民用槍支管理中的法律困境及治理路徑

羅 穎

（遼寧警察學院 治安管理系,遼寧 大連 116036）

依法加強民用槍支管理是一項關(guān)乎人民群眾生產(chǎn)生活，關(guān)乎社會穩(wěn)定發(fā)展和國家長治久安的重要內(nèi)容。當前，我們已經(jīng)進入中國特色社會主義新時代，提高民用槍支管理能力是實現(xiàn)全面依法治國，實現(xiàn)法治治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。1996 年，我國頒布實施了《中華人民共和國槍支管理法》（以下簡稱《槍支管理法》），隨著時代變遷，民用槍支管理面臨的社會治安形勢已經(jīng)發(fā)生較大變化，立法本身的滯后性也開始顯現(xiàn)。立法設定的管理環(huán)節(jié)、管理措施、法律責任等諸多內(nèi)容都難以滿足管理實踐的需求，由此導致實際工作中出現(xiàn)了各種問題，如定性難、缺乏執(zhí)法依據(jù)、管理標準不統(tǒng)一、執(zhí)法結(jié)果差異較大等等。[1]

一、當前民用槍支管理中的法律困境

目前，我國尚無國家層面關(guān)于民用槍支的專門立法，關(guān)于民用槍支的法律規(guī)范比較零散且不完整，還不能全面規(guī)范民用槍支管理活動，因此，導致民用槍支實際管理中面臨諸多法律困境。

（一）民用槍支的種類和范圍界定難

道具槍、展覽槍、激光槍等特殊槍支是否屬于民用槍支，民用槍支定性的法律依據(jù)是什么，這些特殊槍支是否定性為民用槍支，直接關(guān)系到民用槍支日常管理的源頭起點和重要法律依據(jù)。再比如，軍隊使用的射擊運動槍支、驅(qū)鳥槍支等非軍事用途槍支是否屬于民用槍支，是否應當完全交由軍隊自行管理。這些問題都是現(xiàn)實管理中面臨的共性問題，問題的根源就是民用槍支的概念不清。

（二）部分民用槍支配置主體的合法性有待商榷

當前，隨著社會治安形勢的變化和生產(chǎn)生活的現(xiàn)實需求，機場、防疫組織等單位和組織也配置了獵槍等民用槍支，但是《槍支管理法》中并未明確規(guī)定上述單位可以配置槍支。為落實嚴格管控槍支，依法打擊整治槍爆違法行為的要求，各省結(jié)合實際創(chuàng)新了狩獵模式，主要通過建立野生動物致害防控組織，回購壓減獵槍數(shù)量，既可以保護林區(qū)生活有序進行，又可以有效保障獵槍的安全管理，從而維護社會穩(wěn)定和諧。但是，其配置槍支的合法性有待商榷。

（三）民用槍支管理缺乏統(tǒng)一標準

當前，民用槍支管理細節(jié)缺乏統(tǒng)一標準，導致實際管理中執(zhí)行標準有差異。第一，關(guān)于槍支運輸。槍支運輸是槍支管理中的一個重要環(huán)節(jié)，務必保證運輸途中的安全，防止發(fā)生丟失、被盜、被搶的情況。但是《槍支管理法》未對運輸設備、運輸人員的資質(zhì)等具體內(nèi)容作出明確規(guī)定，因此，實踐中各地民用槍支運輸管理無統(tǒng)一標準。第二，關(guān)于民用槍支的配置。目前，我國尚無國家層面的游藝用氣步槍和影視制作用的道具槍的相關(guān)管理規(guī)定，這就給民用槍支的實際管理工作增加了難度。第三，關(guān)于營業(yè)性射擊場從業(yè)人員的合法持槍問題。目前，營業(yè)性射擊場是以法人形式申請民用槍支持槍證，但是營業(yè)性射擊場內(nèi)的從業(yè)人員并不具備民用槍支持槍證，那么其持槍資格的合法性有待商榷。此外，營業(yè)性射擊場所的安全管理缺乏對從業(yè)單位內(nèi)部人員的涉槍資質(zhì)認證和能力審核工作。第四，關(guān)于民用槍支彈藥技術(shù)標準不完備問題?！稑屩Ч芾矸ā返谒氖臈l對不按技術(shù)標準制造民用槍支彈藥的行為，明確規(guī)定要進行處罰?？墒牵瑢嵺`中民用槍支彈藥本身的技術(shù)標準并不完備。

（四）法律責任難追究

我國是一個對槍支進行嚴格管制的國家，嚴格依法管理槍支是我國槍支管理的基本思想?！稑屩Ч芾矸ā芬試栏窆芾怼⒈Ｕ习踩珵榛驹瓌t進行制定，對槍支彈藥管理各環(huán)節(jié)做出了規(guī)定，但是，該法缺少“寄遞、私藏、轉(zhuǎn)讓、進口、出口”等管理環(huán)節(jié)的具體規(guī)定。同時，在行政處罰與刑事處罰標準的銜接上存有空白，既不利于日常管理也導致法律責任追究難。

（五）法律的滯后性制約了民用槍支管理的效果

隨著社會的快速發(fā)展和社會形勢的變化，現(xiàn)有《槍支管理法》的規(guī)定中有多處已經(jīng)明顯滯后，制約了民用槍支管理的效果。第一，關(guān)于必須由運往地公安機關(guān)辦理槍支（彈藥）運輸許可證的相關(guān)規(guī)定。在運輸監(jiān)管中經(jīng)常出現(xiàn)的一個問題就是運輸車輛與槍支（彈藥）運輸許可證上標注的車輛不相符，這是在各類運輸監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的共性問題，究其原因就是審批發(fā)證時間與運輸效率之間存在矛盾。第二，關(guān)于民用槍支維修周期過長，影響槍支使用的問題。營業(yè)性射擊場和競技體育射擊隊的射擊運動大多配置的是進口射擊運動槍，由于槍支使用頻率非常高，槍支的維修需求也很大，但因維修周期過長導致影響使用是一個普遍性問題。

二、民用槍支管理中存在法律困境的原因分析

當前，形成民用槍支管理法律困境的原因是多方面的，主要體現(xiàn)在民用槍支概念、民用槍支配置主體合法性等方面。

（一）民用槍支概念未明確，導致民用槍支的種類和范圍界定難

概念是理論和論證的邏輯起點?！稑屩Ч芾矸ā窂臉屩У膭恿Α⒆饔迷?、作用效果等方面對槍支概念進行了理論界定，《公安機關(guān)涉案槍支彈藥性能鑒定工作規(guī)定》又對實踐中如何對涉案槍支性能進行定性做出了細化標準，使得槍支認定工作從概念到實踐都有具體標準。但是，《槍支管理法》卻未對民用槍支的概念進行明確定義，導致在實際管理中出現(xiàn)民用槍支的種類和范圍難以界定。

（二）民用槍支配置主體合法性未厘清，導致槍支源頭暗藏隱患

槍支的配置是嚴格管控槍支的源頭和起點。當前，民用槍支配置主體合法性及法律依據(jù)是目前民用槍支管理中最大的難題，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，部分配槍主體不是法定配置主體?！稑屩Ч芾矸ā肺匆?guī)定機場、防疫組織等單位和組織可以配置民用槍支，這些單位和組織的配槍缺乏法律依據(jù)。第二，部分法定配置主體不具備配置條件。依據(jù)《槍支管理法》規(guī)定，野生動物保護單位需持有單位營業(yè)執(zhí)照方可申請配置獵槍等民用槍支，而現(xiàn)有的部分野生動物致害防控組織其單位性質(zhì)屬于事業(yè)單位，沒有營業(yè)執(zhí)照，不具備法定配置條件。[2]由于民用槍支配置主體合法性未厘清，導致實踐中民用槍支的源頭暗藏隱患。

（三）部分法律規(guī)定未細化，導致實踐中執(zhí)行結(jié)果差異大

第一，《槍支管理法》對槍支運輸設備和押運問題做出了規(guī)定，但比較籠統(tǒng)，“安全可靠的、封閉式”只是對設備的總體要求，并未明確規(guī)定細化標準，如車型、防護標準等。對專職押運員，也沒有明確的具體要求，更未規(guī)定持證上崗。《槍支管理法》規(guī)定的不明確之處，導致民用槍支運輸實際標準有差異，為槍支運輸環(huán)節(jié)留下了安全隱患。第二，《槍支管理法》第四十七條明確由公安部制定氣步槍的相關(guān)管理辦法，由公安部和廣播電影電視行政主管部門共同制定道具槍的管理辦法。但關(guān)于游藝用氣步槍和影視制作用的道具槍的相關(guān)管理辦法，至今尚未出臺。目前，關(guān)于這兩類民用槍支的管理，在實踐工作中仍以各地的地方法規(guī)為主，甚至很多地方至今還沒有出臺具體的管理規(guī)定細則，這就給民用槍支的實際管理工作增加了難度。第三，由于沒有關(guān)于國家統(tǒng)一制定的營業(yè)性射擊場的治安管理要求，在各地公安機關(guān)的監(jiān)管過程中也缺乏統(tǒng)一的檢查標準，這就造成營業(yè)性射擊場所的建設標準和檢查標準各地都不相同?！稑屩Ч芾矸ā分刑岬綇臉I(yè)人員應當經(jīng)過培訓，但實踐中從業(yè)人員應當由誰來組織培訓，是否應當發(fā)證？這些問題，各地公安機關(guān)都做了相應的努力和嘗試加以規(guī)范，在缺乏明確法律依據(jù)的情況下，這些行為的效果和合法性都是存疑的。第四，民用槍支彈藥中僅氣槍和氣槍彈有技術(shù)標準，獵槍的制造技術(shù)標準已經(jīng)廢止，而且現(xiàn)有標準中對技術(shù)指標規(guī)定也很寬泛，缺乏細化標準，由此導致實踐中執(zhí)行標準不一，執(zhí)法效果有差異。

（四）行政與刑事處罰標準未有效銜接，導致法律責任難追究

《槍支管理法》規(guī)定了違反槍支管理行為根據(jù)情節(jié)不同，將視情況給予治安處罰或刑事處罰，但是，《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）和《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）在涉及槍支違法行為的相關(guān)規(guī)定上，存在銜接不當?shù)那樾?。首先，兩部法律?guī)定的行為種類不一致?！缎谭ā穼τ诜欠ㄖ圃斓榷喾N涉及槍支彈藥犯罪行為均進行了明確規(guī)定，而《治安管理處罰法》對違反槍支彈藥管理行為的規(guī)定則較少，僅規(guī)定對非法攜帶槍支、彈藥行為進行處罰，而對其他違法行為類型則未作規(guī)定。其次，治安處罰和刑事處罰之間有空白，未能有效銜接。一方面，我國對涉槍犯罪進行刑事處罰的細化標準，主要體現(xiàn)在《關(guān)于審理非法制造、買賣、運輸槍支、彈藥、爆炸物等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》的規(guī)定中，其主要作用是從數(shù)量上明確了涉槍犯罪入刑的最低標準，是《刑法》的細化和補充。另一方面，從理論上講對于未達到最低標準的違法行為理應進行治安處罰，但是《治安管理處罰法》又缺乏對此類行為的相應規(guī)定，根據(jù)罪行法定的基本原則，則該行為不構(gòu)成違法行為，不應予以處罰。[3]由于《治安管理處罰法》與《刑法》未能實現(xiàn)有效銜接，造成執(zhí)法實踐在法律選擇與適用上陷入困境，極有可能使那些不夠成犯罪又不違反《治安管理處罰法》，但具有一定社會危害性或危險性的行為未能受到應有的懲戒，使法律失去規(guī)范和防控作用，進而導致社會公共安全的潛在風險加劇。

（五）部分法律規(guī)定未能與時代同步，導致管理效率受制約

第一，民用槍支彈藥的承運企業(yè)一般都是在民用槍支彈藥起運地進行注冊登記的企業(yè)，而根據(jù)《槍支管理法》規(guī)定必須在運往地公安機關(guān)辦理運輸許可證件。在異地申請辦理槍支（彈藥）運輸許可證的期間，申請證件上載明的擬運輸民用槍支車輛往往不會因辦理申請證件就停止運輸，而是會繼續(xù)進行其他運輸活動。槍支（彈藥）運輸許可證申請被批準后，該車極有可能沒有完成其他的運輸活動，承運單位往往會用本單位其他車輛進行運輸，因此造成實際承擔槍支運輸活動的車輛與槍支（彈藥）運輸許可證上載明的車輛不一致，也由此帶來一定的運輸風險。在《槍支管理法》制定之時，由于當時信息交互不便，所以讓運往地公安機關(guān)開具運輸證來達到運往地公安機關(guān)掌握信息之目的?，F(xiàn)在，發(fā)達的信息交互平臺完全可以實現(xiàn)信息實時傳送，可以解決現(xiàn)實中實際運輸車輛與槍支（彈藥）運輸許可證上載明車輛不一致的問題。第二，由于槍支維修制度不完備，國內(nèi)民用槍支制造企業(yè)沒有被授權(quán)進行維修，因此進口槍支的維修只能返回國外廠商進行維修，周期漫長，嚴重影響競技體育訓練和營業(yè)性射擊場的經(jīng)營。在此情況下，多數(shù)競技體育單位為保障訓練會將需要維修的槍支進行報廢，然后使用新購買的射擊運動槍來保障訓練正常進行，這種因維修困難而選擇報廢的做法不僅造成了極大的浪費，也給報廢槍支管理帶來了更多的安全隱患。

三、當前民用槍支管理法律困境的治理路徑

民用槍支管理不僅關(guān)系到社會的公共安全，而且關(guān)系到人民群眾的生產(chǎn)生活。對民用槍支的管理，既要打擊利用民用槍支進行違法和犯罪活動的行為，同時又要保障民用槍支的合法使用，促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。對民用槍支的管理，要從法律視角看管理效果，要注重事先預防，防范于未然，要以全面依法治國和“放管服”改革為著眼點，完善相關(guān)立法，解決現(xiàn)有的法律難題，強化全方位管理，增加民用槍支管理法律依據(jù)并確保具有可操作性。

（一）完善民用槍支管理立法，切實做到依法行政

當前，在民用槍支管理中遇到的法律困境，其根本解決途徑還是在于完善立法。首先，建議修訂《槍支管理法》。將現(xiàn)行《槍支管理法》中與時代背景不適應的條款進行修改，以更好地促進槍支管理工作的法治化和治理能力的現(xiàn)代化?！稑屩Ч芾矸ā窇鞔_定義民用槍支的概念，準確界定民用槍支的種類和管理范圍，并對具體管理環(huán)節(jié)及法律責任追究做出明確規(guī)定。其次，建議公安部制定民用槍支管理辦法作為部門規(guī)章，提高依法行政能力。民用槍支管理辦法應將《槍支管理法》中關(guān)于民用槍支管理內(nèi)容進行細化，使其更具有可操作性。民用槍支管理辦法應明確民用槍支管理各部門的職責，理順體制，使目前由于體制問題帶來的維修難等突出問題得到有效解決，將信息化要求納入日常管理，提高民用槍支管理能力現(xiàn)代化。再次，制定與民用槍支管理辦法相配套的各類民用槍支管理的規(guī)范性文件，如營業(yè)性射擊場的設定及管理規(guī)定、影視劇制作使用的道具槍支彈藥管理規(guī)定、展覽槍管理規(guī)定、獵槍管理規(guī)定等。通過這些配套法規(guī)和文件的制定將民用槍支管理辦法的規(guī)定進行細化，提高可操作性，有效解決目前各地民用槍支管理標準不統(tǒng)一，執(zhí)法效果不一致的問題，確保管理效果的統(tǒng)一性、公平性。最后，完善標準體系建設。建議制定槍支彈藥庫室和專用保管設施的國家標準；制定民用槍支持槍證的有效期及年度審驗制度；明確民用槍支配置主體不再符合持槍條件時的槍支上交流程；明確應當報廢槍支的回收主體及程序等具體問題。

（二）深化“放管服”改革，確保民用槍支行業(yè)安全有序發(fā)展

民用槍支管理涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、體育、商業(yè)等多個領(lǐng)域，直接影響人民群眾的生產(chǎn)生活。因此，公安機關(guān)做好民用槍支管理、保障公共安全的同時，還要注重對民用槍支相關(guān)行業(yè)的扶持和服務。公安機關(guān)應進一步深化“放管服”改革，切實解決民用槍支從業(yè)單位的現(xiàn)實問題，如加快審批效率，為槍支行政許可設定合理的程序（前置審核）及辦理時限，并梳理研究可以下放行政的許可事項，如持槍證、運輸證、攜運證等。同時，各地可以通過制定地方性法規(guī)的方式將現(xiàn)有法律框架下未細化的內(nèi)容加以細化和明確，確保管理依據(jù)完備、管理標準一致。

（三）加強涉槍人員管理，提升行業(yè)自身管理水平

在任何管理中，人都是最活躍、最關(guān)鍵的影響因素。民用槍支的安全管理不僅涉及公安機關(guān)等監(jiān)管單位的人員，同時還涉及大量的民用槍支相關(guān)行業(yè)的從業(yè)人員，如民用槍支制造企業(yè)的人員、運輸單位的人員（駕駛員、押運員等）、使用單位的人員如營業(yè)性射擊場的從業(yè)人員和射擊運動員等。民用槍支從業(yè)單位涉槍人員的管理，直接關(guān)系到民用槍支的安全。因此，民用槍支從業(yè)單位要加強對涉槍人員的管理，通過提升自身管理水平，確保民用槍支的安全。民用槍支相關(guān)行業(yè)必須建立一套完善的從業(yè)人員管理制度，嚴格把控人員準入審核關(guān)，完善崗位責任制度，增強崗位安全意識和突發(fā)事件處置能力，加強日常教育培訓和考核，通過考核獎懲等方式增強涉槍人員的執(zhí)行力，確保各項管理制度落實，從而確保障民用槍支的安全和社會的公共安全。

（四）成立民用槍支行業(yè)協(xié)會，筑牢行業(yè)管理防線

近年來，我國民用槍支相關(guān)行業(yè)發(fā)展迅速，民用槍支的生產(chǎn)、銷售和使用相關(guān)行業(yè)單位數(shù)量和規(guī)模都有比較明顯的增長，特別是營業(yè)性射擊場發(fā)展勢頭迅猛，已經(jīng)成為大眾休閑娛樂的新方式。保障民用槍支行業(yè)的良性發(fā)展和民用槍支及場所安全管理成為公安機關(guān)必須重視的新課題。在民用槍支行業(yè)管理上，我們可以借鑒特種行業(yè)和娛樂場所管理，利用行業(yè)協(xié)會進行管理的做法，成立民用槍支行業(yè)協(xié)會。協(xié)會要設立嚴格的入會條件，制定會員單位協(xié)議和章程。民用槍支的生產(chǎn)、銷售、使用等行業(yè)的相關(guān)單位可以自愿申請加入?yún)f(xié)會，成為會員單位，并遵守協(xié)會的各項規(guī)定。協(xié)會定期進行舉辦行業(yè)會議或活動，以此來推動行業(yè)發(fā)展，并注重實現(xiàn)行業(yè)自律。公安機關(guān)要加強與槍支行業(yè)協(xié)會的聯(lián)系和業(yè)務指導，促進民用槍支行業(yè)良性發(fā)展，充分發(fā)揮槍支行業(yè)協(xié)會在民用槍支行業(yè)管理中的作用，積極強化民用槍支行業(yè)自律，從而筑牢行業(yè)管理防線，避免利用民用槍支進行違法犯罪活動。

綜上所述，加強民用槍支管理是時代賦予公安機關(guān)的重任，我們要以依法行政為基本原則，以提高治理能力現(xiàn)代化為目標，確保民用槍支安全，從而保障人民群眾的生產(chǎn)生活和全社會的穩(wěn)定發(fā)展。