臺(tái)風(fēng)引發(fā)的濱海城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)防研究

劉雪琪

廣州市海珠區(qū)水務(wù)局 廣東 廣州 510240

中國是世界上遭受臺(tái)風(fēng)危害影響最大的國家之一，在沿海城市的各類自然災(zāi)害中，臺(tái)風(fēng)風(fēng)暴潮帶來的損失最為嚴(yán)重[1]。1988年至2010年，我國因臺(tái)風(fēng)危害造成的年均直接經(jīng)濟(jì)損失約290億元[2]，且隨著城市經(jīng)濟(jì)總量的增加，呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢(shì)[3]。另外，臺(tái)風(fēng)帶來的暴雨、風(fēng)暴潮等次生災(zāi)害，嚴(yán)重威脅著濱海城市市民的生命安全和城市公共設(shè)施安全[4]。研究掌握臺(tái)風(fēng)發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律，提前采取災(zāi)前應(yīng)急預(yù)防措施，有利于最大限度降低災(zāi)害損失，保障沿海城市安全運(yùn)行。

1 臺(tái)風(fēng)引發(fā)的濱海城市內(nèi)澇致災(zāi)規(guī)律

臺(tái)風(fēng)引發(fā)的城市內(nèi)澇是在自然系統(tǒng)自發(fā)作用與人類外在干預(yù)的雙重作用下的結(jié)果。其中，自然系統(tǒng)自發(fā)作用主要體現(xiàn)在臺(tái)風(fēng)引發(fā)暴雨及風(fēng)暴潮等次生災(zāi)害致澇事件上；人為干預(yù)作用主要體現(xiàn)在城市化進(jìn)程加劇城市水文效應(yīng)從而加重了內(nèi)澇發(fā)生可能性。

2 臺(tái)風(fēng)引發(fā)濱海城市內(nèi)澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)防共性

由于臺(tái)風(fēng)為不可抗性質(zhì)自然災(zāi)害，在我國通常推行預(yù)防為主、應(yīng)急響應(yīng)相結(jié)合的應(yīng)急管理策略防御。我國濱海城市防洪體系建設(shè)以傳統(tǒng)防洪工程為主，對(duì)災(zāi)害以搶險(xiǎn)應(yīng)對(duì)為主。不同城市類型在應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)引發(fā)的內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)防措施有著一致性，即均建立在“一案三制”（預(yù)案、體制、機(jī)制、法制）為核心的應(yīng)急管理體系上。

3 應(yīng)急預(yù)防問題分析

綜合來說，我國的應(yīng)急管理環(huán)節(jié)分為預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復(fù)，雖也強(qiáng)調(diào)“預(yù)防為主”，但從規(guī)范名稱到應(yīng)急管理實(shí)踐，卻體現(xiàn)出對(duì)救援與處置的高度重視，預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測投入則不足[5]。

3.1 致災(zāi)因子減緩?fù)度攵炔蛔?/h3>

3.1.1 公共減災(zāi)工程方面

(1)堤防建設(shè)投入不足。防洪堤防工程設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)投入不均，達(dá)不到預(yù)期防御效果，設(shè)計(jì)不夠合理、防大險(xiǎn)抗大災(zāi)能力不足，且存在“重建輕管”等問題，導(dǎo)致已建堤防抗洪能力普遍偏弱。

(2)海綿城市建設(shè)程度低。一是河道河涌生態(tài)體系遭到破壞，隨著城市化進(jìn)程加劇，填涌加蓋、河床淤塞等問題，行洪通道受阻，導(dǎo)致河道行洪排澇能力降低。二是市政排水管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，難以抵御降雨變化，如廣州市城區(qū)及建制鎮(zhèn)排水管網(wǎng)排澇標(biāo)準(zhǔn)1年一遇24小時(shí)暴雨不成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)僅達(dá)標(biāo)比例僅為68.5%；另外，城市管道多為雨污合流，暗渠管網(wǎng)及排水單元排水管網(wǎng)內(nèi)雨污混雜，導(dǎo)致雨污水從本該收納水體的市政管口柵欄、井蓋倒流溢出，引發(fā)內(nèi)澇。

3.1.2 非工程減災(zāi)措施方面

(1)應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急演練流于形式。一是部分防汛成員單位僅基于便于開展的淺層問題進(jìn)行培訓(xùn)和演練，缺乏廣度深度，缺乏客觀性、專業(yè)性。二是培訓(xùn)和演練流于表面，只為完成年度任務(wù)數(shù)量而開展，常存在走過場、空架勢(shì)的現(xiàn)象。

(2)防汛物資及財(cái)政資金投入不足。三防應(yīng)急管理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)難以保障，部分城市職能單位及街道社區(qū)未設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，尤其是街道社區(qū)，其經(jīng)費(fèi)來源多在街道城管綜合工作經(jīng)費(fèi)中列支，或由區(qū)三防辦統(tǒng)一采購物資，也無專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助制度。由于經(jīng)費(fèi)有限，許多應(yīng)急物資無法定期購置或更換，直接導(dǎo)致了三防應(yīng)急體系中下級(jí)單位防汛工作難以開展。

3.2 預(yù)警預(yù)測系統(tǒng)完善度不足

3.2.1 災(zāi)害監(jiān)測識(shí)別系統(tǒng)方面技術(shù)不足

(1)智能化設(shè)備覆蓋率低。由于重視程度及財(cái)力等原因限制，監(jiān)測設(shè)備缺乏，甚至基礎(chǔ)的視頻監(jiān)控尚未能做到全覆蓋，難以形成體系。

(2)智能化程度較低?？萍紤?yīng)用程度較低，基礎(chǔ)的專用監(jiān)測設(shè)備等載體都未普及，更弗論應(yīng)用人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)開展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，導(dǎo)致存在大量未被識(shí)別、上報(bào)的各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在實(shí)際操作中，局部防汛應(yīng)急處理、響應(yīng)判斷多基于個(gè)人的能力大小，智能化系統(tǒng)無用武之地。

3.2.2 政府內(nèi)部信息交換系統(tǒng)方面技術(shù)不足

公共安全信息化程度低，沒有通過信息系統(tǒng)從橫向、縱向串聯(lián)起整個(gè)體系，各層級(jí)應(yīng)急管理部門之間沒有互聯(lián)通，“信息孤島”現(xiàn)象突出。當(dāng)前應(yīng)急、水務(wù)、自然資源、街鎮(zhèn)等單位建立了以監(jiān)管人員、網(wǎng)格員為主體的安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查隊(duì)伍，諸如內(nèi)澇點(diǎn)等隱患風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)已初步納入監(jiān)管，但在臺(tái)風(fēng)引發(fā)濱海城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)防管理過程中，部分單位配合松散，甚至是單打獨(dú)斗，如個(gè)別部門無全局觀念，導(dǎo)致全域資源未能進(jìn)行有效整合配置，或是延誤上報(bào)所知信息，導(dǎo)致協(xié)同不暢，影響全域應(yīng)急工作布局。

3.2.3 外部信息輸系統(tǒng)方面技術(shù)不足

日常教育培訓(xùn)自學(xué)系統(tǒng)平臺(tái)搭建不完善，基層缺乏安全學(xué)習(xí)的組織載體。居民缺乏歸屬感，基層很難組織居民包括安全學(xué)習(xí)教育在內(nèi)的各種活動(dòng)，加上缺乏參與的平臺(tái)、載體，難以凝聚群眾。且當(dāng)前安全學(xué)習(xí)和輔導(dǎo)大多是形式單一的發(fā)放傳單、課堂教學(xué)等“填鴨”教育，市民獲取自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)信息渠道單一、效果不佳，防災(zāi)意識(shí)和避險(xiǎn)技能薄弱，缺乏防御和自救常識(shí)，面對(duì)臺(tái)風(fēng)災(zāi)害一無所知、無動(dòng)于衷，甚至未認(rèn)識(shí)到危險(xiǎn)來臨，面對(duì)政府勸說不愿轉(zhuǎn)移。

4 臺(tái)風(fēng)引發(fā)的城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)防優(yōu)化建議

臺(tái)風(fēng)引發(fā)的暴雨和風(fēng)暴潮災(zāi)害嚴(yán)重程度有時(shí)是應(yīng)急搶險(xiǎn)難以應(yīng)對(duì)的，因此應(yīng)采取預(yù)防為主的對(duì)策進(jìn)行重點(diǎn)防御，未雨綢繆更顯成效。

4.1 提升致災(zāi)因子減緩?fù)度攵?/h3>

4.1.1 做好減災(zāi)韌性工程基建

(1)提高標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)河道堤防建設(shè)

1）嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。提高外江及內(nèi)涌堤圍防御標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)計(jì)堤頂高程及防浪墻高程，并嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)現(xiàn)狀高程。

2）開展定期養(yǎng)護(hù)管理。每年汛前開展堤岸檢修，修復(fù)水毀點(diǎn)，補(bǔ)齊堤岸缺口消除短板，形成完整閉合的防洪體系。

(2)雨洪管理，落實(shí)海綿城市建設(shè)

采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等多種方案組合消納多余雨水。具體如：

1）恢復(fù)河道河涌生態(tài)體系。通過建設(shè)河底濕地、暗渠揭蓋復(fù)涌、清淤疏浚、生態(tài)修復(fù)等措施多管齊下，打通河涌明涌通道，恢復(fù)河道功能，提高防洪、排澇等能力。如融合海綿城市理念，有條件的中心城區(qū)改造生態(tài)堤岸、濕地、岸帶綠化；無空間的建成區(qū)可改造硬底化河道，淤泥見陽光，中間走活水，形成河底濕地。采用底泥原位修復(fù)利用+彈性海綿河道“涌底修復(fù)、底填高挖、暗渠復(fù)涌”方式，構(gòu)建具有空間彈性、景觀彈性的海綿河道空間，淤泥采取原位兩側(cè)堆積，就低種植本地植物，實(shí)現(xiàn)旱季低水位淺水流保證生態(tài)基流，雨季高水位大面積保證行洪水。

2）提高城區(qū)管網(wǎng)排澇建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施雨污分流。建議按城區(qū)級(jí)別修訂市政管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，敷設(shè)高質(zhì)量管道，以確保排量達(dá)標(biāo)；完善暗渠管網(wǎng)及排水單元排水管網(wǎng)，分出清水，實(shí)現(xiàn)“雨污分流”，尤其是實(shí)現(xiàn)城中村內(nèi)雨污分流，為雨水修建“專用通道”，使之不再擠占污水管網(wǎng)，順暢排入河道。

3）打造城市其他系統(tǒng)海綿城市建設(shè)。如拓建人工濕地、湖泊等水生生態(tài)系統(tǒng)，推廣建設(shè)透水性地面，利用植草溝、下沉式綠地、種植屋面等蓄滯雨水；利用河涌兩岸拆違構(gòu)建水空間，在河涌兩岸6米通道打造海綿碧道、微型公園，營造河涌生態(tài)空間。

4.1.2 加大非工程減災(zāi)準(zhǔn)備投入

(1)提升應(yīng)急培訓(xùn)靈活度

1）建立應(yīng)急培訓(xùn)管理評(píng)估反饋制度，提高隊(duì)伍及時(shí)救援能力。加大科技研發(fā)投資，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，積極推動(dòng)探索與科研所、高校、社會(huì)機(jī)構(gòu)等各種優(yōu)質(zhì)力量合作方式，積極提高政府公共危機(jī)治理機(jī)制研究能力。

2）改革創(chuàng)新培訓(xùn)形式，豐富培訓(xùn)互動(dòng)性。推動(dòng)應(yīng)急災(zāi)害治理隊(duì)伍及專家等各類資源共享，定期舉辦綜合性應(yīng)急演練、人才交流等活動(dòng)，提高共同應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的能力。使得培訓(xùn)不再單一機(jī)械，從應(yīng)付式培訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)式、多樣式培訓(xùn)。

3）開展市民普及性防汛演練，加強(qiáng)群眾的參與感和投入度。通過反復(fù)演練，使市民應(yīng)對(duì)致災(zāi)因子的行動(dòng)能力得到快速提升。

(2)加大防汛物資及財(cái)政資金投入

落實(shí)三防應(yīng)急管理編制及經(jīng)費(fèi)，要求職能單位及街道社區(qū)設(shè)置三防應(yīng)急管理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并制定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助制度，保障重要應(yīng)急物資儲(chǔ)備和更新。

4.2 提升預(yù)警預(yù)測系統(tǒng)完善度

應(yīng)急管理單位應(yīng)牽頭組建統(tǒng)一的自然災(zāi)害應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，用以實(shí)現(xiàn)信息的抓取、傳輸、共享、發(fā)布等功能。如將災(zāi)害監(jiān)測識(shí)別系統(tǒng)、政府內(nèi)部信息交換系統(tǒng)、外部信息輸系統(tǒng)多合一，建立一個(gè)綜合性統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化集成和大數(shù)據(jù)共享，從而為三防信息共享提供服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理治理。

目前有學(xué)者提出了“自動(dòng)化災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)統(tǒng)一平臺(tái)”這一概念，擬通過結(jié)合地理空間信息，建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，從而形成綜合、獨(dú)立與統(tǒng)一的信息平臺(tái)[6]。該大數(shù)據(jù)災(zāi)害治理模型擬依托于一體式網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，從兩處傳感器網(wǎng)絡(luò)抓取點(diǎn)中獲取所需信息，作為大數(shù)據(jù)來源。其一“專用傳感器”面向政府，提供了上至下的應(yīng)急管理操作；其二“多用途傳感器”面向市民，提供了下至上的應(yīng)急參與途徑。該系統(tǒng)應(yīng)用了“以人為本”的設(shè)計(jì)理念，將“人”設(shè)為應(yīng)急預(yù)防管理的核心，既強(qiáng)調(diào)了物聯(lián)網(wǎng)的作用，也強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急預(yù)防及動(dòng)態(tài)治理的優(yōu)勢(shì)，有效整合了虛擬網(wǎng)絡(luò)智慧及現(xiàn)實(shí)執(zhí)行管理。

一是構(gòu)建智能化監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“數(shù)字防汛”。完善防汛災(zāi)害監(jiān)控設(shè)備，設(shè)定內(nèi)澇預(yù)警模塊系統(tǒng)，通過內(nèi)置臺(tái)風(fēng)暴雨積水公式，提前模擬演算出可能的積水?dāng)?shù)據(jù)，將可能超過設(shè)定的警戒數(shù)據(jù)涉及區(qū)域面積以特殊色塊顯示，并對(duì)對(duì)應(yīng)區(qū)域內(nèi)易澇點(diǎn)的應(yīng)急聯(lián)系人發(fā)送預(yù)警信息。

二是實(shí)現(xiàn)政府部門防指成員內(nèi)部之間的雙向、動(dòng)態(tài)的信息交互，推動(dòng)成員間的協(xié)同效能。支持將水文、氣象（包括江河和水位、流量、雨量、水利工程的工情信息，氣象部門的氣象信息，洪水暴雨監(jiān)測和預(yù)報(bào)系統(tǒng)的信息）以語音、數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)接入和圖像等各類方式傳輸入系統(tǒng)，并歸納完善，向不同接收對(duì)象進(jìn)行不同方式的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)展示，實(shí)現(xiàn)將不同部門、領(lǐng)域分散數(shù)據(jù)源自動(dòng)收集、統(tǒng)一存儲(chǔ)及整合共享，加強(qiáng)在應(yīng)急預(yù)防中的政府部門內(nèi)部協(xié)同效應(yīng)。

三是實(shí)現(xiàn)面向民眾實(shí)時(shí)公開政務(wù)數(shù)據(jù)。通過對(duì)極端氣候?yàn)?zāi)情數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)獲取、解析以及多終端后臺(tái)共享，以便向市民提供實(shí)時(shí)氣象查詢與發(fā)布服務(wù)。系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)并過濾，以民眾熟知的形式進(jìn)行透明化信息呈現(xiàn)，并結(jié)合創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)形式，如開展氣象宣普電子“沉浸式”災(zāi)害體驗(yàn)等，將能更好地積極引導(dǎo)市民主動(dòng)參與意識(shí)和能力，提高市民的自救互救能力，發(fā)揮公眾在公共危機(jī)治理中應(yīng)有能動(dòng)性。

通過以上三方面的努力，開展自然災(zāi)害綜合信息服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，為各部門、各層級(jí)和社會(huì)各類應(yīng)急防御力量提供全天候、全方位、立體化、智能化保障，以信息化推動(dòng)應(yīng)急管理預(yù)防能力現(xiàn)代化。

5 結(jié)語

臺(tái)風(fēng)引發(fā)的城市內(nèi)澇是一種較為普遍且造成損失較大的災(zāi)害事件?；谖覈M建應(yīng)急管理部的最新變革和中央對(duì)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)高度重視、多次指示的背景和契機(jī)，探索新時(shí)代我國綜合應(yīng)急管理模式，將應(yīng)急管理將由應(yīng)急救災(zāi)向前端延伸拓展，從災(zāi)害來臨前的預(yù)防環(huán)節(jié)著手，重點(diǎn)介入，是提高城市防汛能力，降低災(zāi)害損失，保障市民的生命安全和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑?；谖覈鵀I海城市區(qū)級(jí)政府應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)引發(fā)的城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)防中的主要問題，建議通過做好減災(zāi)韌性工程基建、加大非工程減災(zāi)準(zhǔn)備投入、構(gòu)建大數(shù)據(jù)災(zāi)害治理系統(tǒng)等對(duì)策，從應(yīng)急預(yù)防階段進(jìn)一步提升我國濱海城市應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)引發(fā)的城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)防能力建設(shè)，為濱海城市運(yùn)行安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全提供堅(jiān)實(shí)保障。