讓“黃河保護(hù)法”更易執(zhí)行

◎歐陽光 杜明 楊鑫

“黃河保護(hù)法”草案（以下簡稱“草案”）于2021年12月20日首次提請全國人大常委會會議審議。繼《長江保護(hù)法》出臺后，“黃河保護(hù)法”的缺位顯得格外突出。正如草案總則中指出，為了加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)，保障黃河安瀾，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，推動高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，制定本法。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及各類生產(chǎn)生活、開發(fā)建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)遵守本法。縱觀草案全文，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、污水防治、生態(tài)保護(hù)和市場調(diào)節(jié)機(jī)制上仍有很多需要深入考慮的問題。

一要進(jìn)一步明確流域各級政府和管理機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分。

目前，草案對國務(wù)院和黃河管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)做了明確的界定，但是對流域機(jī)構(gòu)和地方政府的職責(zé)規(guī)定較少。比如第四條：“國家建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（以下簡稱“黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”），全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作，審議黃河流域重大政策、重大規(guī)劃、重大項目等，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大問題，督促檢查相關(guān)重大工作的落實情況。”此處應(yīng)把黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制確定為“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，行業(yè)、政府部門、地方政府、流域管理機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任關(guān)系應(yīng)更為明晰。

在黃河文化保護(hù)方面，職責(zé)不清的情況在草案中也比較突出。如第八章“黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)”對黃河文化缺乏完整的定義。第七十六條指出，“國家保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，加強(qiáng)黃河文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護(hù)，鑄牢中華民族共同體意識。國務(wù)院文化和旅游主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門編制并實施黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)規(guī)劃，統(tǒng)籌黃河文化資源保護(hù)利用和傳承弘揚(yáng)?！贝颂帒?yīng)將對黃河文化的基礎(chǔ)性研究與有形文化遺產(chǎn)的保護(hù)一同上升到國家層面，形成對黃河文化的體系化、模塊化認(rèn)知和高度認(rèn)同。國家保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，應(yīng)加強(qiáng)黃河文化的基礎(chǔ)性研究和黃河文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護(hù)，全面強(qiáng)化黃河文化的認(rèn)知認(rèn)同，才能鑄牢中華民族共同體意識。再如第七十九條：“國家建設(shè)黃河國家文化公園，統(tǒng)籌利用文化遺產(chǎn)地以及博物館、紀(jì)念館、展覽館、教育基地等資源。國務(wù)院發(fā)展改革部門、文化和旅游主管部門負(fù)責(zé)黃河國家文化公園建設(shè)。”此處，國務(wù)院發(fā)展改革部門、文化和旅游主管部門應(yīng)負(fù)責(zé)建設(shè)規(guī)劃，而不是直接參與建設(shè)。

總之，草案對于各級政府和管理機(jī)構(gòu)在如何協(xié)同上只有籠統(tǒng)的義務(wù)式的意見，并沒有強(qiáng)有力的具體實施措施，很有可能在執(zhí)行上讓黃河沿線個別政府或組織“打擦邊球”，而在做決策時沒有把黃河保護(hù)放在首要地位。

二要加強(qiáng)污染防治和生態(tài)保護(hù)剛性約束機(jī)制。

草案對于黃河流域生態(tài)保護(hù)和污染防治的規(guī)定顯得力度不夠。比如第八十五條指出，“國家加強(qiáng)對黃河流域行政區(qū)域間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，引導(dǎo)和支持黃河流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！贝颂帒?yīng)該進(jìn)一步加大力度，明確在黃河流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，相關(guān)地方人民政府應(yīng)建立基于水量、水質(zhì)同步考核和生態(tài)產(chǎn)品價值核算計量的跨?。▍^(qū)、市）和?。▍^(qū)、市）內(nèi)流域上下游、左右岸、干支流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。除此之外，為了充分調(diào)動地方保護(hù)、治理黃河的積極性，草案應(yīng)該在水資源保護(hù)利用上建立剛性約束制度外，還要在污染防治和生態(tài)保護(hù)等方面均建立剛性約束機(jī)制。建議加入建立黃河流域上下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡反哺機(jī)制，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的下游地區(qū)對欠發(fā)達(dá)的上游地區(qū)予以專項經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，專項經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)用于上游地區(qū)生態(tài)修復(fù)。

草案對于環(huán)境影響評價機(jī)制也沒有太多表述。如第二章“規(guī)劃與管控”規(guī)定了專門的規(guī)劃與管控相關(guān)內(nèi)容，但未提及規(guī)劃環(huán)評問題。對于黃河的利用及可持續(xù)發(fā)展作出充分的評估和預(yù)測，具有非常重要的意義。建議結(jié)合《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)，強(qiáng)化環(huán)境影響評價在黃河保護(hù)中的作用，將規(guī)劃和建設(shè)項目對黃河的負(fù)面影響控制在最低程度。

在生物多樣性方面，草案要求建立健全黃河流域水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控、防汛抗旱、水土保持、水文、水環(huán)境質(zhì)量和污染物排放、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、自然資源調(diào)查監(jiān)測評價等標(biāo)準(zhǔn)體系。但是未提及生物多樣性的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。建議予以強(qiáng)化、重視，將與生物多樣性有關(guān)的調(diào)查與監(jiān)測評估、補(bǔ)償、修復(fù)、適應(yīng)等問題，通過標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行固化，體現(xiàn)對黃河生物多樣性的保護(hù)，切實全面落實黃河保護(hù)工作。草案第七條，“國務(wù)院自然資源主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門定期組織黃河流域土地、礦產(chǎn)、水流、森林、草原、濕地等自然資源狀況調(diào)查，建立資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，開展資源環(huán)境承載能力評價，并向社會公布黃河流域自然資源狀況。”根據(jù)《野生動物保護(hù)法》第七條規(guī)定：“國務(wù)院林業(yè)草原、漁業(yè)主管部門分別主管全國陸生、水生野生動物保護(hù)工作?？h級以上地方人民政府林業(yè)草原、漁業(yè)主管部門分別主管本行政區(qū)域內(nèi)陸生、水生野生動物保護(hù)工作。”為保障對野生動物分級保護(hù)，建議在草案中增加縣級以上地方人民政府野生動物保護(hù)主管部門的職責(zé)，加強(qiáng)地方政府對野生動物的保護(hù)。

三要加大對社會資本參與黃河保護(hù)支持力度。

草案指出，“國家鼓勵、支持單位和個人參與黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)活動。對在黃河流域保護(hù)工作中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定予以表彰和獎勵。”建議草案應(yīng)突出企業(yè)作為市場主體在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)活動中的重要地位和作用，推動市場化主體在水資源開發(fā)與保護(hù)中發(fā)揮積極作用，明確企業(yè)主體在節(jié)水、供水、保護(hù)工作中作為市場主體的權(quán)利與義務(wù)，給予企業(yè)在參與黃河保護(hù)發(fā)展工作中更充分的保障。積極引導(dǎo)企業(yè)參與區(qū)域調(diào)水和重大水源工程，加快構(gòu)建國家水網(wǎng)，優(yōu)化水資源配置，提高水資源承載能力，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

尤其是在節(jié)水方面，黃河保護(hù)應(yīng)充分發(fā)揮市場化手段促進(jìn)黃河取水節(jié)約，如利用節(jié)約用水專項資金，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位取水量節(jié)約評估獎勵機(jī)制，建立污水處理循環(huán)利用獎勵機(jī)制，建立不同層次水權(quán)交易機(jī)制等。黃河取水應(yīng)優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民用水安全，對制水企業(yè)給予水量、水價政策支持，對通過技術(shù)改造、工藝升級等投入措施實現(xiàn)節(jié)約用水的制水企業(yè)給予相應(yīng)的政府補(bǔ)貼。在對節(jié)水改造給予一定的資金支持的基礎(chǔ)上，應(yīng)由國家水行政主管部門認(rèn)可的企事業(yè)單位進(jìn)行節(jié)水改造的實施，保障節(jié)水改造的有效性。同時，增加黃河流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)培育節(jié)水市場，推行合同節(jié)水等第三方節(jié)水服務(wù)。

在水資源利用方面，草案指出，“黃河流域水資源的利用，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，保障基本生態(tài)用水，統(tǒng)籌生產(chǎn)用水。”基本生態(tài)用水?dāng)[在了生產(chǎn)用水之前。然而黃河流域水資源短缺，降雨量東多西少，且屬干旱易發(fā)地區(qū)，目前水資源的供水率已占到地表徑流的80%。該狀況下，保障基本生態(tài)用水的難度非常大。尤其是在大旱之年，要保糧食安全、保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、保能源生產(chǎn)，大量的燃煤電廠分布在黃河流域，需要考慮保障生態(tài)用水可行性。

國家對黃河水量實行統(tǒng)一配置也必須考慮不同區(qū)域的特殊情況，絕不能“一刀切”。以山東為例。山東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重依賴黃河，特別是膠東地區(qū)客水使用量達(dá)到80%左右，山東省各地市取用黃河水量日益增大，取用水指標(biāo)嚴(yán)重不足，因此，要充分調(diào)研當(dāng)?shù)卣姓^(qū)域的供水水量情況，考慮供水企業(yè)取水量不足等困難，合理分配水量；要做好黃河入海前水量調(diào)配工作，豐水年份在保障生態(tài)用水的前提下，相應(yīng)調(diào)整增加缺水行政區(qū)域的用水指標(biāo)。

水價體系方面，草案規(guī)定，“國家在黃河流域建立促進(jìn)節(jié)約用水的水價體系，培育合同節(jié)水等節(jié)水市場。城鎮(zhèn)居民生活用水和具備條件的農(nóng)村居民生活用水實行階梯水價，高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)水價應(yīng)當(dāng)實行高額累進(jìn)加價，非居民用水實行超定額累進(jìn)加價，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革。”“國家在黃河流域?qū)?jié)水潛力大、使用面廣的用水產(chǎn)品實行水效標(biāo)識管理，限期淘汰水效等級較低的用水產(chǎn)品?！钡?，水價的制定及調(diào)整應(yīng)遵循《城鎮(zhèn)供水定價成本監(jiān)審辦法》，加價部分建議計入原水費或水資源費（稅），繳納至政府水行政主管部門。同時，水價體系的實現(xiàn)也必須有企業(yè)的參與，城鎮(zhèn)居民生活用水和具備條件的農(nóng)村居民生活用水也只有實行一戶一表才能推進(jìn)階梯水價。

對非常規(guī)水的應(yīng)用也不應(yīng)強(qiáng)制要求。草案規(guī)定，“黃河流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將再生水、雨水、苦咸水等非常規(guī)水納入水資源統(tǒng)一配置，提高非常規(guī)水利用比例。景觀綠化、工業(yè)生產(chǎn)、建筑施工等，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用再生水。”但是，非常規(guī)水處理、供應(yīng)與常規(guī)水從處理工藝、直接成本上均有較大差異，建議形成非常規(guī)水源獨立定價機(jī)制，鼓勵企業(yè)投資非常規(guī)水處理產(chǎn)業(yè)。不同地區(qū)非常規(guī)水源利用現(xiàn)狀水平不一，未來利用潛力差距比較大，非常規(guī)利用比例也不可能一直提升，不應(yīng)強(qiáng)制要求所有地方提高非常規(guī)水利用比例。沿海地區(qū)海水工業(yè)利用、礦井開采區(qū)礦井尾水利用等利用模式也是比較成熟的。

綜上，黃河保護(hù)法應(yīng)該在明確政府責(zé)任的基礎(chǔ)上，讓社會資本更多地參與進(jìn)來，比如建立取水的水資源費（稅）的市場化機(jī)制，有償取水用水，促進(jìn)市場用水主體想盡辦法節(jié)約用水，促進(jìn)水權(quán)交易，促進(jìn)再生水、雨水回用，同時增加專項財政收入用于水利工程建設(shè)，城鄉(xiāng)老舊管網(wǎng)改造和農(nóng)村飲水安全，并嚴(yán)格計量管理，嘗試建立黃河流域的漏損率控制體系，提高用水效率。黃河保護(hù)法應(yīng)該成為一部便于執(zhí)行操作的法規(guī)，這樣才能讓黃河保護(hù)利國利民、千秋萬載，只有對整個黃河流域的產(chǎn)業(yè)布局，上、中、下游的不同功能區(qū)進(jìn)行分類實施，精準(zhǔn)施策，才能讓流域人民群眾真正享受到保護(hù)黃河帶來的好處。