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    臺(tái)風(fēng)引發(fā)的濱海城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)防研究

    2022-11-26 07:42:16劉雪琪
    關(guān)鍵詞:內(nèi)澇臺(tái)風(fēng)災(zāi)害

    劉雪琪

    廣州市海珠區(qū)水務(wù)局 廣東 廣州 510240

    中國是世界上遭受臺(tái)風(fēng)危害影響最大的國家之一,在沿海城市的各類自然災(zāi)害中,臺(tái)風(fēng)風(fēng)暴潮帶來的損失最為嚴(yán)重[1]。1988年至2010年,我國因臺(tái)風(fēng)危害造成的年均直接經(jīng)濟(jì)損失約290億元[2],且隨著城市經(jīng)濟(jì)總量的增加,呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢(shì)[3]。另外,臺(tái)風(fēng)帶來的暴雨、風(fēng)暴潮等次生災(zāi)害,嚴(yán)重威脅著濱海城市市民的生命安全和城市公共設(shè)施安全[4]。研究掌握臺(tái)風(fēng)發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律,提前采取災(zāi)前應(yīng)急預(yù)防措施,有利于最大限度降低災(zāi)害損失,保障沿海城市安全運(yùn)行。

    1 臺(tái)風(fēng)引發(fā)的濱海城市內(nèi)澇致災(zāi)規(guī)律

    臺(tái)風(fēng)引發(fā)的城市內(nèi)澇是在自然系統(tǒng)自發(fā)作用與人類外在干預(yù)的雙重作用下的結(jié)果。其中,自然系統(tǒng)自發(fā)作用主要體現(xiàn)在臺(tái)風(fēng)引發(fā)暴雨及風(fēng)暴潮等次生災(zāi)害致澇事件上;人為干預(yù)作用主要體現(xiàn)在城市化進(jìn)程加劇城市水文效應(yīng)從而加重了內(nèi)澇發(fā)生可能性。

    2 臺(tái)風(fēng)引發(fā)濱海城市內(nèi)澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)防共性

    由于臺(tái)風(fēng)為不可抗性質(zhì)自然災(zāi)害,在我國通常推行預(yù)防為主、應(yīng)急響應(yīng)相結(jié)合的應(yīng)急管理策略防御。我國濱海城市防洪體系建設(shè)以傳統(tǒng)防洪工程為主,對(duì)災(zāi)害以搶險(xiǎn)應(yīng)對(duì)為主。不同城市類型在應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)引發(fā)的內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)防措施有著一致性,即均建立在“一案三制”(預(yù)案、體制、機(jī)制、法制)為核心的應(yīng)急管理體系上。

    3 應(yīng)急預(yù)防問題分析

    綜合來說,我國的應(yīng)急管理環(huán)節(jié)分為預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復(fù),雖也強(qiáng)調(diào)“預(yù)防為主”,但從規(guī)范名稱到應(yīng)急管理實(shí)踐,卻體現(xiàn)出對(duì)救援與處置的高度重視,預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測投入則不足[5]。

    3.1 致災(zāi)因子減緩?fù)度攵炔蛔?/h3>

    3.1.1 公共減災(zāi)工程方面

    (1)堤防建設(shè)投入不足。防洪堤防工程設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)投入不均,達(dá)不到預(yù)期防御效果,設(shè)計(jì)不夠合理、防大險(xiǎn)抗大災(zāi)能力不足,且存在“重建輕管”等問題,導(dǎo)致已建堤防抗洪能力普遍偏弱。

    (2)海綿城市建設(shè)程度低。一是河道河涌生態(tài)體系遭到破壞,隨著城市化進(jìn)程加劇,填涌加蓋、河床淤塞等問題,行洪通道受阻,導(dǎo)致河道行洪排澇能力降低。二是市政排水管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低,難以抵御降雨變化,如廣州市城區(qū)及建制鎮(zhèn)排水管網(wǎng)排澇標(biāo)準(zhǔn)1年一遇24小時(shí)暴雨不成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)僅達(dá)標(biāo)比例僅為68.5%;另外,城市管道多為雨污合流,暗渠管網(wǎng)及排水單元排水管網(wǎng)內(nèi)雨污混雜,導(dǎo)致雨污水從本該收納水體的市政管口柵欄、井蓋倒流溢出,引發(fā)內(nèi)澇。

    3.1.2 非工程減災(zāi)措施方面

    (1)應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急演練流于形式。一是部分防汛成員單位僅基于便于開展的淺層問題進(jìn)行培訓(xùn)和演練,缺乏廣度深度,缺乏客觀性、專業(yè)性。二是培訓(xùn)和演練流于表面,只為完成年度任務(wù)數(shù)量而開展,常存在走過場、空架勢(shì)的現(xiàn)象。

    (2)防汛物資及財(cái)政資金投入不足。三防應(yīng)急管理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)難以保障,部分城市職能單位及街道社區(qū)未設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),尤其是街道社區(qū),其經(jīng)費(fèi)來源多在街道城管綜合工作經(jīng)費(fèi)中列支,或由區(qū)三防辦統(tǒng)一采購物資,也無專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助制度。由于經(jīng)費(fèi)有限,許多應(yīng)急物資無法定期購置或更換,直接導(dǎo)致了三防應(yīng)急體系中下級(jí)單位防汛工作難以開展。

    3.2 預(yù)警預(yù)測系統(tǒng)完善度不足

    3.2.1 災(zāi)害監(jiān)測識(shí)別系統(tǒng)方面技術(shù)不足

    (1)智能化設(shè)備覆蓋率低。由于重視程度及財(cái)力等原因限制,監(jiān)測設(shè)備缺乏,甚至基礎(chǔ)的視頻監(jiān)控尚未能做到全覆蓋,難以形成體系。

    (2)智能化程度較低??萍紤?yīng)用程度較低,基礎(chǔ)的專用監(jiān)測設(shè)備等載體都未普及,更弗論應(yīng)用人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)開展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估,導(dǎo)致存在大量未被識(shí)別、上報(bào)的各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在實(shí)際操作中,局部防汛應(yīng)急處理、響應(yīng)判斷多基于個(gè)人的能力大小,智能化系統(tǒng)無用武之地。

    3.2.2 政府內(nèi)部信息交換系統(tǒng)方面技術(shù)不足

    公共安全信息化程度低,沒有通過信息系統(tǒng)從橫向、縱向串聯(lián)起整個(gè)體系,各層級(jí)應(yīng)急管理部門之間沒有互聯(lián)通,“信息孤島”現(xiàn)象突出。當(dāng)前應(yīng)急、水務(wù)、自然資源、街鎮(zhèn)等單位建立了以監(jiān)管人員、網(wǎng)格員為主體的安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查隊(duì)伍,諸如內(nèi)澇點(diǎn)等隱患風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)已初步納入監(jiān)管,但在臺(tái)風(fēng)引發(fā)濱海城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)防管理過程中,部分單位配合松散,甚至是單打獨(dú)斗,如個(gè)別部門無全局觀念,導(dǎo)致全域資源未能進(jìn)行有效整合配置,或是延誤上報(bào)所知信息,導(dǎo)致協(xié)同不暢,影響全域應(yīng)急工作布局。

    3.2.3 外部信息輸系統(tǒng)方面技術(shù)不足

    日常教育培訓(xùn)自學(xué)系統(tǒng)平臺(tái)搭建不完善,基層缺乏安全學(xué)習(xí)的組織載體。居民缺乏歸屬感,基層很難組織居民包括安全學(xué)習(xí)教育在內(nèi)的各種活動(dòng),加上缺乏參與的平臺(tái)、載體,難以凝聚群眾。且當(dāng)前安全學(xué)習(xí)和輔導(dǎo)大多是形式單一的發(fā)放傳單、課堂教學(xué)等“填鴨”教育,市民獲取自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)信息渠道單一、效果不佳,防災(zāi)意識(shí)和避險(xiǎn)技能薄弱,缺乏防御和自救常識(shí),面對(duì)臺(tái)風(fēng)災(zāi)害一無所知、無動(dòng)于衷,甚至未認(rèn)識(shí)到危險(xiǎn)來臨,面對(duì)政府勸說不愿轉(zhuǎn)移。

    4 臺(tái)風(fēng)引發(fā)的城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)防優(yōu)化建議

    臺(tái)風(fēng)引發(fā)的暴雨和風(fēng)暴潮災(zāi)害嚴(yán)重程度有時(shí)是應(yīng)急搶險(xiǎn)難以應(yīng)對(duì)的,因此應(yīng)采取預(yù)防為主的對(duì)策進(jìn)行重點(diǎn)防御,未雨綢繆更顯成效。

    4.1 提升致災(zāi)因子減緩?fù)度攵?/h3>

    4.1.1 做好減災(zāi)韌性工程基建

    (1)提高標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)河道堤防建設(shè)

    1)嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。提高外江及內(nèi)涌堤圍防御標(biāo)準(zhǔn),合理設(shè)計(jì)堤頂高程及防浪墻高程,并嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)現(xiàn)狀高程。

    2)開展定期養(yǎng)護(hù)管理。每年汛前開展堤岸檢修,修復(fù)水毀點(diǎn),補(bǔ)齊堤岸缺口消除短板,形成完整閉合的防洪體系。

    (2)雨洪管理,落實(shí)海綿城市建設(shè)

    采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等多種方案組合消納多余雨水。具體如:

    1)恢復(fù)河道河涌生態(tài)體系。通過建設(shè)河底濕地、暗渠揭蓋復(fù)涌、清淤疏浚、生態(tài)修復(fù)等措施多管齊下,打通河涌明涌通道,恢復(fù)河道功能,提高防洪、排澇等能力。如融合海綿城市理念,有條件的中心城區(qū)改造生態(tài)堤岸、濕地、岸帶綠化;無空間的建成區(qū)可改造硬底化河道,淤泥見陽光,中間走活水,形成河底濕地。采用底泥原位修復(fù)利用+彈性海綿河道“涌底修復(fù)、底填高挖、暗渠復(fù)涌”方式,構(gòu)建具有空間彈性、景觀彈性的海綿河道空間,淤泥采取原位兩側(cè)堆積,就低種植本地植物,實(shí)現(xiàn)旱季低水位淺水流保證生態(tài)基流,雨季高水位大面積保證行洪水。

    2)提高城區(qū)管網(wǎng)排澇建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)施雨污分流。建議按城區(qū)級(jí)別修訂市政管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),敷設(shè)高質(zhì)量管道,以確保排量達(dá)標(biāo);完善暗渠管網(wǎng)及排水單元排水管網(wǎng),分出清水,實(shí)現(xiàn)“雨污分流”,尤其是實(shí)現(xiàn)城中村內(nèi)雨污分流,為雨水修建“專用通道”,使之不再擠占污水管網(wǎng),順暢排入河道。

    3)打造城市其他系統(tǒng)海綿城市建設(shè)。如拓建人工濕地、湖泊等水生生態(tài)系統(tǒng),推廣建設(shè)透水性地面,利用植草溝、下沉式綠地、種植屋面等蓄滯雨水;利用河涌兩岸拆違構(gòu)建水空間,在河涌兩岸6米通道打造海綿碧道、微型公園,營造河涌生態(tài)空間。

    4.1.2 加大非工程減災(zāi)準(zhǔn)備投入

    (1)提升應(yīng)急培訓(xùn)靈活度

    1)建立應(yīng)急培訓(xùn)管理評(píng)估反饋制度,提高隊(duì)伍及時(shí)救援能力。加大科技研發(fā)投資,加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合,積極推動(dòng)探索與科研所、高校、社會(huì)機(jī)構(gòu)等各種優(yōu)質(zhì)力量合作方式,積極提高政府公共危機(jī)治理機(jī)制研究能力。

    2)改革創(chuàng)新培訓(xùn)形式,豐富培訓(xùn)互動(dòng)性。推動(dòng)應(yīng)急災(zāi)害治理隊(duì)伍及專家等各類資源共享,定期舉辦綜合性應(yīng)急演練、人才交流等活動(dòng),提高共同應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的能力。使得培訓(xùn)不再單一機(jī)械,從應(yīng)付式培訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)式、多樣式培訓(xùn)。

    3)開展市民普及性防汛演練,加強(qiáng)群眾的參與感和投入度。通過反復(fù)演練,使市民應(yīng)對(duì)致災(zāi)因子的行動(dòng)能力得到快速提升。

    (2)加大防汛物資及財(cái)政資金投入

    落實(shí)三防應(yīng)急管理編制及經(jīng)費(fèi),要求職能單位及街道社區(qū)設(shè)置三防應(yīng)急管理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),并制定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助制度,保障重要應(yīng)急物資儲(chǔ)備和更新。

    4.2 提升預(yù)警預(yù)測系統(tǒng)完善度

    應(yīng)急管理單位應(yīng)牽頭組建統(tǒng)一的自然災(zāi)害應(yīng)急管理信息系統(tǒng),用以實(shí)現(xiàn)信息的抓取、傳輸、共享、發(fā)布等功能。如將災(zāi)害監(jiān)測識(shí)別系統(tǒng)、政府內(nèi)部信息交換系統(tǒng)、外部信息輸系統(tǒng)多合一,建立一個(gè)綜合性統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái),以實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化集成和大數(shù)據(jù)共享,從而為三防信息共享提供服務(wù)平臺(tái),推動(dòng)大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理治理。

    目前有學(xué)者提出了“自動(dòng)化災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)統(tǒng)一平臺(tái)”這一概念,擬通過結(jié)合地理空間信息,建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),從而形成綜合、獨(dú)立與統(tǒng)一的信息平臺(tái)[6]。該大數(shù)據(jù)災(zāi)害治理模型擬依托于一體式網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái),從兩處傳感器網(wǎng)絡(luò)抓取點(diǎn)中獲取所需信息,作為大數(shù)據(jù)來源。其一“專用傳感器”面向政府,提供了上至下的應(yīng)急管理操作;其二“多用途傳感器”面向市民,提供了下至上的應(yīng)急參與途徑。該系統(tǒng)應(yīng)用了“以人為本”的設(shè)計(jì)理念,將“人”設(shè)為應(yīng)急預(yù)防管理的核心,既強(qiáng)調(diào)了物聯(lián)網(wǎng)的作用,也強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急預(yù)防及動(dòng)態(tài)治理的優(yōu)勢(shì),有效整合了虛擬網(wǎng)絡(luò)智慧及現(xiàn)實(shí)執(zhí)行管理。

    一是構(gòu)建智能化監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)“數(shù)字防汛”。完善防汛災(zāi)害監(jiān)控設(shè)備,設(shè)定內(nèi)澇預(yù)警模塊系統(tǒng),通過內(nèi)置臺(tái)風(fēng)暴雨積水公式,提前模擬演算出可能的積水?dāng)?shù)據(jù),將可能超過設(shè)定的警戒數(shù)據(jù)涉及區(qū)域面積以特殊色塊顯示,并對(duì)對(duì)應(yīng)區(qū)域內(nèi)易澇點(diǎn)的應(yīng)急聯(lián)系人發(fā)送預(yù)警信息。

    二是實(shí)現(xiàn)政府部門防指成員內(nèi)部之間的雙向、動(dòng)態(tài)的信息交互,推動(dòng)成員間的協(xié)同效能。支持將水文、氣象(包括江河和水位、流量、雨量、水利工程的工情信息,氣象部門的氣象信息,洪水暴雨監(jiān)測和預(yù)報(bào)系統(tǒng)的信息)以語音、數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)接入和圖像等各類方式傳輸入系統(tǒng),并歸納完善,向不同接收對(duì)象進(jìn)行不同方式的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)展示,實(shí)現(xiàn)將不同部門、領(lǐng)域分散數(shù)據(jù)源自動(dòng)收集、統(tǒng)一存儲(chǔ)及整合共享,加強(qiáng)在應(yīng)急預(yù)防中的政府部門內(nèi)部協(xié)同效應(yīng)。

    三是實(shí)現(xiàn)面向民眾實(shí)時(shí)公開政務(wù)數(shù)據(jù)。通過對(duì)極端氣候?yàn)?zāi)情數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)獲取、解析以及多終端后臺(tái)共享,以便向市民提供實(shí)時(shí)氣象查詢與發(fā)布服務(wù)。系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)并過濾,以民眾熟知的形式進(jìn)行透明化信息呈現(xiàn),并結(jié)合創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)形式,如開展氣象宣普電子“沉浸式”災(zāi)害體驗(yàn)等,將能更好地積極引導(dǎo)市民主動(dòng)參與意識(shí)和能力,提高市民的自救互救能力,發(fā)揮公眾在公共危機(jī)治理中應(yīng)有能動(dòng)性。

    通過以上三方面的努力,開展自然災(zāi)害綜合信息服務(wù)系統(tǒng)建設(shè),為各部門、各層級(jí)和社會(huì)各類應(yīng)急防御力量提供全天候、全方位、立體化、智能化保障,以信息化推動(dòng)應(yīng)急管理預(yù)防能力現(xiàn)代化。

    5 結(jié)語

    臺(tái)風(fēng)引發(fā)的城市內(nèi)澇是一種較為普遍且造成損失較大的災(zāi)害事件?;谖覈M建應(yīng)急管理部的最新變革和中央對(duì)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)高度重視、多次指示的背景和契機(jī),探索新時(shí)代我國綜合應(yīng)急管理模式,將應(yīng)急管理將由應(yīng)急救災(zāi)向前端延伸拓展,從災(zāi)害來臨前的預(yù)防環(huán)節(jié)著手,重點(diǎn)介入,是提高城市防汛能力,降低災(zāi)害損失,保障市民的生命安全和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑?;谖覈鵀I海城市區(qū)級(jí)政府應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)引發(fā)的城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)防中的主要問題,建議通過做好減災(zāi)韌性工程基建、加大非工程減災(zāi)準(zhǔn)備投入、構(gòu)建大數(shù)據(jù)災(zāi)害治理系統(tǒng)等對(duì)策,從應(yīng)急預(yù)防階段進(jìn)一步提升我國濱海城市應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)引發(fā)的城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)防能力建設(shè),為濱海城市運(yùn)行安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全提供堅(jiān)實(shí)保障。

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