機(jī)構(gòu)改革后自然資源檔案工作的挑戰(zhàn)、機(jī)遇與發(fā)展路徑

徐海榮

（如東縣自然資源和規(guī)劃局，江蘇如東，226400）

根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，2018年4月10日，原國土、海洋、規(guī)劃、林業(yè)、測繪等部門的相關(guān)職能統(tǒng)一劃歸為自然資源管理部門。［1］在這一背景下，各部門原有檔案面臨著整合、統(tǒng)一管理的新局面。而原有各專業(yè)檔案涉及土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、海洋等各個領(lǐng)域，分散管理的模式與機(jī)構(gòu)改革后自然資源管理部門相關(guān)業(yè)務(wù)整合的要求不相適應(yīng)，且原有各門類專業(yè)檔案管理要求和管理水平參差不齊，彼此兼容難度大。類型豐富、分散管理的檔案給自然資源檔案管理工作帶來了一定的挑戰(zhàn)。目前，相關(guān)研究主要是圍繞具體專業(yè)領(lǐng)域檔案工作來展開，較少直接以“自然資源檔案”為主題進(jìn)行探討，且已有研究成果未能探明自然資源檔案一體化管理的路徑。基于此，本文著眼于機(jī)構(gòu)改革后自然資源檔案工作面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，結(jié)合發(fā)展要求，進(jìn)一步探索與機(jī)構(gòu)改革、社會需求相適應(yīng)的一體化、科學(xué)化和規(guī)范化的自然資源檔案管理發(fā)展路徑，以期彌補當(dāng)前研究的不足，為自然資源檔案統(tǒng)一管理提供參考和思路。

一、 機(jī)構(gòu)改革后自然資源檔案工作面臨的問題

由于自然資源管理部門為多個單位整合成立的新建機(jī)構(gòu)，職責(zé)劃并需要時間磨合。在這一過程中，自然資源檔案工作面臨檔案管理體制機(jī)制不一、移交歸屬復(fù)雜、數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)缺失等問題。

1. 檔案管理基礎(chǔ)差異較大，管理進(jìn)度不一

從現(xiàn)實情況來看，各地已根據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案，制定“三定方案”，轉(zhuǎn)隸組建了自然資源管理部門，形成了新的全宗和檔案屬類，對自然資源檔案工作提出了新的要求。但由于各地機(jī)構(gòu)改革做法不一，各轉(zhuǎn)隸單位原有檔案管理基礎(chǔ)差異較大，導(dǎo)致新成立的自然資源管理部門各門類檔案的移交、管理、利用水平存在明顯差異。如：某地林業(yè)局屬于掛牌單位，職能已劃轉(zhuǎn)到該地“自然資源和規(guī)劃局”，但是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制沒有到位，加之原林業(yè)局檔案管理基礎(chǔ)較為薄弱，致使該局林業(yè)檔案移交工作存在較大困難，限制了自然資源檔案整體發(fā)展。此外，通過實地調(diào)研三個省級自然資源主管部門的檔案工作發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)改革后各地自然資源主管部門制定的檔案管理規(guī)范多為基于上級主管部門新修訂的《歸檔范圍和保管期限表》進(jìn)行再修訂、再完善，而其他有關(guān)實體檔案、電子檔案的保管、利用等多維度的管理依然沿用機(jī)構(gòu)改革前分散設(shè)立的檔案管理辦法（以《國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》為主）。顯然，機(jī)構(gòu)改革后，各地自然資源部門出現(xiàn)了檔案管理規(guī)范不統(tǒng)一、檔案管理水平參差不齊等現(xiàn)象，難以適應(yīng)自然資源檔案集中統(tǒng)一管理的新需求。

2. 業(yè)務(wù)類型復(fù)雜多樣，檔案歸屬與流向矛盾凸顯

機(jī)構(gòu)改革后，自然資源檔案管理的難點在于如何克服數(shù)據(jù)復(fù)雜、業(yè)務(wù)割裂、建設(shè)重復(fù)等問題，將之前各部門分散管理的專業(yè)檔案進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。究其原因，一是機(jī)構(gòu)改革后各類檔案歸屬與流向不清晰。例如，“某市國土資源局”“某市規(guī)劃局”轉(zhuǎn)隸組建為“某市自然資源和規(guī)劃局”，仍保留“某市林業(yè)局”，但從實體檔案管理角度來看，不少地區(qū)原有土地和房產(chǎn)登記檔案已移交自然資源管理部門，規(guī)劃檔案則移交至屬地檔案館，自然資源檔案的具體管理機(jī)構(gòu)及具體職責(zé)確定等問題尚未得到全面妥善解決。二是自然資源業(yè)務(wù)類型復(fù)雜多樣，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與文件材料在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、鏈路長，如大量的文件材料需要數(shù)字化，使得自然資源檔案歸檔時間線被拉長，歸檔過程不順暢。

3. 檔案資源管理低效，數(shù)字檔案管理能力亟待加強(qiáng)

科學(xué)管理是自然資源檔案管理的基本要義，尤其是在業(yè)務(wù)工作數(shù)字化程度不斷提升的當(dāng)下，對于數(shù)字檔案的管理能力已經(jīng)成為衡量全行業(yè)檔案管理質(zhì)量和效益的關(guān)鍵指標(biāo)。然而，當(dāng)前自然資源檔案管理效率還不夠，數(shù)字檔案管理能力亟待加強(qiáng)。具體來看：其一，機(jī)構(gòu)改革后，標(biāo)準(zhǔn)化管理的頂層設(shè)計尚在探索階段，尚未形成統(tǒng)一的管理模式，各部門檔案管理各行其是。如機(jī)構(gòu)改革后，各地主要依賴原國土檔案管理系統(tǒng)，其內(nèi)僅有原國土資源檔案數(shù)據(jù)，對于原規(guī)劃、林業(yè)部門的歷史檔案存在著系統(tǒng)不對接、數(shù)據(jù)不兼容等情況。就圖紙檔案而言，各業(yè)務(wù)部門采用的坐標(biāo)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)格式就存在多種，亟須統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實施標(biāo)準(zhǔn)化管理。［2］其二，從存量檔案數(shù)字化情況來看，由于采取的是文件歸檔完成之后進(jìn)行掃描的方式，且大多采用批量掛接，檔案數(shù)字化掃描件入庫后常有缺失和錯誤的現(xiàn)象。原有的業(yè)務(wù)流程不能滿足機(jī)構(gòu)改革下自然資源檔案管理的統(tǒng)一性、規(guī)范性要求，亟須對自然資源檔案管理的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造，變后置掃描為前置掃描，進(jìn)而提高檔案利用效率。其三，從增量電子檔案接收情況來看，由于機(jī)構(gòu)改革后業(yè)務(wù)系統(tǒng)較多，自然資源管理部門改革初期各部門檔案管理系統(tǒng)相對獨立，自然資源檔案部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)、OA系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)的對接難度較大。此外，業(yè)務(wù)檔案接收環(huán)節(jié)尚缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，增量電子檔案接收和管理工作缺乏統(tǒng)一操作流程，這也給后續(xù)工作帶來了一定影響。

二、 體制改革、互聯(lián)網(wǎng)+、技術(shù)創(chuàng)新賦能機(jī)構(gòu)改革后自然資源檔案工作

1. 政府機(jī)構(gòu)改革引領(lǐng)自然資源檔案管理體制機(jī)制創(chuàng)新

依托2018年底到2019年初政府機(jī)構(gòu)改革的一體化建設(shè)思路，自然資源檔案管理工作機(jī)制建設(shè)勢必在整合后的自然資源管理部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)監(jiān)督下更加具備發(fā)展合力。首先，隨著機(jī)構(gòu)改革穩(wěn)步推進(jìn)，自然資源各個部門進(jìn)行整合，使得公共資源逐漸統(tǒng)一，自然資源檔案在機(jī)構(gòu)改革的推動下進(jìn)行統(tǒng)籌管理，生態(tài)文明建設(shè)跨部門業(yè)務(wù)逐漸形成有機(jī)鏈條，緩解了原來“各自為戰(zhàn)、效率低下”的問題。其次，在適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革的過程中，通過積極推動業(yè)務(wù)系統(tǒng)、檔案系統(tǒng)建設(shè)，推動檔案便捷利用，檔案服務(wù)于民，促進(jìn)自然資源檔案管理體制機(jī)制更加完善，使得自然資源檔案利用體系建設(shè)更進(jìn)一步。最后，通過機(jī)構(gòu)改革、業(yè)務(wù)流程合并重組，自然資源檔案得到了集中，形成了資源合力，使自然資源檔案資源體系具有豐富性和立體性，便于自然資源檔案開發(fā)和利用。

2. “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革倒逼自然資源檔案工作一體化管理

近年來，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下，自然資源檔案管理逐漸向著業(yè)務(wù)流程一體化、檔案管理自動化、利用服務(wù)在線化、檔案信息網(wǎng)絡(luò)化的方向轉(zhuǎn)變，從檔案管理方式、檔案服務(wù)方式等角度倒逼自然資源檔案管理轉(zhuǎn)型。例如，2021年6月，自然資源部辦公廳提出2021年底前完成包括不動產(chǎn)登記資料查詢在內(nèi)的16項高頻政務(wù)服務(wù)事項的“跨省通辦”。結(jié)合公眾對不動產(chǎn)登記資料查詢的需求，自然資源部辦公廳提出建立部省間和省市縣間權(quán)威高效的數(shù)據(jù)共享對接機(jī)制的新要求，以此來平衡在實際工作中存在的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不健全、數(shù)據(jù)安全保管和可信共享欠缺的問題，以公眾需求倒逼自然資源檔案工作改革。

3. 技術(shù)創(chuàng)新助力自然資源檔案資源建設(shè)提質(zhì)增效

隨著技術(shù)不斷賦能國家治理現(xiàn)代化建設(shè)，以及大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)和治理的結(jié)合，多元參與、精準(zhǔn)管理、綜合治理逐漸成為新趨勢。將檔案視為“信息資源”的檔案管理理念、利用“系統(tǒng)的思維”服務(wù)檔案工作，是機(jī)構(gòu)改革和技術(shù)發(fā)展對于檔案管理提出的新要求。通過加強(qiáng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)自然資源電子文件和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)在線形成、辦理、歸檔、保存、利用等全流程電子化管理；通過利用云存儲技術(shù)，建設(shè)“數(shù)字檔案室”“自然資源檔案云”，運用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)，探索更加便捷的檔案利用模式，實現(xiàn)資源的互通利用。在實踐領(lǐng)域探索中，廣東省自然資源廳創(chuàng)建“全國示范數(shù)字檔案室”，將業(yè)務(wù)活動中電子數(shù)據(jù)、電子文件及其元數(shù)據(jù)同步錄入GIS地理信息庫，并將專業(yè)檔案數(shù)據(jù)與地理空間信息互聯(lián)互通，基于檔案數(shù)據(jù)利用，提供對檔案圖紙的便捷高效利用服務(wù)，激活了檔案的政務(wù)服務(wù)價值。［3］

三、 機(jī)構(gòu)改革后自然資源檔案工作發(fā)展路徑

1. 強(qiáng)化制度體系建設(shè)，落實體制機(jī)制保障

自然資源檔案管理制度體系是由自然資源各主管部門檔案管理制度、自然資源各基層單位檔案管理制度、自然資源各專業(yè)領(lǐng)域檔案管理制度所構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。一方面要突出檔案管理工作環(huán)節(jié)的操作規(guī)范，即制定出臺《自然資源檔案管理操作規(guī)程》，另一方面要重點關(guān)注“檔案數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”和“檔案服務(wù)利用”兩方面的工作要求，即制定出臺《自然資源檔案管理數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》和《自然資源檔案提供利用服務(wù)規(guī)范》，在制度層面保障自然資源檔案管理的科學(xué)性和規(guī)范性，從而推動全國整體自然資源檔案工作與現(xiàn)代化管理接軌。

2. 堅持業(yè)務(wù)協(xié)同，加快一體化平臺建設(shè)

業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)協(xié)同的全生命周期管理是自然資源檔案一體化管理的題中之義。通過構(gòu)建檔案管理系統(tǒng)，將包括自然資源及原房產(chǎn)、規(guī)劃、國土、海洋、林業(yè)等各類新舊檔案，以及新的自然資源檔案分類方案下的各門類檔案納入其中，實現(xiàn)跨全宗、跨類別的一體化管理。另一方面，從現(xiàn)代檔案管理模式的四大板塊，即超前管理、實體管理、信息管理和數(shù)據(jù)管理入手［4］，簡潔直觀地制定一套科學(xué)實用的自然資源檔案管理流程。如通過檔案管理向前延伸，將預(yù)歸檔功能嵌入廳綜合辦公平臺和業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)中；完善檔案全程管理功能，實現(xiàn)實時捕獲、分類編目、鑒定統(tǒng)計等管理功能，匯聚自然資源檔案數(shù)據(jù)，從而實現(xiàn)電子文件在線歸檔和電子檔案全流程管理。

3. 深化單套制改革，構(gòu)建數(shù)據(jù)管理新格局

第一，推動檔案工作全流程電子化。以圖紙為例，自然資源管理部門在日常工作中形成的各類圖紙十分復(fù)雜，需要創(chuàng)新檔案管理模式，立足于自然資源檔案的特殊性，建立具有空間屬性的自然資源檔案坐標(biāo)信息，通過將檔案的目錄和系統(tǒng)中檔案圖紙的坐標(biāo)信息進(jìn)行銜接，建設(shè)自然資源檔案地圖，推動自然資源檔案單套制管理。此外，還需要加快推進(jìn)自然資源檔案全文數(shù)字化、信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、實體管理集約化的進(jìn)程，最終實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+自然資源”檔案無紙化管理。

第二，提升數(shù)字化水平，統(tǒng)籌檔案管理業(yè)務(wù)流程。在自然資源檔案管理的過程中，工作人員從事自然資源檔案整理耗時費力、檔案編制過程復(fù)雜。面對自然資源本身的復(fù)雜性特點，需要利用信息技術(shù)，推進(jìn)自然資源檔案數(shù)字化工作，實現(xiàn)自然資源信息的數(shù)字化采集、錄入、傳輸和共享，形成資源整合的格局，利用數(shù)字化推動業(yè)務(wù)的高效化。

第三，重視檔案管理系統(tǒng)的穩(wěn)定性，保證電子文件安全性。檔案管理人員應(yīng)該對自然資源檔案進(jìn)行系統(tǒng)整理，確保信息的有效性和安全性，保障自然資源檔案價值。隨著單軌制管理的推進(jìn)，亟須提升檔案管理系統(tǒng)安全性和穩(wěn)定性以及檔案數(shù)據(jù)的完整性、真實性、可讀性、安全性。在維護(hù)電子文件的安全性方面，除了原有檔案異質(zhì)異地備份、系統(tǒng)加密、權(quán)限控制、數(shù)據(jù)遷移、日志審計、電子簽名等安全手段，還可以通過設(shè)立試點，探索元數(shù)據(jù)管理、數(shù)字水印、可信時間戳、分布式存儲等安全防護(hù)手段。

四、 結(jié)語

機(jī)構(gòu)改革后，自然資源管理職能豐富、要求嚴(yán)格，在新舊動能高速轉(zhuǎn)換期，檔案管理雖有挑戰(zhàn)，更有機(jī)遇。原有各職能間壁壘的打破，為自然資源檔案統(tǒng)一管理奠定了基礎(chǔ)；自然資源各領(lǐng)域數(shù)字化功能的整合，增厚了檔案管理數(shù)字化的家底。未來，在應(yīng)對自然資源檔案工作挑戰(zhàn)的同時，更應(yīng)抓住新的發(fā)展機(jī)遇，通過強(qiáng)化制度建設(shè)、堅持業(yè)務(wù)協(xié)同、深化單套制改革等有效舉措，推動機(jī)構(gòu)改革后自然資源檔案管理工作有序進(jìn)行，更好地服務(wù)于我國山水林田湖草系統(tǒng)統(tǒng)籌治理工作，為人與自然和諧相處、建設(shè)社會主義生態(tài)文明提供強(qiáng)有力的檔案支撐。