全面預算的水利行業(yè)事業(yè)單位績效評價分析

宋宇

（松遼水利委員會水文局（信息中心），吉林長春 130021）

從全面預算的角度出發(fā)，對水利行業(yè)事業(yè)單位原有績效管理、評價機制進行針對性地調(diào)整，不僅可以對財政資金的利用進行全方位、深層次的監(jiān)管，降低資金管理風險，同時，還能夠借助績效評價相關(guān)成果檢驗政府部門的綜合服務(wù)質(zhì)量，量化治理工作成效，推進水利行業(yè)事業(yè)單位的實踐管理與服務(wù)水平的提升，更好地發(fā)揮水利行業(yè)事業(yè)單位在小康社會重要發(fā)展時期的經(jīng)濟建設(shè)與公共服務(wù)職能，從而有效維護現(xiàn)代化改革階段社會秩序、增強政府機關(guān)的社會公信力。

1 體系優(yōu)化建設(shè)的積極意義與阻礙問題

1.1 意義

水利行業(yè)事業(yè)單位的績效考核與評價質(zhì)效直接影響了財務(wù)預算管控水平，對單位社會治理與公共服務(wù)相關(guān)職能的發(fā)揮也起著關(guān)鍵性的作用。在建設(shè)現(xiàn)代財務(wù)內(nèi)控管理體系時，正確分析績效評價與全面預算對單位管理工作的多方面影響，合理運用二者之間的關(guān)系，優(yōu)化財政資金的利用，能夠在有效提升政府部門民生保障、經(jīng)濟建設(shè)、社會服務(wù)等方面工作質(zhì)效的同時，增強單位資金風險控制能力，更好地落實單位長效發(fā)展運營規(guī)劃。與此同時，當前水利行業(yè)事業(yè)單位的資金主要來源于上級部門的財政支持，構(gòu)建覆蓋資金申請、劃撥、調(diào)配、使用、評價等全過程的全面預算財務(wù)管控體系，實現(xiàn)監(jiān)督端口的前移，能夠為水利行業(yè)事業(yè)單位實際工作的開展提供有效的助力。

1.2 問題

1.2.1 績效目標與評價方式設(shè)定不合理

從全面預算財務(wù)綜合管控的角度推進配套績效管理體系的建設(shè)時，應當設(shè)定合理、核心突出、利于考核的目標，且能夠科學地反映預算資金支出實現(xiàn)的效果。但從績效目標的具體設(shè)定情況來看，由于對預算管理相關(guān)影響因素的分析與理解不到位，受原有財務(wù)管控思想的制約，目標設(shè)定偏離實際的問題較為突出。水利行業(yè)事業(yè)單位新時期的職能定位發(fā)生了轉(zhuǎn)變，在財務(wù)管理實踐工作中，部分財務(wù)、非財務(wù)績效考核的指標受技術(shù)、制度、思維、政策等方面的影響，無法全面、有效對財政狀況進行評估，導致指標預期值的設(shè)定脫離實際，績效考核與評估方法選擇不合理。

1.2.2 預算績效體系建設(shè)缺乏全面的數(shù)據(jù)支持

在構(gòu)建預算績效機制的現(xiàn)代化建設(shè)進程中，績效評估指標權(quán)重、衡量標準的設(shè)計與建立，需要水利行業(yè)事業(yè)單位從自身發(fā)展實際出發(fā)，綜合考慮資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、運營情況、資金流量等財務(wù)信息數(shù)據(jù)。然而，在全面性、動態(tài)化預算績效體系的建設(shè)實踐中，部分單位缺乏完善的信息數(shù)據(jù)庫支持，績效評價的資料庫、指標庫、標準庫和專家?guī)斓确矫娼ㄔO(shè)不足。此外，預算績效實際評估結(jié)果的應用與預算規(guī)劃、實行、調(diào)整工作沒有建立起有效的銜接機制，評價結(jié)果對財務(wù)狀況的反饋不全面、不及時，也是影響單位財務(wù)工作質(zhì)量的關(guān)鍵問題。

1.2.3 預算管理過程監(jiān)管缺位

預算指標績效評價過程監(jiān)管是全面預算的重要管理內(nèi)容，但由于一些水利行業(yè)事業(yè)單位在財稅管理制度改革時期，相關(guān)管理制度與工作規(guī)范機制的調(diào)整進程不統(tǒng)一，導致預算績效相關(guān)運行數(shù)據(jù)的采集不全面，沒有及時進行整合，使得預算規(guī)劃的實行監(jiān)管不到位。財務(wù)人員對預算支出申請的審核流程不嚴密，全過程財務(wù)監(jiān)督體系的建設(shè)進程相對滯后，不利于財務(wù)資金風險的全面管控。

2 建設(shè)路徑

2.1 合理制定績效評價的效益指標，及時收集佐證材料

水利部下發(fā)的二級項目指標體系效益指標分為經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、生態(tài)效益指標及可持續(xù)影響指標，對于基層的水利行業(yè)事業(yè)單位來說，很多項目的實施未必會體現(xiàn)出這些效益指標，且難于考核，建議結(jié)合項目實際情況，允許效益指標部分不填列或只填列符合項目實際的指標。突破必須選填2 個以上的效益指標，允許不填或填列1 個指標，可以提供不填列此部分指標的特殊原因。

例如，水毀修復類項目資金，應考慮各個流域所處的地理自然因素。松花江流域地處我國東北部，封凍期較長，建議項目資金早于封凍期下達，或采取延長項目周期等方式，有利于更好地開展預算執(zhí)行工作。

收集佐證材料，提出整改措施，便于績效評價工作順利進行。例如某中央基建投資項目，2021年設(shè)定的效益指標分值是30分，計劃完成水政執(zhí)法碼頭建設(shè)，實現(xiàn)提高水政執(zhí)法能力，維護正常水事秩序的目標。但因為2021年入汛之后，嫩江流域天氣形勢復雜多變，洪水發(fā)生早、時間長、量級大，共形成了3次編號洪水，嫩江干流超警洪水長達2個月，導致9—11 月份水位保持在214.0～215.0 m，不滿足庫水位208.0 m 下的施工條件，導致剩余大部分工程無法施工，所以效益指標無法得分。改進措施：該項目建設(shè)地點位于尼爾基水利樞紐左岸訥河市二克淺村附近水域，庫水位是碼頭施工的限制條件，庫水位如果不能降到或接近施工要求的水位，則無法施工。同時，受當前疫情防控形勢、季節(jié)因素、汛期防汛等因素影響，項目施工期較短，難度較大。計劃2022 年4—6 月，結(jié)合2022 年尼爾基公司發(fā)電調(diào)度和春季農(nóng)業(yè)供水調(diào)度，充分考慮碼頭工程施工條件，盡早將庫水位降至208.00 m，完成碼頭水下基礎(chǔ)設(shè)施施工，保證后續(xù)工程正常施工。達到項目績效目標指標。

2.2 加強人才隊伍建設(shè)

加強績效管理方面的指導及人員培訓，加強高素質(zhì)、實踐型人才的培養(yǎng)，不斷適應績效管理的新要求。建議培訓可分層次開展，如績效評價審核專家、機構(gòu)或事務(wù)所、財務(wù)人員、業(yè)務(wù)部門預算編制人員，使大家及時掌握績效評價工作政策、審核標準、填報要求等。目前，項目的績效指標填報可參考績效評價共性指標體系，但單位整體績效指標的填報沒有統(tǒng)一要求及相關(guān)標準，建議在單位整體績效評價指標體系方面給予更具體的指導，便于水利行業(yè)事業(yè)單位制定科學、合理、可考核的單位整體績效目標。

2.3 強化全過程監(jiān)管力度

信息時代，水利行業(yè)事業(yè)單位在推進預算績效體系的優(yōu)化升級時，應基于全面預算綜合管理的具體需求，加強全過程監(jiān)管機制的建設(shè)投入。一方面，水利行業(yè)事業(yè)單位在確立全面預算財務(wù)現(xiàn)代管理模式后，會使經(jīng)濟責任審計從預算編制和執(zhí)行的離任審計向任中審計轉(zhuǎn)變，可以有效地減少預算編制與執(zhí)行過程中的違規(guī)行為；另一方面，全面預算的有效實行離不開現(xiàn)代技術(shù)的支持，根據(jù)精細化、全面性管理思維，對原有的預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督體系進行改革時，需要加強現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、云平臺、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的引進，不斷對財務(wù)平臺的功能進行拓充與完善，針對性地強化系統(tǒng)過程監(jiān)管的力度。如財政部正在全面推行中央預算管理一體化系統(tǒng)，處理財務(wù)數(shù)據(jù)時，通過該一體化平臺可以及時將信息傳輸?shù)奖O(jiān)管平臺上，并在數(shù)據(jù)庫中進行同步保存。在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準下，各部門財務(wù)系統(tǒng)能夠及時查詢、調(diào)用數(shù)據(jù)，動態(tài)、實時地對數(shù)據(jù)進行整合。

2.4 優(yōu)化支出績效管理與評價模式，做好資金的調(diào)配

當前，為落實全面實施預算績效管理，水利行業(yè)事業(yè)單位對年度所有預算批復項目（含中央基建投資項目、含執(zhí)行調(diào)整新增項目）的績效目標執(zhí)行情況開展績效自評，績效自評覆蓋率應達到100%。事業(yè)單位財政資金的支出管理是預算管理的核心環(huán)節(jié)，在制定相關(guān)績效管理與評價體系的過程中，應細化各項預算標準，合理選擇評價體系，平衡預算指標的權(quán)重，具體如下。

1）單位財務(wù)部門應全面調(diào)查、分析相關(guān)經(jīng)濟活動情況，在深入掌握各項財務(wù)狀況影響因素的基礎(chǔ)上，制定不同環(huán)節(jié)績效考核形式與評價標準。將經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、單位職能、公共服務(wù)質(zhì)量及社會效益等作為評價標準框架的制定基礎(chǔ)，科學劃分支出預算衡量的定量、定性標準，積極接受內(nèi)部與外部的監(jiān)督。例如，甲單位是水利行業(yè)事業(yè)單位，根據(jù)水利部下發(fā)的二級項目指標體系，該單位的水文測報項目在編報202X 年度績效目標時，績效一級指標分為產(chǎn)出指標、效益指標、滿意度指標，其對應的權(quán)重小計分別是50，30，10。產(chǎn)出指標分為數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標、成本指標、服務(wù)對象滿意度等二級指標，數(shù)量指標分解為洪水預報站點（★★處（個））、日?；A報站次（≥★★站次）、水情信息收集量（≥★★萬條）、水文年鑒的審查、匯編及刊?。ā铩锞?，冊）；質(zhì)量指標分解為水文測報設(shè)施設(shè)備養(yǎng)護率（≥★★%）、水文資料整編成果系統(tǒng)錯誤/特征值錯誤/數(shù)字錯誤率；時效指標分解為日?；A報（收到水情報文★★小時內(nèi)做出預報）、設(shè)施設(shè)備檢查汛前完成率（≥★★%）；成本指標分解為維護維修總成本控制（≤設(shè)施設(shè)備造價或價格的★★%）。效益指標分為社會效益指標和可持續(xù)影響指標等二級指標，選擇為綜合治理、開發(fā)和防洪對策研究提供重要的基礎(chǔ)信息和決策依據(jù)，作為社會效益指標的下級指標；可持續(xù)影響指標分解為促進流域綜合治理開發(fā)及水資源可持續(xù)利用、業(yè)務(wù)培訓人次（≥★★人次）、逐步促進了解河勢變化及對防洪、河道整治的開發(fā)利用。滿意度指標是選擇服務(wù)對象滿意度指標作為二級指標，同時，選擇上級主管部門滿意度（≥★★%）作為服務(wù)對象滿意度指標的下級指標。

2）結(jié)合支出績效管理與評價的形式，對相關(guān)工作管理與規(guī)范制度進行調(diào)整。在費用支出的申請、審核方面，嚴格落實審批管理規(guī)范，保證資金利用調(diào)配的透明公正、規(guī)范合理。

3）應明確預算管理、績效評價相關(guān)部門的管理與監(jiān)督職責，確?？冃гu價結(jié)果的權(quán)威性與可靠性。同時，還應合理利用績效結(jié)果促進財務(wù)預算相關(guān)管理體系的優(yōu)化改革，綜合考慮各項經(jīng)濟活動的效益情況，提升財務(wù)決策的科學性與效率性。

3 結(jié)語

在現(xiàn)代財稅制度體系改革不斷深化的背景下，將全面預算與績效管理、評價工作有機融合起來，可以推進財政水利資金利用質(zhì)效的有效提升，通過動態(tài)化、全方位預算執(zhí)行監(jiān)管機制的建設(shè)，為水利行業(yè)事業(yè)單位經(jīng)營項目決策提供可靠的參考。針對當前預算規(guī)劃、執(zhí)行過程中，配套績效體系不健全、過程審計監(jiān)督管理缺位、績效指標權(quán)重設(shè)置不合理等方面的問題，需要水利行業(yè)的事業(yè)單位在明確現(xiàn)代財務(wù)內(nèi)控管理需求的基礎(chǔ)上，采用合理的改革策略，轉(zhuǎn)變預算制定與實行管理思維，完善支出預算績效評價系統(tǒng)，規(guī)范預算方案的編制流程，為水利行業(yè)事業(yè)單位社會服務(wù)、經(jīng)濟建設(shè)相關(guān)職能的發(fā)揮保駕護航。