關(guān)于在聯(lián)合國人權(quán)框架下建立《老年人權(quán)利公約》的思考

孫雨晴

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

聯(lián)合國《世界人口展望2019：發(fā)現(xiàn)提要》預(yù)測，到2050 年，世界人口將達(dá)到97 億人，老年人口總數(shù)將超過兒童人口，老年人口在世界總?cè)丝谥械恼急葘⒃鲩L到近五分之一（United Nations. Department of Economic and Social Affairs. Population Division，2019）。但目前來看，老年人的權(quán)利常常處于被侵害、被忽視和被遺忘的狀態(tài)，相關(guān)的法律保障亦長期缺位。本文聚焦老年人人權(quán)保護(hù)，分析《老年人權(quán)利公約》締約前景以及在現(xiàn)行聯(lián)合國人權(quán)框架下老年人權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)狀和問題，并對未來《老年人權(quán)利公約》的構(gòu)想進(jìn)行展望，最后指出中國在這一公約建立過程中應(yīng)進(jìn)行的努力。

一、在聯(lián)合國人權(quán)框架下建立《老年人權(quán)利公約》的邏輯起點(diǎn)

討論《老年人權(quán)利公約》的邏輯起點(diǎn)，在于老年人權(quán)利保護(hù)的重要性以及在國際人權(quán)法框架下進(jìn)行討論的必要性。同時(shí)，現(xiàn)行有關(guān)公約也為這一公約的締結(jié)提供了富有借鑒意義的參考。

（一）保護(hù)老年人權(quán)利的重要性

1. 老年群體作為弱勢群體的特殊性

老年人隨著年齡增長，生理機(jī)能逐漸衰退是不可避免的。隨著身體衰老，老年人的學(xué)習(xí)速度和反應(yīng)速度變慢，記憶力下降，這些導(dǎo)致其心理更為脆弱，也更容易遭受暴力和虐待（Rodriguez-Pinzón et al.，2003）。同時(shí)，大眾媒體對老年人負(fù)面形象的塑造，以及社會(huì)保障體系的不完善，使得針對老年人的年齡歧視廣泛存在，從而加大了老年人陷入貧困的可能性。在智慧社會(huì)，老年群體與“數(shù)字弱勢群體”的范圍有較多重合，其“數(shù)字人權(quán)”被侵害現(xiàn)象屢見不鮮（高一飛，2019），而相應(yīng)的配套措施建設(shè)卻發(fā)展不平衡不充分。因此，和兒童、婦女、殘疾人一樣，其內(nèi)在固有的特殊性和權(quán)利的易受傷害性，使老年人成為需要特殊保護(hù)的弱勢群體。

2. 應(yīng)對世界人口老齡化趨勢

在整個(gè)世界范圍內(nèi)，老年人口數(shù)量增大、增速加快，老齡化趨勢難以逆轉(zhuǎn)。一方面，這使得老年人權(quán)利受侵害的問題將更為普遍，對老年人權(quán)利進(jìn)行特殊保護(hù)的需求增大；另一方面，老年群體從邊緣群體逐漸變成社會(huì)發(fā)展的重要支撐群體，其訴求被重視程度也相應(yīng)提高。適應(yīng)人口老齡化的過程也是老年人權(quán)利保護(hù)觀念不斷增強(qiáng)的過程，各國政府應(yīng)從被動(dòng)到主動(dòng)，就“老年人的生存狀態(tài)是整個(gè)社會(huì)文明進(jìn)步程度的表現(xiàn)”（黃振威，2020）達(dá)成共識(shí)。

（二）在聯(lián)合國人權(quán)框架下保護(hù)老年人權(quán)利的必要性

1. 保護(hù)老年人權(quán)利是國際人權(quán)法的題中應(yīng)有之義

聯(lián)合國（1948）發(fā)布的《世界人權(quán)宣言》開篇規(guī)定：“人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等”。平等和尊嚴(yán)是國際人權(quán)法的題中應(yīng)有之義，國際人權(quán)法強(qiáng)調(diào)人權(quán)的普遍性與平等性，尤其是強(qiáng)調(diào)通過對特定群體的合理差別對待，保障所有人獲得平等的機(jī)會(huì)和滿足其訴求。如前所述，老年人的主體特征使之成為一個(gè)需要特別關(guān)注的群體，而老年人的人權(quán)因?yàn)槠渖矸莸奶厥庑远３１磺趾Γ∕égret，2011），老年人難以平等、自由、有尊嚴(yán)地生活，參與社會(huì)公眾生活，享受社會(huì)發(fā)展成果。國際人權(quán)法應(yīng)當(dāng)對這一弱勢群體加以特殊保護(hù)，以確保其享有其他社會(huì)成員普遍享有的人權(quán)。

2. 聯(lián)合國框架在保護(hù)老年人權(quán)利方面所發(fā)揮的特殊作用

首先，聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制在保護(hù)老年人權(quán)利方面進(jìn)行了富有成效的工作，已經(jīng)有了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)。相較于國家或地區(qū)層面，在聯(lián)合國框架下討論這一問題，有利于在全球范圍內(nèi)提供一個(gè)明確、普遍的共識(shí)，即承認(rèn)老年人權(quán)利保護(hù)問題是一個(gè)人權(quán)問題，老年人的各項(xiàng)權(quán)利應(yīng)當(dāng)被保護(hù)，年齡歧視不可接受。其次，聯(lián)合國也可為老年人權(quán)利保護(hù)確立一個(gè)更普遍、更統(tǒng)一的國際標(biāo)準(zhǔn)，明確各國政府保護(hù)老年人權(quán)利的必要責(zé)任（Doron，2005），以指導(dǎo)、監(jiān)督和約束各國政府的相關(guān)決策和法律制度制定。

（三）以《老年人權(quán)利公約》保護(hù)老年人權(quán)利的可行性

使用公約這一形式承認(rèn)和確認(rèn)老年人人權(quán)，明確老年人人權(quán)保護(hù)的國際法義務(wù)，“可以作為一個(gè)強(qiáng)大的訴訟工具、一個(gè)經(jīng)典的‘教育’工具和作為‘反對年齡歧視’的全球政策之依據(jù)等”（張彩霞等，2016）。2012年，聯(lián)合國大會(huì)第67/139號(hào)決議正式授權(quán)老齡問題不限成員名額工作組審議有關(guān)《老年人權(quán)利公約》的相關(guān)事宜。目前，該公約的建立成為多國共同支持的目標(biāo)（聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處，2014）?，F(xiàn)行核心人權(quán)公約、區(qū)域老年人權(quán)利保護(hù)公約為老年人人權(quán)公約的制定提供了良好的示范藍(lán)本。特別是2015年第45屆美洲國家組織大會(huì)針對美洲地區(qū)因老齡化趨勢嚴(yán)峻導(dǎo)致老年人社會(huì)保障情況參差不齊的現(xiàn)狀而制定并通過的《美洲國家保護(hù)老年人人權(quán)公約》，在區(qū)域范圍內(nèi)首次對老年人的基本權(quán)利與自由、締約國的義務(wù)、公約后續(xù)執(zhí)行機(jī)制等進(jìn)行了明確規(guī)定。這不僅為其他區(qū)域老年人權(quán)利保護(hù)公約的制定提供了范本，也推動(dòng)了全球?qū)用娴睦夏耆巳藱?quán)保護(hù)行動(dòng)。老年人權(quán)利保護(hù)也是聯(lián)合國（2015）通過的《變革我們的世界：2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》所規(guī)定的重要目標(biāo)之一。

二、聯(lián)合國人權(quán)框架下的老年人權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀

分析《老年人權(quán)利公約》的締約前景和具體構(gòu)想，必須從聯(lián)合國老年人權(quán)利保護(hù)的規(guī)范與實(shí)施現(xiàn)狀入手。

（一）國際人權(quán)法體系

聯(lián)合國于1948年通過的《世界人權(quán)宣言》將人權(quán)的主體劃定為“任何人”，因此老年人也應(yīng)在此之列，與其他群體同等享有平等和不受歧視、人身自由等權(quán)利?！妒澜缛藱?quán)宣言》第二十五條明確指出，人人在遭到衰老喪失謀生能力時(shí)有享受保障的權(quán)利①《世界人權(quán)宣言》第二十五條第一款規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障。”。國際人權(quán)法的“兩大支柱”——聯(lián)合國大會(huì)于1966年通過并開放給各國簽字、批準(zhǔn)和加入，1976年3月生效的《公民權(quán)利及政治權(quán)利國際公約》；聯(lián)合國大會(huì)于1966年通過的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》——因其普遍適用性，對老年人相應(yīng)權(quán)利進(jìn)行了間接確認(rèn)。

其他核心人權(quán)公約在其管轄領(lǐng)域內(nèi)對老年人權(quán)利均有相應(yīng)概括性或?qū)ｉT性規(guī)定。聯(lián)合國大會(huì)于1990年通過并開放給各國簽字、批準(zhǔn)和加入，2003年生效的《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》第1條第1款②《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》第1條第1款規(guī)定：“本公約，除此后另有規(guī)定外，適用于所有移徙工人及其家庭成員，不分性別、種族、膚色、語言、宗教或信念、政治見解或其他意見、民族、族裔或社會(huì)根源、國籍、年齡、經(jīng)濟(jì)地位、財(cái)產(chǎn)、婚姻狀況、出身或其他身份地位等任何區(qū)別。”和第7條③《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》第7條規(guī)定：“締約國依照關(guān)于人權(quán)的各項(xiàng)國際文書，承擔(dān)尊重并確保所有在其境內(nèi)或受其管轄的移徙工人及其家庭成員，享有本公約所規(guī)定的權(quán)利，不分性別、種族、膚色、語言、宗教或信念、政治見解或其他意見、民族、族裔或社會(huì)根源、國籍、年齡、經(jīng)濟(jì)地位、財(cái)產(chǎn)、婚姻狀況、出身或其他身份地位等任何區(qū)別?！笔状翁岢隽瞬环帜挲g的平等待遇（聯(lián)合國，2003）。聯(lián)合國于1979 年通過有關(guān)議案、1981 年生效的《消除對婦女一切形式歧視公約》第十一條規(guī)定，婦女在年老的情況下享有社會(huì)保障的權(quán)利和帶薪度假的權(quán)利④《消除對婦女一切形式歧視公約》第十一條規(guī)定：“締約各國應(yīng)采取一切適當(dāng)措施，消除在就業(yè)方面對婦女的歧視，以保證她們在男女平等的基礎(chǔ)上享有相同權(quán)利，特別是：……享有社會(huì)保障的權(quán)利，特別是在退休、失業(yè)、疾病、殘廢和老年或在其他喪失工作能力的情況下，以及享有帶薪度假的權(quán)利；……”（聯(lián)合國，1981）。聯(lián)合國大會(huì)于2006年通過、2007年開放供簽字、2008年實(shí)施的《殘疾人權(quán)利公約》第八條⑤《殘疾人權(quán)利公約》第八條第一款規(guī)定：“締約國承諾立即采取有效和適當(dāng)?shù)拇胧?，以便：……在生活的各個(gè)方面消除對殘疾人的定見、偏見和有害做法，包括基于性別和年齡的定見、偏見和有害做法；……”提到，反對基于年齡的歧視，第二十五條⑥《殘疾人權(quán)利公約》第二十五條規(guī)定：“締約國確認(rèn)，殘疾人有權(quán)享有可達(dá)到的最高健康標(biāo)準(zhǔn)，不受基于殘疾的歧視。締約國應(yīng)當(dāng)采取一切適當(dāng)措施，確保殘疾人獲得考慮到性別因素的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，包括與健康有關(guān)的康復(fù)服務(wù)。締約國尤其應(yīng)當(dāng)：……向殘疾人提供殘疾特需醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，包括酌情提供早期診斷和干預(yù)，并提供旨在盡量減輕殘疾和預(yù)防殘疾惡化的服務(wù)，包括向兒童和老年人提供這些服務(wù)；……”、第二十八條第二款⑦《殘疾人權(quán)利公約》第二十八條第二款規(guī)定：“締約國確認(rèn)殘疾人有權(quán)獲得社會(huì)保護(hù)，并有權(quán)在不受基于殘疾的歧視的情況下享有這項(xiàng)權(quán)利；締約國應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)步驟，保障和促進(jìn)這項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，包括采取措施：……確保殘疾人，尤其是殘疾婦女、女孩和老年人，可以利用社會(huì)保護(hù)方案和減貧方案；……”提到“老年人”，第十三條第一款⑧《殘疾人權(quán)利公約》第十三條第一款規(guī)定：“締約國應(yīng)當(dāng)確保殘疾人在與其他人平等的基礎(chǔ)上有效獲得司法保護(hù)，包括通過提供程序便利和適齡措施，以便利他們在所有法律訴訟程序中，包括在調(diào)查和其他初步階段中，切實(shí)發(fā)揮其作為直接和間接參與方，包括其作為證人的作用?！碧岬竭m合年齡的司法救助，第十六條有兩款⑨《殘疾人權(quán)利公約》第十六條第二款規(guī)定：“締約國還應(yīng)當(dāng)采取一切適當(dāng)措施防止一切形式的剝削、暴力和凌虐，除其他外，確保向殘疾人及其家屬和照護(hù)人提供考慮到性別和年齡的適當(dāng)協(xié)助和支助，包括提供信息和教育，說明如何避免、識(shí)別和報(bào)告剝削、暴力和凌虐事件。締約國應(yīng)當(dāng)確保保護(hù)服務(wù)考慮到年齡、性別和殘疾因素。”第十六條第四款規(guī)定：“殘疾人受到任何形式的剝削、暴力或凌虐時(shí)，締約國應(yīng)當(dāng)采取一切適當(dāng)措施，包括提供保護(hù)服務(wù)，促進(jìn)被害人的身體、認(rèn)知功能和心理的恢復(fù)、康復(fù)及回歸社會(huì)。上述恢復(fù)措施和回歸社會(huì)措施應(yīng)當(dāng)在有利于本人的健康、福祉、自尊、尊嚴(yán)和自主的環(huán)境中進(jìn)行，并應(yīng)當(dāng)考慮到因性別和年齡而異的具體需要?！碧岬娇紤]年齡的保護(hù)措施（聯(lián)合國，2008）。

（二）人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的一般性意見

國際核心人權(quán)條約分別由相應(yīng)的條約機(jī)構(gòu)對其落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，并通過一般性意見①一般性意見是指聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)發(fā)布的其對人權(quán)規(guī)定內(nèi)容的解讀，即對專題或工作方法的一般意見。的方式進(jìn)行補(bǔ)充和完善。最典型、最全面的是聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)之一的聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)通過的第6號(hào)一般性意見。其主要內(nèi)容包括：對老年人社會(huì)福利權(quán)利的承認(rèn)；禁止包括年齡歧視在內(nèi)的“其他情況”歧視；特別注意促進(jìn)和保護(hù)老年人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利；締約國在考慮老年人特殊需求的基礎(chǔ)上將公約規(guī)定轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，并對其加強(qiáng)財(cái)政支持。

（三）聯(lián)合國老齡問題政策性文件

1982年，第一次老齡問題世界大會(huì)在124個(gè)國家的參與下通過了《維也納老齡問題國際行動(dòng)計(jì)劃》，這是世界上第一份老齡問題領(lǐng)域的人權(quán)文件。該文件提出了62條建議，內(nèi)容涵蓋保健和營養(yǎng)、保護(hù)老年消費(fèi)者、住房和生活環(huán)境、家庭、社會(huì)福利、收入保障和就業(yè)，以及教育等七個(gè)領(lǐng)域（何燕華，2017）。1991年，聯(lián)合國大會(huì)第46/91號(hào)決議通過《聯(lián)合國老年人原則》。1992年，聯(lián)合國第47屆大會(huì)通過了《老齡問題宣言》《1992年至2001年全球老齡工作目標(biāo)》，并將1999年定為“國際老年人年”。

2002年，第二次老齡問題世界大會(huì)通過《馬德里政治宣言》《馬德里老齡問題國際行動(dòng)計(jì)劃》?！恶R德里老齡問題國際行動(dòng)計(jì)劃》以呼吁消除年齡歧視、忽視、虐待和暴力為中心，為老年人權(quán)利保護(hù)的國際合作提供了政治框架，并提出了更具體的政策性建議。為落實(shí)該行動(dòng)計(jì)劃，聯(lián)合國秘書處分別于2003年、2010年提交了后續(xù)報(bào)告。

（四）聯(lián)合國人權(quán)機(jī)構(gòu)開展的工作

在上述國際人權(quán)法律文件以及相應(yīng)的意見、政策的指引下，聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制下的老年人權(quán)利保護(hù)工作穩(wěn)步推進(jìn)。其機(jī)構(gòu)主要包括聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)、聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處②聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員是根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第一條、第十三條、第五十五條，1993年在維也納召開的第二次世界人權(quán)大會(huì)通過的《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》，以及1993年通過的聯(lián)合國大會(huì)第48/141號(hào)決議設(shè)立的，是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)負(fù)責(zé)人權(quán)事務(wù)的最高行政長官，副秘書長級別，職責(zé)相當(dāng)廣泛。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處是聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員的辦事機(jī)構(gòu)，是聯(lián)合國秘書處的組成部分。及其下設(shè)的聯(lián)合國老齡問題不限成員名額工作組。聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)將老年人權(quán)利問題納入議程，并設(shè)立和任命老年人享有所有人權(quán)問題獨(dú)立專家。在特別程序下，2010年，聯(lián)合國人權(quán)與赤貧問題獨(dú)立專家開展了老年人相應(yīng)專題研究；2011年，老年人健康權(quán)小組會(huì)議進(jìn)行了人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)的身心健康權(quán)利問題研究；2011年，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處為“老年人人權(quán)”專家組會(huì)議提供報(bào)告《老年人人權(quán)：國際原則與標(biāo)準(zhǔn)》。

聯(lián)合國老齡問題不限成員名額工作組是2010年由第65屆聯(lián)合國大會(huì)的第65/182號(hào)決議設(shè)立的。在成立后的最初六年，工作組廣泛審議了已有的老年人人權(quán)國際法律制度。近些年的工作內(nèi)容主要包括：審議《老年人權(quán)利公約》的制定可能性；老年人的平等權(quán)與反歧視、暴力、忽視和虐待，自主與獨(dú)立權(quán)，醫(yī)療護(hù)理，教育、培訓(xùn)、終身學(xué)習(xí)和能力建設(shè)，社會(huì)保護(hù)和社會(huì)保障，平等進(jìn)入勞動(dòng)市場，等等。

三、聯(lián)合國人權(quán)框架下的老年人權(quán)利保護(hù)困境

在老齡問題不限成員名額工作組已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了國際人權(quán)公約中的四種不同差距，并將其概括為規(guī)范差距、執(zhí)行差距、監(jiān)督差距和信息差距（United Nations. Department of Economic and Social Affairs, 2011），以及不同國家和地區(qū)層面的老年人權(quán)利保護(hù)政策、法律法規(guī)不協(xié)調(diào)的客觀現(xiàn)實(shí)下，現(xiàn)有聯(lián)合國人權(quán)框架無法提供全面、系統(tǒng)的老齡問題應(yīng)對方案。具體而言，老年人權(quán)利保護(hù)面臨規(guī)范和實(shí)施層面的困境。

（一）規(guī)范層面的困境

1. 老年人權(quán)利保護(hù)范圍極為有限

老年人往往只能在“其他身份”“其他情況”的范圍內(nèi)出現(xiàn)，或者被納入移徙工人或婦女、殘疾人對其進(jìn)行間接保護(hù)。禁止歧視是國際人權(quán)法的支柱（聯(lián)合國，2002），可核心國際人權(quán)公約中極少明確提及“年齡”和“老年人”，即使提及也極少明確禁止年齡歧視，這使得老年人權(quán)利保護(hù)的專有內(nèi)容呈缺失狀態(tài)。此外，在老年人權(quán)利保護(hù)的規(guī)范性文件或研究報(bào)告中，均沒有對“老年人”進(jìn)行明確定義，且不同文本中所提到的“老年人”的內(nèi)涵也不一致，這使得權(quán)利主體存在適格性模糊的問題。

2. 現(xiàn)行規(guī)范零散不成體系

現(xiàn)行人權(quán)規(guī)范中涉及老年人人權(quán)的規(guī)定十分零散，很多重要、緊迫的老年人人權(quán)問題如“數(shù)字弱勢群體”面臨的人權(quán)侵害問題找不到法律依據(jù)。首先，缺乏針對老年人權(quán)利的特殊保護(hù)，如反年齡歧視、老年貧困、暴力和虐待，改善老年人專屬設(shè)施和服務(wù)缺乏現(xiàn)象、緩和醫(yī)療與臨終關(guān)懷等（Malek et al., 2017）。其次，現(xiàn)行人權(quán)規(guī)范對老年人權(quán)利保護(hù)不平衡，其內(nèi)容更多側(cè)重于老年人的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利，很少明確提及老年人的平等與社會(huì)參與、免于不人道對待等內(nèi)容。最后，女性老年人的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過男性老年人，然而，針對女性老年人的系統(tǒng)性權(quán)利侵害問題并沒有得到應(yīng)有的重視。

3. 現(xiàn)行規(guī)范總體上缺乏法律約束力

除了核心國際人權(quán)公約在老年人權(quán)利保護(hù)方面表現(xiàn)出“硬法不硬”的問題，三個(gè)具備國際軟法性質(zhì)的老齡問題政策性文件在全球范圍內(nèi)的執(zhí)行效果亦不甚明顯，不少國家或地區(qū)甚至并沒有將聯(lián)合國層面的要求落實(shí)在國內(nèi)立法和實(shí)踐中的意識(shí)。幾大聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)也并未足夠重視老齡問題（何燕華，2019），幾乎不要求其成員在提交的審議報(bào)告中對老年人權(quán)利保護(hù)問題的現(xiàn)狀和實(shí)施情況作出必要的說明。聯(lián)合國機(jī)構(gòu)或老齡問題不限成員名額工作組的特別報(bào)告員或獨(dú)立專家亦很少專門強(qiáng)調(diào)將老年人的人權(quán)保護(hù)作為審查的必要事項(xiàng)。老年人權(quán)利保護(hù)處于事實(shí)上的邊緣化狀態(tài)。

（二）實(shí)施層面的困境

在《老年人權(quán)利公約》缺位的狀態(tài)下，落實(shí)老年人權(quán)利保護(hù)面臨種種困難，很少有規(guī)范被轉(zhuǎn)化為締約國的國內(nèi)法或?qū)嵺`。究其原因，主要有如下三個(gè)方面。

1. 缺乏適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制

在兩大核心人權(quán)公約的一般性意見中，都規(guī)定了對老年人人權(quán)的保護(hù)，但由于沒有針對老年人權(quán)利保護(hù)的有效監(jiān)督機(jī)制，老年人常常被歸入“其他情況”；各國對本國老年人權(quán)利保護(hù)狀況的報(bào)告十分有限，關(guān)于老年人權(quán)利實(shí)施情況的數(shù)據(jù)長期缺位；此外，也沒有相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)或小組對各國的人權(quán)保護(hù)情況實(shí)施監(jiān)督并提出意見：這些最終影響了老年人權(quán)利保護(hù)的效果。

2. 沒有主導(dǎo)老年人權(quán)利保護(hù)的中心機(jī)構(gòu)

如前所述，在聯(lián)合國人權(quán)框架下，除了聯(lián)合國大會(huì)，聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)及其下設(shè)的獨(dú)立專家、聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處及其下設(shè)的工作組、聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)中的國際勞工組織、世界衛(wèi)生組織等機(jī)構(gòu)都能對老年人權(quán)利保護(hù)提出相關(guān)的建議和意見。但這些機(jī)構(gòu)缺乏一個(gè)主導(dǎo)者來對老年人權(quán)利保護(hù)的政策、標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。由于各個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行程序不同，常常出現(xiàn)職能的重疊或空白，導(dǎo)致實(shí)施層面的低效。

3. 缺乏資金和專業(yè)人才，對老年人權(quán)利保護(hù)的重視程度不夠

老年人權(quán)利保護(hù)和老齡問題政策性文件中的大量條文在對老年人權(quán)利保障進(jìn)行規(guī)定的同時(shí)，也對國家社會(huì)福利體系提出了很高的要求，但落實(shí)這些要求需要大量的財(cái)政投入。聯(lián)合國人權(quán)機(jī)構(gòu)并沒有針對老年人權(quán)利保護(hù)的專項(xiàng)資金保障。很多發(fā)展中國家人口增長速度較快，承接產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移后勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)需求旺盛，人口老齡化的弊端尚未明顯顯現(xiàn)，本國資金更是不足。因此，這部分國家，尤其是低收入國家，對老年人權(quán)利保護(hù)的投入積極性不高，對其重視程度也普遍不夠。

四、在聯(lián)合國人權(quán)框架下建立《老年人權(quán)利公約》的構(gòu)想

就人權(quán)而言，年齡不僅是一個(gè)數(shù)字概念，而且是一種基于人們在社區(qū)中所扮演的角色的慣例、做法和認(rèn)知的社會(huì)建構(gòu)（聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處，2020a）。目前，聯(lián)合國人權(quán)框架下老年人權(quán)利保護(hù)在規(guī)范層面內(nèi)容不全、效力低微，在實(shí)施層面缺乏監(jiān)督與協(xié)調(diào)。建立《老年人權(quán)利公約》，將有效促進(jìn)老年人權(quán)利保護(hù)，著重解決上述問題。中國有必要也有能力在其中作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（一）規(guī)范層面：制定統(tǒng)一、綜合、有約束力的《老年人權(quán)利公約》

面對老年人權(quán)利保護(hù)的緊迫性和現(xiàn)有安排的不足，《老年人權(quán)利公約》的建立可以提供強(qiáng)有力的法律框架。這一公約將統(tǒng)一現(xiàn)行老年人權(quán)利保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，對老年人權(quán)利保護(hù)進(jìn)行綜合規(guī)定，并成為國際核心人權(quán)公約中不可或缺的獨(dú)立部分，而非任何現(xiàn)行人權(quán)公約的附屬。具體而言：

1.《老年人權(quán)利公約》的體例

《老年人權(quán)利公約》的體例可以參考在核心人權(quán)公約中與其締結(jié)目的和內(nèi)容最為相近的《殘疾人權(quán)利公約》，也可以參考前述《美洲國家保護(hù)老年人人權(quán)公約》。在公約序言之后可分五個(gè)主要部分：第一部分，公約目的、“老年人”的定義、基本原則、基本價(jià)值理念與行動(dòng)綱領(lǐng)等；第二部分，保護(hù)老年人權(quán)利的一般國家義務(wù)與具體國家義務(wù)；第三部分，老年人權(quán)利的具體內(nèi)容；第四部分，包括國際合作機(jī)制在內(nèi)的公約實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制；第五部分，簽字、生效、修正等程序性常規(guī)內(nèi)容。

2.“老年人”的定義

至于公約的具體內(nèi)容，首先應(yīng)明確第一部分中“老年人”的定義及范圍。老年人是一個(gè)必然與年齡有關(guān)的概念，但在實(shí)踐中，這一概念的門檻并不統(tǒng)一。例如：聯(lián)合國通常將60歲作為老年期的開端；中國《老年人權(quán)益保障法》對此也作出同樣規(guī)定；歐盟統(tǒng)計(jì)局規(guī)定，開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的65歲才是老年期的開端，這與美國和日本的規(guī)定一致；德國甚至規(guī)定67歲以上公民才屬于“老年人”（黃振威，2019）。老年群體是一個(gè)多元化的龐大群體，這不僅體現(xiàn)在老年人的財(cái)富分布、種族和階層上的不同，也體現(xiàn)在其性別和區(qū)域之間的不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的國家或地區(qū)之間，同一個(gè)國家的城鄉(xiāng)之間，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)因素差異的影響，在老年人數(shù)量、具體保障等方面也存在明顯區(qū)別（Miller，2010）。因此，對于“老年人”的定義不能過于刻板，而是既要體現(xiàn)包容，也要依據(jù)一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)，還要盡可能精確?？紤]到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均壽命延長的客觀現(xiàn)實(shí)，對“老年人”的定義和標(biāo)準(zhǔn)必須留出結(jié)構(gòu)性調(diào)整空間，與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)不同年代、不同環(huán)境老年人的生活認(rèn)知和需要。建議遵循聯(lián)合國慣例，在公約中設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)，將“老年人”定義為“60歲以上公民”。

3. 保護(hù)老年人權(quán)利的基本原則

老年人權(quán)利保護(hù)的具體原則曾被多次討論?？蓞⒖冀梃b1991年聯(lián)合國第46/91號(hào)決議通過的《聯(lián)合國老年人原則》，以尊嚴(yán)、獨(dú)立、參與、照顧、自我實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)，確定保護(hù)老年人權(quán)利的基本原則，如此最容易達(dá)成全球共識(shí)。（1）尊嚴(yán)原則，是指承認(rèn)每一位老年人固有的、不可替代的價(jià)值，每一位老年人都有權(quán)利過有保障和有尊嚴(yán)的生活。這一原則要求締約國反對任何形式的年齡歧視，給予老年人平等的對待。這是《老年人權(quán)利公約》中的首要原則。平等和非歧視的要求，是聯(lián)合國老年人權(quán)利保護(hù)工作中一以貫之的精神。（2）獨(dú)立原則，是指老年人享有能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的權(quán)利，社會(huì)應(yīng)為老年人接受教育和培訓(xùn)提供機(jī)會(huì)，使之可以依靠自己維持正常生活，自主選擇和獲取工作和收入，自由支配自己的生活，而不必依附于他人。（3）參與原則，是指老年人擁有社會(huì)主角身份，在涉及自身權(quán)利與福祉的社會(huì)政策上享有參與權(quán)和建議權(quán)，國家應(yīng)在相關(guān)政策的制定中充分考慮老年人的需求和意見。（4）照顧原則，是指老年人基于天然的生理弱勢，應(yīng)當(dāng)享有符合其需要的照顧和保護(hù)，使之免受侵害和虐待。（5）自我實(shí)現(xiàn)原則，是指充分認(rèn)識(shí)到老年群體享有繼續(xù)在事業(yè)上發(fā)光發(fā)熱的機(jī)會(huì)，社會(huì)應(yīng)當(dāng)為老年人提供使之可以自由挖掘其自身潛力的設(shè)施和條件，在照顧好老年人身體的同時(shí)，滿足其精神和心理需求。

4. 保護(hù)老年人權(quán)利的國家義務(wù)

國家保護(hù)老年人權(quán)利的義務(wù)既是對《公約》原則的遵循，也是與老年人基本權(quán)利相對應(yīng)的?？梢越梃b《美洲國家保護(hù)老年人人權(quán)公約》，將國家義務(wù)分為三個(gè)部分。第一部分是國家積極義務(wù)，如在國內(nèi)立法中落實(shí)公約義務(wù)，調(diào)整和廢止與公約不相適應(yīng)的法律，以保障老年人平等權(quán)、參與公共事務(wù)權(quán)等。第二部分是消極義務(wù)，如禁止虐待老年人，禁止對老年人進(jìn)行不合理的區(qū)別對待。第三部分是鼓勵(lì)性非強(qiáng)制義務(wù)，包括在本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平范圍內(nèi)優(yōu)先滿足老年人需求，建設(shè)更多適老公共基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵(lì)本國政府與非政府組織、企業(yè)進(jìn)行多元治理，增強(qiáng)全社會(huì)尊重和保護(hù)老年人權(quán)利的意識(shí)。此外，國家義務(wù)也包括公約程序性義務(wù)，如向條約機(jī)構(gòu)定期報(bào)告并接受監(jiān)督，加強(qiáng)老年人權(quán)利保護(hù)的國際合作交流等。為便利公約實(shí)施，發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家進(jìn)行援助也應(yīng)成為公約原則。

5. 老年人的基本權(quán)利與自由

貧困、年齡歧視、暴力虐待、缺乏特定機(jī)構(gòu)和設(shè)施，是老年人權(quán)利中最受威脅的內(nèi)容，可以基本原則為指導(dǎo)，參考約翰斯·霍普金斯大學(xué)高級國際研究學(xué)院（SAIS）國際人權(quán)診所編寫的《老年人權(quán)利示范法》①在編寫該《示范法》時(shí)，約翰斯·霍普金斯大學(xué)高級國際研究學(xué)院（SAIS）國際人權(quán)診所研究了大約180個(gè)國家的法律，并找到了100多個(gè)國家關(guān)于老年人權(quán)利的立法，其范圍包括憲法規(guī)定、養(yǎng)老金計(jì)劃、社會(huì)保障法、成套的老年人法律和健康保險(xiǎn)法；此外，還列出了涉及老年人保護(hù)問題的國際公約。根據(jù)對這些國際標(biāo)準(zhǔn)和全球法律的比較研究，確定了最佳做法，并用于起草《老年人權(quán)利示范法》的條款。對老年人應(yīng)享有權(quán)利的分類，并遵循先例，將老年人基本權(quán)利分為公民權(quán)利，政治權(quán)利，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利。其中，公民權(quán)利與政治權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括平等與不受歧視的權(quán)利、生命權(quán)（不能任意剝奪老年人的生命）、自由與人身安全、免受暴力與虐待、司法公正、隱私權(quán)（不能以保護(hù)老年人生命健康為借口侵犯其隱私權(quán)）、享受家庭生活（不干涉老年人的婚姻權(quán)，不因醫(yī)療等原因強(qiáng)制分離老年人伴侶）和參與公共事務(wù)等；經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利可以包括社會(huì)保障權(quán)（有權(quán)享有養(yǎng)老金、老年救濟(jì)和保險(xiǎn)等）、工作權(quán)（免于就業(yè)歧視）、受教育權(quán)（平等參加文化培訓(xùn)與教育）、健康權(quán)（增進(jìn)老年人健康生活方式，使其平等獲得保健護(hù)理、健康信息和醫(yī)療服務(wù)），以及享受適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)。另外，目前信息鴻溝、算法歧視等新興領(lǐng)域中的老年人人權(quán)侵害現(xiàn)象多發(fā)，但人們還沒有找到有效的方法和路徑去應(yīng)對這一挑戰(zhàn)（馬長山，2019）。應(yīng)該看到，在網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化飛速發(fā)展的時(shí)代，老年人在數(shù)字和智能方面的人權(quán)需要得到特殊保護(hù)，而這或許也會(huì)成為公約制定和討論的重要議題。

（二）實(shí)施層面：建立條約機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)國際合作

根據(jù)上述法律框架的第四部分，宜設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)督，并與現(xiàn)行人權(quán)機(jī)制相配合，加強(qiáng)信息、技術(shù)與資金對老年人權(quán)利保護(hù)的國際合作。

1. 設(shè)立專門的老年人權(quán)利委員會(huì)

設(shè)立老年人權(quán)利委員會(huì)，將其作為負(fù)責(zé)監(jiān)督和執(zhí)行《老年人權(quán)利公約》的中心機(jī)構(gòu)，其組成參考其他核心人權(quán)條約機(jī)構(gòu)。與現(xiàn)行聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)合作，對各國就老年人權(quán)利保護(hù)問題采取的措施進(jìn)行審議并提出建議，并針對公約執(zhí)行中的具體問題發(fā)表一般性意見，以解釋或澄清公約內(nèi)容。以任擇議定書的方式，接受個(gè)人來文和國家間指控，對相關(guān)國家展開調(diào)查。定期舉行締約國會(huì)議，設(shè)立專家工作組，針對老年人權(quán)利保護(hù)提出相關(guān)建議，設(shè)置秘書處，負(fù)責(zé)日常行政管理事務(wù)。

2. 加強(qiáng)國際合作，對發(fā)展中國家施以援助

不同國家的老年人人權(quán)保護(hù)情況千差萬別，這就需要在建立與《老年人權(quán)利公約》相配套的執(zhí)行機(jī)制的同時(shí)，國家之間以及與非政府組織之間也加強(qiáng)合作和交流，特別是發(fā)達(dá)國家要加大對發(fā)展中國家在保護(hù)老年人權(quán)利方面的資金援助。同時(shí)，老年人權(quán)利委員會(huì)也應(yīng)協(xié)調(diào)各國，建立以國家自愿繳納為基礎(chǔ)的老年人權(quán)利保護(hù)專項(xiàng)基金制度，為無法承擔(dān)老年人福利財(cái)政支出的部分國家提供經(jīng)濟(jì)援助。中國在聯(lián)合國老齡問題不限成員名額工作組第一次工作會(huì)議中也表明，《公約》的建立要充分聽取發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的意見，以漸進(jìn)的方式開展工作。此外，聯(lián)合國老年人問題獨(dú)立專家克勞迪婭·馬勒在一份提交給聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)的報(bào)告中指出，數(shù)據(jù)對于制定政策、提高認(rèn)識(shí)、賦予老年人權(quán)能、改善老年人掉隊(duì)現(xiàn)象的結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性方式等都有著重要作用（聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處，2020b）。因此，各國要能夠隨時(shí)監(jiān)測人口的結(jié)構(gòu)演變和生活水平，定期進(jìn)行人口普查，不斷更新人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。這就需要發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家提供相應(yīng)的技術(shù)支持和培訓(xùn)。

（三）中國角色：在《老年人權(quán)利公約》建立過程中應(yīng)發(fā)揮積極作用

中國積極參與《老年人權(quán)利公約》的建立具有必然性。一方面，中國國內(nèi)老年人口眾多，老齡化形勢嚴(yán)峻，老年人權(quán)益保護(hù)受到越來越多的重視。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年11月1日零時(shí)，我國總?cè)丝?41 178萬人，其中60歲以上人口占比為18.7%（國家統(tǒng)計(jì)局等，2021）。密切關(guān)注老年人權(quán)利與福祉，是國內(nèi)現(xiàn)實(shí)的客觀需要。另一方面，積極參與國際老年人權(quán)利保護(hù)規(guī)則制定，也是中國尊重以國際法為基礎(chǔ)的國際多邊主義秩序，將本國老年人權(quán)利保護(hù)先進(jìn)理念融入國際法的必然要求。通過將中國傳統(tǒng)文化中的孝道文化與時(shí)俱進(jìn)地加以改造和創(chuàng)新，可以促進(jìn)《老年人權(quán)利公約》實(shí)現(xiàn)其宗旨，并塑造我國尊重和保障老年人人權(quán)的國際形象。

具體而言，在《老年人權(quán)利公約》建立過程中，中國可以在國際國內(nèi)兩個(gè)層面著力。

1. 國際層面：利用國際平臺(tái)積極推進(jìn)《老年人權(quán)利公約》的建立進(jìn)程

中國是《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》的締約國，也一直積極參與聯(lián)合國老齡問題工作，包括積極參加兩次老齡問題世界大會(huì)，并于1998年、2002年兩次承辦老齡問題國際研討會(huì)。老齡問題不限成員名額工作組成立后，中國先后五次在會(huì)上提交聲明，報(bào)告本國老年人權(quán)利保護(hù)情況，并肯定了建立《老年人權(quán)利公約》這一前進(jìn)方向。未來，中國應(yīng)利用聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)、聯(lián)合國老齡問題不限成員名額工作組等平臺(tái)，對《老年人權(quán)利公約》的構(gòu)建提出更具體的建議，例如起草《老年人權(quán)利公約》草案，支持老年人權(quán)利保護(hù)的基金制度，主動(dòng)分享我國應(yīng)對人口老齡化的經(jīng)驗(yàn)，等等，從而提高我國在制定國際規(guī)則上的影響力與話語權(quán)。

2. 國內(nèi)層面：整合國內(nèi)相關(guān)立法，加強(qiáng)對老年人權(quán)利的法律保障

中國老年人權(quán)利保護(hù)的法律體系建設(shè)起步較晚，目前以《老年人權(quán)益保障法》為核心，其他條款零散分布在《憲法》《民法典》《刑法》《社會(huì)保障法》《反家庭暴力法》等法律條文中，并輔以相應(yīng)行政法規(guī)與規(guī)范性文件、司法解釋。我國雖然在老年人權(quán)利保護(hù)方面取得了長足進(jìn)步，但也存在法律條款內(nèi)容抽象、宣示性條款多、難以實(shí)際執(zhí)行和監(jiān)督，以及地區(qū)不平衡等問題。因此，在積極推動(dòng)建立《老年人權(quán)利公約》的同時(shí)，中國更應(yīng)整合國內(nèi)立法、執(zhí)法和司法全環(huán)節(jié)資源，學(xué)習(xí)借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)非政府主體參與，為老年人權(quán)利保護(hù)提供更細(xì)致、與國際標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)的保障。

五、結(jié)語

在聯(lián)合國人權(quán)框架下，全球老年人權(quán)利保護(hù)工作在30年間不斷取得進(jìn)展，但總體上仍處于邊緣狀態(tài)。學(xué)界對老年人權(quán)利保護(hù)的研究，由于各國對于老年人權(quán)利保護(hù)的積極性不足，以及各國老年群體差異較大等主客觀因素，尚未取得充分進(jìn)展。《老年人權(quán)利公約》的建立雖然曙光在前，但其最終達(dá)成或任重道遠(yuǎn)。中國在這一議題上理應(yīng)作出與我國國際地位、國際主張相適應(yīng)的貢獻(xiàn)，同時(shí)也應(yīng)在國內(nèi)法中落實(shí)對老年人權(quán)利的綜合保護(hù)，大力發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)，改革財(cái)政體系，完善老年人社會(huì)保障體系，通過教育宣傳，營造全社會(huì)敬老愛老氛圍。唯有采取綜合對策，才能使“老有所養(yǎng)”愿景可期。