土地開發(fā)整理項目管理及其經營模式思路構建

林 波

浦北縣小江街道鄉(xiāng)村建設綜合服務中心 廣西 欽州 535300

近年來，為了緩解我國土地資源緊缺問題，土地開發(fā)整理工作顯得格外重要，受到人們的廣泛關注。土地開發(fā)整理項目管理并不是一項簡單的作業(yè)，其涉及多方面內容，屬于系統(tǒng)化工程，要從多方面進行綜合考慮，以制定完善的項目管理體系。在一些不可抗力因素的影響下，土地開發(fā)整理項目規(guī)劃遇到了一定的挑戰(zhàn)，其需要根據(jù)實際情況來進行相應的調整，進行合理規(guī)劃，旨在為此耕地總量的動態(tài)平衡，以貫徹落實生態(tài)環(huán)境保護政策。與此同時，應當不斷地優(yōu)化土地開發(fā)整理經營模式，科學規(guī)劃設計，旨在獲得經濟效益的同時，帶來更多的社會效益和環(huán)境效益，提升土地開發(fā)整理項目管理水平。

1 土地開發(fā)整理項目管理的概念和內容

1.1 土地開發(fā)整理項目管理概念

農村滾土地開發(fā)整理，旨在動態(tài)平衡耕地總量，提高土地資源利用率，具有全方位性。從廣義上來說，其指的是土地開發(fā)，即開發(fā)還沒有利用的土地資源，以保護生態(tài)環(huán)境，減少水土流失現(xiàn)象；土地整理，即整理農用地和建設用地，一般是痛毆工程措施、生物措施等來進行處理，調整利用率較低的農用地，根據(jù)其實際情況來進行改造，實施綜合整治，從而保障土地質量；土地復墾，即恢復廢棄土地，改善其生態(tài)環(huán)境，利用生物措施、工程措施來使廢棄土地變成可利用土地，如一些荒蕪的農田、被損毀的土地等[1]。

1.2 土地開發(fā)整理項目管理內容

土地開發(fā)整理項目管理內容，主要包含了以下幾個方面：一是前期的分析論證。指的是在實施土地開發(fā)整理項目管理的時候，要先做好相關區(qū)域的地理環(huán)境勘察工作，需要了解其周圍的生態(tài)環(huán)境情況，并進行綜合考慮，制定長遠的規(guī)劃，編制科學的可行性研究報告，以確保該項目的可操作性。要注意的是，必須保證生態(tài)效益，在此基礎上來綜合考慮各項因素。與此同時，還需要重點開發(fā)具有潛力的資源，配備相關基礎措施；二是土地規(guī)劃設計以及相關技術指導。指的是要確保土地規(guī)劃設計方案的合理性，予以技術方面的指導，以保證項目的順利實施；三是項目資金預算及招標。指的是要控制好土地開發(fā)整理項目的預算成本，做好招標工作；四是建立項目數(shù)據(jù)庫。充分發(fā)揮現(xiàn)代科學技術的作用，整理好項目實施過程中的各項信息數(shù)據(jù)。

2 土地開發(fā)整理的經營模式

2.1 政府鼓勵下的農戶開發(fā)整理經營模式

這種土地開發(fā)整理經營模式，農戶是主體，但政府會予以一定的支持和鼓勵，制定科學的補償機制，而且會從技術方面給予農戶指導。農戶開發(fā)整理經營模式，突出了土地開發(fā)整理過程中，農民和村集體的主體地位，如若只由其自主實施土地開發(fā)整理，并不能取得較好的成果，因為農民和村集體在技術方面有所欠缺，存在局限性，必須對其進行科學指導，否則會導致土地開發(fā)整理項目過于盲目，無法兼顧整體利益。但從另一方面來說，農民和村集體作為土地開發(fā)整理經營模式的主體，具有極大的參與性和主動性，農戶愿意積極投入到土地開發(fā)整理工作中，也有利于解決耕地問題[2]。基于此，政府應當通過適當?shù)难a償來鼓勵農戶進行土地開發(fā)整理，并予以其技術上的科學指導，保證農戶開發(fā)整理經營工作的順利開展?？蓮囊韵路矫嬷郑阂皇钦畱敵浞职l(fā)揮其職能作用，做好前期的摸底調查工作，了解農戶是否具有開發(fā)整理土地的想法，并且確定好人數(shù)、土地面積，明確其開發(fā)目的。在掌握一手調查數(shù)據(jù)得出結果后，需要由政府人員零頭，相關專家配合，為農戶提供科學的技術指導；二是在農戶完成土地開發(fā)整理工作之后，根據(jù)政府的相關政策標準予以其一定的補償。

2.2 農村集體組織開發(fā)整理經營模式

在土地開發(fā)整理過程中，農村集體組織也是主力軍之一。在城鎮(zhèn)化建設過程中，建設用地的面積逐步擴大，村集體的自留地則隨之逐步下降，這種情況容易造成耕地總量的不均衡性，而且難以保證農業(yè)生產的正常進行?；诖耍r村集體組織有著強烈的土地開發(fā)整理愿望，其需要有效利用土地來開展農業(yè)生產活動。農村集體組織開發(fā)整理經營模式的特點在于，其是村級組織的自行投資，農民積極參與，能夠實現(xiàn)雙贏局面，雙方都可獲得一定的利益。村級組織開發(fā)整理出的土地，交由農民來進行承包經營，農民需要向村級組織繳納一定的承包費用，而這些費用將成為村級組織開發(fā)整理下一個土地項目的資金來源。從整體規(guī)模上來看，相較于農戶開發(fā)整理經營模式來說，農村集體組織開發(fā)整理經營模式的優(yōu)勢更大，這是因為其能夠兼顧整體利益，避免農戶自行開發(fā)的盲目性，而且在土地整理開發(fā)方面更加系統(tǒng)化，不會太過于分散。但要注意的是村級組織的專業(yè)性仍然比不上開發(fā)機構，其在資金和技術方面仍然有限，同樣需要政府予以一定的指導和鼓勵。

2.3 土地入股、聯(lián)合開發(fā)整理經營模式

在土地開發(fā)整理過程中，雖然農戶和集體組織是主體，但是這兩種經營模式具有一定的局限性，其在資金和技術層面上仍有不足。而土地開發(fā)整理工作本身涉及多個方面，需要進行系統(tǒng)化管理，這個過程中需要有大量的資金、技術支持，尤其是大規(guī)模的土地開發(fā)整理更是需要投入諸多先進的大型設備，使用科學的測繪技術。對于農戶和集體組織來說，難度較大。基于此，可實施土地入股、聯(lián)合開發(fā)整理經營模式。指的是農村集體組織將自己開發(fā)整理的土地，作為股份入股，和一些資金實力強、技術性好的單位進行合作，共同來開發(fā)整理土地，完成開發(fā)整理之后，可根據(jù)土地利用收益來進行分紅，按照股權比例即可。該經營模式的優(yōu)勢在于能夠解決土地開發(fā)整理的資金問題，使土地開發(fā)整理工作更具科學性，保障土地開發(fā)整理質量，確保耕地數(shù)量。而且其也能夠一定程度上保證建設用地的需求，提高土地資源利用率。

2.4 立項土地開發(fā)整理經營模式

立項土地開發(fā)整理經營模式，主要是由國家，或是省市投入資金來開展土地開發(fā)整理項目，由土地部門來予以立項負責。在實施這種經營模式的時候，需要先對土地開發(fā)整理項目實施的可行性進行研究，并加強對開發(fā)工程的管理。在房地產行業(yè)大力發(fā)展的當下，城市區(qū)域逐步擴大，已經開始趨向于周邊郊區(qū)發(fā)展，這就導致部分土地山東歌建筑需要整改，以加快城市的發(fā)展?；诖?，政府便要自行立項，實施有效的土地開發(fā)整理工作。

3 現(xiàn)階段土地開發(fā)整理項目管理中存在的問題

現(xiàn)階段，在土地開發(fā)整理項目管理中還存在著一定的問題，有待于進一步解決，主要體現(xiàn)在一下幾個方面：一是就目前而言，所開展的土地開發(fā)整理項目，只關注于數(shù)量，并沒有重視項目質量，缺乏對土地開發(fā)整理項目的全面管控。尤其是在相關政策方面，更是較為薄弱，缺乏完善性，并沒有根據(jù)時代的發(fā)展變化來進行相應的調整，以致于土地開發(fā)整理項目管理工作缺乏制度保障，實際工作無據(jù)可循，難以達到預期的管理效果。而且沒能充分發(fā)揮政府的領導作用，忽視了各級政府的職能作用，未成立專門的土地開發(fā)整理項目管理小組，近關注于數(shù)量上的耕地總量平衡，卻忽視了土地開發(fā)整理項目的質量，這不利于土地開發(fā)整理項目的可持續(xù)推進[3]；二是在土地開發(fā)過程中，部分人員只關注于眼前利益，沒有將眼光放長遠，從整體利益上進行考慮。土地開發(fā)整理項目本身就是一個系統(tǒng)化工程，涉及到多方面內容，受環(huán)境因素、水利條件、氣候條件等方面的影響較大，如若無法對其進行統(tǒng)籌兼顧，根據(jù)實際情況來制定適宜的實施方案，并予以資金、技術上的支持，則難以取得較好的管理效果。目前來說，在土地開發(fā)整理方案的設計和實施方面還有所不足，希望從多方面來進行有效把控。與此同時，還忽視了土地開發(fā)整理項目中的環(huán)境污染問題，并沒有對項目進行科學的環(huán)境影響評估，以致于部分項目方案缺乏可行性；三是在土地開發(fā)整理項目實施過程中，缺乏統(tǒng)一的定額標準，以致于不同區(qū)域的預算編制方案大有不同，在實際作業(yè)中也難以全面把控預算管理，容易出現(xiàn)超預算的情況，致使土地開發(fā)整理成本過大，影響了項目的效益，這不利于土地開發(fā)整理項目的長遠發(fā)展。而且忽視了對相關技術人員的培訓，沒能充分發(fā)揮技術人員的主觀能動性，缺乏綜合能力強的技術人才。

4 加強土地開發(fā)整理項目管理的有效措施

4.1 完善相關政策，設立組織領導機制

在實施土地開發(fā)整理項目的時候，為了提高項目管理水平，應當制定完善的相關政策，促使項目管理工作有據(jù)可循、有法可依，貫徹落實于實際中。目前，我國已經建立了《土地管理法》，但是就目前土地開發(fā)整理工作的實況來說，仍然存在著一定的問題，還需要進一步完善相關政策，建立健全的法律法規(guī)，不斷地更新和優(yōu)化，以保證其符合當前的土地開發(fā)整理項目管理要求。由于土地開發(fā)整理項目本身就具有一定的復雜性，是系統(tǒng)化工程，涉及諸多項目，因此在預算編制方面也有著較大的難度，種類繁多，覆蓋面積廣泛，只有在完善的法律基礎上，才能保證該項工作的順利開展。需要進一步在法律法規(guī)中明確土地開發(fā)整理項目投資、預算方面的管理辦法，以為土地開發(fā)整理工作的實施提供重要的制度保障，減少項目管理風險[4]。

與此同時，還應當建立科學的組織領導機制，以便于指導土地開發(fā)整理工作的開展。政府要發(fā)揮其職能作用，成立專門的領導小組，小組組長可由分管市長擔任，小組成員應當包括市國土部門、財政部門、審計部門、水利部門等主要負責人。除此之外，還要將該項工作落實到局級單位中，同樣要設立相應的領導工作小組，以充分呈現(xiàn)政府的重視程度，予以土地開發(fā)整理工作有效的指導，認真領導各項工作的開展，從而保障土地開發(fā)整理質量。

4.2 制定實施方案，加強項目管控

在申報土地開發(fā)整理項目之前，市國土資源局應當做好相應的調查工作，要抽調相關專業(yè)技術人員，于每個項目區(qū)中進行審查，這些人員應當來自于耕地保護部門、地籍部門、測量隊等，需要確定土地開發(fā)整理項目的工作范圍，核實新增耕地的面積，并且要采用科學的測量計算來測算施工工程量，根據(jù)實際情況和所采集的測量數(shù)據(jù)，來核算該項目所需要的資金，并制定適宜的實施方案，確保土地開發(fā)整理項目方案的可行性。在施工方案和開發(fā)整理計劃審批合格之后，應當嚴格按照要求來執(zhí)行作業(yè)。市國土資源局應當邀請專業(yè)的規(guī)劃設計公司，來予以技術上的指導，以便于規(guī)范土地開發(fā)整理設計程序，貫徹落實規(guī)劃設計方案。可由具備資質的專業(yè)骨干人員來全面審核和修改規(guī)劃設計圖，前往施工現(xiàn)場進行科學指導，解決技術問題，以便于施工活動的順利開展，在保證施工質量的前提下，于規(guī)定時間內完成土地開發(fā)整理項目施工。在項目實施過程中，應當做好分工，將各項工作責任落實到個人。如耕地保護科的人員，要負責整理內業(yè)資料，做好項目審驗工作；開發(fā)所人員主要負責外業(yè)施工，測量人員要進行項目勘測，實施定界工作；規(guī)劃人員則要根據(jù)實際情況來設計土地利用的總體規(guī)劃，重視土地復墾工作的開展，確保其規(guī)劃方案具有合理性；地籍人員則要審核新增耕地面積數(shù)量，做好臺賬核對工作。細化分工作業(yè)后，每一個人都要對自己的崗位負責，一旦發(fā)現(xiàn)問題，直接追責到個人。

除此之外，還應當加強土地開發(fā)整理項目管理工作，需要貫徹落實以人為本原則，堅持走可持續(xù)發(fā)展道路。需要做好環(huán)境影響評價工作，根據(jù)規(guī)定來制定適宜的評價標準，保證評價內容的完整性。比如說評估農地污染情況、評估水土流失程度、評估地下水及地面水體的水質、數(shù)量，評估生物的多樣性等。不僅要建立健全的評估體系，還要設置與之相匹配的反饋程序，以便于全面了解所開展的土地開發(fā)整理項目方案是否可行，確保環(huán)境評價結果達到規(guī)定要求，如若會帶給生態(tài)環(huán)境帶來嚴重污染，則不可實行開發(fā)整理方案。

4.3 明確土地整理定額標準，壯大隊伍力量

各個區(qū)域的經濟增長水平有所不同，所面臨的環(huán)境狀況也有所不同，在開展土地開發(fā)整理項目的時候，由于其預算編制覆蓋面比較廣泛，而且整個范圍較大，涉及到多個項目，因此還未制定統(tǒng)一的定額標準，主要由各個地方來自行制定，這就會致使土地開發(fā)整理項目在預算方面有著極大的差異，導致項目預算編制和管理工作難度較大，不利于預算編制人員有效把控項目成本費用。而且土地開發(fā)整理也關系著不同的行業(yè)，這也會引發(fā)一定的預算問題，為改善這一狀況，就必須統(tǒng)一土地整理定額標準。

除此之外，土地開發(fā)整理項目的實施離不開人員的作用，其涉及到多方面內容，對相關人員的技術水平有著較高的要求，而且需要技術人員具有良好的綜合能力，既要掌握城市規(guī)劃方面的知識，又要對農田水利知識有所了解，還需要進行工程概決算。這就對技術人員提出了較高的要求，為此應當不斷地引進優(yōu)秀的土地開發(fā)整理項目技術人員，可通過提高薪資待遇等激勵政策，來吸引更多人才的加入，留住人才。與此同時，還應當加強對現(xiàn)有技術人員的培訓，使之不斷地提升自身的技術能力和管理水平，適應新時期下土地開發(fā)整理項目管理的需求，培養(yǎng)技術人員的綜合素養(yǎng)，從而不斷地壯大技術人員隊伍力量，為土地開發(fā)整理工作提供重要的人才保障。

5 結束語

總而言之，應當重視土地開發(fā)整理項目管理工作的開展，需要明確該項工作的必要性，嚴格按照相關政策和法律法規(guī)的要求來執(zhí)行作業(yè)，根據(jù)實際情況來選擇適宜的經營模式，針對當前存在的項目管理問題，來實施相對應的解決措施，從而提高土地開發(fā)整理項目管理效率，有效利用土地資源，在保證建筑用地的同時，也要均衡保護耕地，保障農業(yè)生產工作的開展。高效的土地開發(fā)整理項目管理工作，有利于實現(xiàn)土地資源利用最大化。