiān)測，推進國土空間治理水平現(xiàn)代化。

2.以精準有效的土地要素配置，保障沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展

遼寧沿海經(jīng)濟帶各市要充分發(fā)揮土地要素的調(diào)控作用，有保有壓、控放結(jié)合，從保外延發(fā)展轉(zhuǎn)向保內(nèi)涵發(fā)展，從保發(fā)展速度轉(zhuǎn)向保發(fā)展質(zhì)量，從保發(fā)展規(guī)模轉(zhuǎn)向保發(fā)展效益，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（1）全力保障重大項目合理用地需求

新增建設(shè)用地要全力保障國家和省重大項目需求，一般項目要靠盤活存量，靠內(nèi)部挖潛來解決。優(yōu)先保障重大基礎(chǔ)設(shè)施、重點民生實事和重大產(chǎn)業(yè)項目順利落地，特別是優(yōu)先保障好改造升級“老字號”、深度開發(fā)“原字號”、培育壯大“新字號”三篇大文章的項目用地需求。

（2）推動土地要素市場化配置

堅持“土地要素跟著項目走”，指標優(yōu)先保障“兩新一重”等重大建設(shè)項目。納入省級重大項目清單的，由省統(tǒng)籌保障，并積極爭取使用國家指標保障；未納入省級重大項目清單的，由各市優(yōu)先安排，本市計劃指標確實不足的，可申請使用省統(tǒng)籌指標。審批批次用地時以真實有效的項目落地作為配置要素的依據(jù)，防止產(chǎn)生新的批而未供土地，提高土地資源配置效率。

（3）建立征地補償和安置新機制

新《土地管理法》明確了農(nóng)用地征收的補償費、安置補助費標準由省級政府通過制定區(qū)片綜合地價確定，并至少每三年調(diào)整或重新公布一次。新《土地管理法》還有兩個變化：一是將農(nóng)村村民住宅補償單列，明確了征收農(nóng)村村民住宅要按先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償；二是將被征地農(nóng)民的社會保障費用單列，縣級以上地方政府要將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社保體系。同時，進一步完善和落實征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決機制，更好地維護農(nóng)民土地權(quán)益。

（4）制定鼓勵新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展分類供地政策

根據(jù)項目投資規(guī)模、預(yù)期經(jīng)濟效益及企業(yè)經(jīng)營年限，鼓勵采用長期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)等工業(yè)用地市場供應(yīng)機制。對分期實施的大中型工業(yè)項目，實行整體規(guī)劃、總量控制、分期供地、限期開發(fā)。總結(jié)推廣“標準地”出讓等土地供應(yīng)經(jīng)驗，鼓勵在沿海經(jīng)濟帶6市省級以上園區(qū)開展企業(yè)投資工業(yè)項目“標準地”供給，盡早實現(xiàn)拿地即開工，促進工業(yè)項目早落地、快落地。

3.以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，支撐沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展

2022年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》強調(diào)，“打造統(tǒng)一的要素和資源市場，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動力市場。統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實行統(tǒng)一規(guī)劃，強化統(tǒng)一管理。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制”。

（1）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

逐步完善國有建設(shè)用地市場化配置機制，落實國家國有建設(shè)用地使用權(quán)配置辦法。依據(jù)規(guī)則、市場價格、市場競爭，進一步擴大國有建設(shè)用地有償使用范圍，縮小劃撥用地范圍。全面加強建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場制度建設(shè)，健全二級市交易規(guī)則，推動交易信息共享，健全服務(wù)和監(jiān)管體系，促進存量土地要素有序高效流轉(zhuǎn)。完善城鄉(xiāng)一體的土地規(guī)劃管理制度、土地產(chǎn)權(quán)登記制度，嚴格規(guī)劃推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，建立區(qū)域一體化土地市場及管理考核機制。

（2）穩(wěn)妥開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)改革”

在堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的前提下，支持結(jié)合新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式。加快修改完善與土地管理法實施條例相關(guān)的配套制度，制定出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見，建立公平合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配制度。在依法自愿有償?shù)那疤嵯?，穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，探索通過土地等要素使用權(quán)、收益權(quán)增加中低收入群體收入。

（3）推動市場化方式盤活存量用地

鼓勵探索通過建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況詳細評價等方式，細化完善城鎮(zhèn)低效用地認定標準，鼓勵通過依法協(xié)商收回、協(xié)議置換、費用獎懲等措施，推動城鎮(zhèn)低效用地騰退出清。推進國有企事業(yè)單位存量用地盤活利用，鼓勵市場主體通過建設(shè)用地整理等方式促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。

（4）健全用地結(jié)構(gòu)調(diào)整中利益調(diào)節(jié)機制

加大市場化配置土地資源的力度，合理調(diào)整建設(shè)用地的取得和保有成本，約束粗放浪費用地行為。充分尊重原土地權(quán)益人意愿和合法權(quán)益，合理確定土地增值收益分配關(guān)系。貫徹落實新《土地管理法》要求，建立土地征收公共利益用地認定機制，推進落實成片開發(fā)。

4.以及時有效的用地保障，助推沿海經(jīng)濟帶鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》強調(diào)，“加強鄉(xiāng)村振興用地保障，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，盤活存量，用好流量，輔以增量，激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)，保障鄉(xiāng)村振興用地需求”。

（1）完善農(nóng)村住宅用地供應(yīng)機制

2020年10月，遼寧省出臺《保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地實施細則》明確，嚴格執(zhí)行宅基地標準，科學(xué)把握分戶的合理性，進一步細化完善相關(guān)政策，指導(dǎo)和督促規(guī)范有序開展工作，依法落實“一戶一宅”，要求在新增建設(shè)用地計劃指標中，專項保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地。

（2）統(tǒng)一組織實施耕地占補平衡

通過加強規(guī)劃管控、完善用地和規(guī)劃審批、統(tǒng)一落實耕地占補平衡等措施。農(nóng)村村民住宅建設(shè)占用耕地的，市、縣級政府負責(zé)組織自然資源部門在本行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一落實耕地占補平衡，市域范圍內(nèi)無法落實占補平衡的，按照有關(guān)規(guī)定在省域范圍內(nèi)跨市易地落實補充耕地。

（3）積極引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)在縣域范圍內(nèi)合理布局

沿海各市每年統(tǒng)籌安排一定比例的新增建設(shè)用地計劃指標保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合項目用地，根據(jù)本地農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項目規(guī)模、工業(yè)化程度等情況，引導(dǎo)項目向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中、向縣城或有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集聚。新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標，保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需要。利用農(nóng)村本地資源開展農(nóng)產(chǎn)品初加工、發(fā)展休閑觀光旅游而必須的配套設(shè)施建設(shè)，確需在村莊建設(shè)邊界外安排少量建設(shè)用地的，具體比例和面積控制標準可參照設(shè)施農(nóng)業(yè)配套設(shè)施用地標準確定，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和供地手續(xù)。

5.以精簡高效的營商環(huán)境，服務(wù)沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展

遼寧沿海經(jīng)濟帶各市要主動對標國內(nèi)先進地區(qū)，深化“放管服”改革，全面實行政府權(quán)責(zé)清單制度，切實打造“辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態(tài)宜居”的營商環(huán)境。

（1）改善營商環(huán)境，推行審批制度改革

整合精簡用地審批事項，推進用地審批流程再造，壓減審查審批層級，提高用地審批效率。簡化審批材料，減少前置審批要件，推動重大項目快上馬、快開工。系統(tǒng)梳理當前最迫切需要實施的項目，主動對接重點項目牽頭單位，在選址規(guī)劃階段提前介入，積極引導(dǎo)重點項目依據(jù)現(xiàn)行規(guī)劃合理選址，優(yōu)先使用存量建設(shè)用地和批而未供建設(shè)用地，保障項目早開工、早投產(chǎn)。

（2）改革審批方式，探索模塊化辦理

圍繞提高重大建設(shè)項目的審批效率，用地預(yù)審和組卷實施“模塊化”管理方式，對重大交通、水利等跨市線性工程用地審批，采取模塊化辦理。針對項目特點，將用地審查內(nèi)容劃分為若干獨立模塊，分類打包、并行推進，改變過去省市縣三級逐級依次開展的串聯(lián)模式，推進一體聯(lián)動、同步工作，提高審批效率。

（3）協(xié)調(diào)簡化辦理特殊問題

對于項目用地范圍內(nèi)與報批項目無關(guān)的歷史違法用地，由各地自然資源主管部門在日常工作中依法依規(guī)進行處理，處理情況不作為項目用地報批的必要材料。建立快速協(xié)調(diào)解決機制，及時梳理項目審批過程中的突出問題，加強溝通協(xié)調(diào)，通過開展月度會商會議、專題研討會議、內(nèi)部簽報等方式盡快協(xié)調(diào)解決。

（4）做好疫情防控期間用地保障工作

積極拓展為民為企服務(wù)途徑，主動擔(dān)當作為，充分利用三級電子政務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)、電話等信息手段互聯(lián)互通，創(chuàng)新工作方式，實行網(wǎng)上申報、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上告知的工作方式，對于確需審驗原件的，可通過相關(guān)平臺或電子郵件提供掃描件材料先行辦理，待疫情結(jié)束后再補交紙質(zhì)材料原件，全力做好疫情防控常態(tài)化的用地服務(wù)保障工作。2022年3月，遼寧省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于做好疫情防控建設(shè)項目用地保障工作的緊急通知》強調(diào)，經(jīng)縣級以上新冠肺炎疫情防控指揮部批準的應(yīng)急防控、方艙醫(yī)院、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、藥品醫(yī)療器械生產(chǎn)等疫情防控建設(shè)項目，可先行使用土地，助力疫情下經(jīng)濟發(fā)展有序進行。

三、結(jié)語

遼寧沿海經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實施，將為遼寧全面振興、全方位振興帶來重大利好，開辟廣闊空間。相信在不遠的將來，遼寧沿海經(jīng)濟帶將呈現(xiàn)出持續(xù)健康發(fā)展的強勁態(tài)勢，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新興產(chǎn)業(yè)培育、海洋經(jīng)濟發(fā)展將不斷取得新成效，生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將取得重大進展，民生工程和社會事業(yè)將全面推進，初步形成多點支撐、多業(yè)并舉、多元發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。