農(nóng)村自治、法治、德治“三治融合”路徑探析

◎李小紅，段雪輝

1．山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 晉中030801；2．山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原030006

農(nóng)村的長期可持續(xù)發(fā)展一直是中央高度關(guān)注的議題，為全面推動農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，解決“三農(nóng)問題”，黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并指出要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。此后，黨和政府對農(nóng)村治理進行了多方面的積極探索，積累了經(jīng)驗，深化了認識，并于2021年印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟愤M一步明確，基層治理是國家治理的基石，要用5年左右的時間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。自治、法治、德治作為農(nóng)村基層治理體系建構(gòu)的重要遵循，共同作用于農(nóng)村治理場域，在很大程度上影響著農(nóng)村治理的效能。當(dāng)前，農(nóng)村治理中亟須推進自治、法治和德治有機融合，形成治理合力，助推農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

目前，學(xué)術(shù)界對農(nóng)村“三治融合”也給予高度的關(guān)注，產(chǎn)生了許多有影響力的成果?？傮w來看，現(xiàn)有的研究成果主要集中在三個方面。一是強調(diào)“三治融合”中村民的主體性地位。何顯明(2018)認為，三治融合是基層社會治理體系集成化成熟化的標(biāo)志，其實現(xiàn)的關(guān)鍵在于激發(fā)和增強基層治理主體積極性和自主性[1]。歐陽靜(2018)提出，公共參與是“三治融合”的有效機制，基層政府要通過內(nèi)生性治理模式培育村民公共參與的主體性[2]。盛勇軍(2019)認為，在“三治”推進過程中，要強化系統(tǒng)思維，把群眾參與作為“三治”的靈魂，注重各主體的協(xié)同推進[3]。二是提出了新的研究視角。侯宏偉和馬培衢(2018)以新經(jīng)濟社會學(xué)中的“個體行動—社會結(jié)構(gòu)相互嵌入”的分析視角，探討了三治融合體系下治理主體嵌入型共治機制建設(shè)的路徑[4]。李博(2020)從協(xié)同治理的視角探討了農(nóng)村“三治融合”問題[5]。三是“三治融合”機制的研究。郁建興和任杰(2018)從強化政府助推作用、創(chuàng)新三治有效載體、擴大社會參與等方面提出基層“三治融合”的舉措[6]。李若蘭(2019)認為，“三治融合”，一方面要厘清基層政府的事權(quán)和職能，建設(shè)有限政府，并真正還權(quán)于鄉(xiāng)村；另一方面，要加大對農(nóng)村的財政、人才和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度[7]。張明皓(2019)認為，新時代“三治融合”實踐機制包括促進國家治理和社會治理深度融合、推動鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化和實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標(biāo)系統(tǒng)轉(zhuǎn)化等三個維度[8]。左停和李卓(2019)認為，在構(gòu)建“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系中，要堅持以自治為基礎(chǔ)、以法治為原則、以德治為特色，而國家則應(yīng)從組織和制度兩個方面提供相應(yīng)的保障[9]。姜曉萍和阿海曲洛(2020)認為，實現(xiàn)“三治融合”就是要在治理實踐中堅持人民當(dāng)家作主、完善法治體系、引導(dǎo)社會行為規(guī)范[10]。劉思思(2021)提出，以村規(guī)民約為載體推進“三治融合”[11]。李小偉(2021)從黨的領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)、公眾參與等三個維度探討了“三治融合”問題[12]。

現(xiàn)有的“三治融合”研究強調(diào)了農(nóng)民在三治中的主體地位和農(nóng)民參與的價值，提出了新的研究視角，初步探討了自治、法治和德治等三者的邏輯關(guān)系及其實現(xiàn)機制等，但缺乏實現(xiàn)三治有機融合的具體措施和路徑方面的深入研究，更沒有反映農(nóng)村外來資源增加、利益結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜和農(nóng)村日益開放等對“三治融合”提出的新挑戰(zhàn)和新要求。因此，結(jié)合農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)變化的新趨勢以及國家對農(nóng)村治理和農(nóng)村發(fā)展的新要求，研究三治有機融合的實現(xiàn)路徑，對于推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興以及共同富裕等，都具有極其重要的理論價值和實踐價值。

一、以利益主體為中心推進“三治融合”

馬克思認為：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵13]利益是人們生存和發(fā)展的第一需要，是支配社會生活的基本準(zhǔn)則。在現(xiàn)實社會生活中，人們以利益為基礎(chǔ)建構(gòu)了一系列的制度規(guī)范，并將這些制度規(guī)范具體化為相應(yīng)的治理方式，用以維護和實現(xiàn)相應(yīng)的利益。因此，社會治理方式必然要以利益為基礎(chǔ)，并反映特定時期的利益結(jié)構(gòu)及其變化。當(dāng)前農(nóng)村社會正在急劇轉(zhuǎn)型，外來資源流入不斷增加、利益主體日益多元、利益結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，這些新變化都要求農(nóng)村自治、法治、德治“三治融合”治理實踐必須作出相應(yīng)轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，中國農(nóng)村的治理是以戶籍村民為主體進行的。該治理模式形成于新中國成立之初，當(dāng)時國家進行的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)使得城市人口迅速增加，給城市造成了較大的負擔(dān)。為解決農(nóng)村人口向城市無序流動的問題，1958年1月全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，明確限制農(nóng)村人口向城市流動，由此正式確立了城鄉(xiāng)相對隔離的二元體制。在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，農(nóng)村成為一個相對封閉的治理空間，農(nóng)村戶籍成為農(nóng)村人的重要身份標(biāo)識和參與農(nóng)村治理的資格條件。在很長時期，由于農(nóng)村和城市的二元隔離，農(nóng)村人口很少外流，外部利益主體也很少涉足農(nóng)村，以農(nóng)村戶籍人口為主體進行治理符合當(dāng)時農(nóng)村利益主體和利益結(jié)構(gòu)簡單的實際。

改革開放后，農(nóng)村利益不斷分化調(diào)整，結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜多元。一方面，中國快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化導(dǎo)致大量農(nóng)村青壯年勞動力流向城市，但是受戶籍制度、自身能力以及城市生活成本等諸多方面因素的影響，這種流動大多是非戶籍遷移性質(zhì)的流動，也由此出現(xiàn)了大量戶籍所在地和日常生活居住地相分離的農(nóng)村人口。國家統(tǒng)計局發(fā)布的第七次全國人口普查公報顯示，截至2020年11月1日零時，城鎮(zhèn)常住人口城市化率為63.89%，戶籍人口城市化率為45.4%。全國常住人口城市化率與戶籍人口城市化率的差值為18.49%，這也意味著1/3農(nóng)村戶籍人口生活在城鎮(zhèn)。日常生活居住地與戶籍所在地在地理上的分離，制約了這些村民對戶籍所在地農(nóng)村事務(wù)參與的積極性和頻次。另一方面，農(nóng)村土地權(quán)益與戶籍的一定程度的分離也加劇了農(nóng)村利益關(guān)系的復(fù)雜化。1984年開始第一輪土地承包，此后逐漸形成“土地承包關(guān)系長久不變”和“增人不增地、減人不減地”兩項基本土地政策[14]，這兩項土地政策與農(nóng)村因婚喪嫁娶和升學(xué)等原因造成的戶籍人口流動的雙重作用，直接導(dǎo)致農(nóng)村土地權(quán)益與戶籍人口的一定程度的分離。改革開放后農(nóng)村內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)的變化，在很大程度上制約了農(nóng)村以戶籍人口為主體進行治理的有效性。

近年來，外部利益主體對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的參與是農(nóng)村利益主體和利益結(jié)構(gòu)發(fā)生的另一個重大變化。2005年，中央針對當(dāng)時農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，“三農(nóng)”問題日益突出的現(xiàn)實，在當(dāng)年的一號文件中明確提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新要求。此后，黨和政府制定和實施了一系列惠農(nóng)支農(nóng)政策措施，諸如新農(nóng)村建設(shè)、取消農(nóng)業(yè)稅、脫貧攻堅以及鄉(xiāng)村振興等，這一系列惠農(nóng)支農(nóng)政策措施的推出和實施，在極大地推動農(nóng)村發(fā)展的同時，也為農(nóng)村注入了大量的外部資源，帶來了大量外部利益主體。從農(nóng)村長遠的發(fā)展來看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施離不開外部資源的投入和外部利益主體的參與，這些外來的支農(nóng)力量對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的參與進一步豐富了農(nóng)村的利益主體，但也推動著農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的復(fù)雜化。

農(nóng)村內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)變化和外部利益主體對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展參與的擴大，導(dǎo)致農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)和利益主體日趨復(fù)雜和多元。農(nóng)村繼續(xù)以單一戶籍村民為主體進行治理已不能充分反映農(nóng)村利益主體多元化和農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的現(xiàn)實，更無法適應(yīng)未來鄉(xiāng)村振興亟須引入外部發(fā)展資源的需要，本文認為，農(nóng)村治理必須從以戶籍村民為中心的治理向以利益主體為中心的治理進行轉(zhuǎn)型。當(dāng)前農(nóng)村正在推進的“三治融合”治理也須適應(yīng)這一轉(zhuǎn)型，積極推進以利益主體為中心的“三治融合”。

圍繞利益主體推進農(nóng)村“三治融合”必須堅持人民立場。當(dāng)前，農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)和利益主體復(fù)雜多元歸根結(jié)底是人民內(nèi)部利益的調(diào)整，是不同人民利益平等基礎(chǔ)上的實現(xiàn)方式的再優(yōu)化，因此，農(nóng)村“三治融合”治理必須堅持人民立場，強化治理過程的人民民主。具體到治理實踐中，首先，要打破農(nóng)村現(xiàn)行以戶籍為基礎(chǔ)的政治權(quán)利分配制度，建立“戶籍+利益”的農(nóng)村二元政治權(quán)利分配制度，賦予非戶籍利益主體對農(nóng)村各類治理組織和各種決策機制平等的參與權(quán)；其次，推進農(nóng)村協(xié)商民主，尤其是農(nóng)村各類事項的決策規(guī)則要逐漸從少數(shù)服從多數(shù)向平等協(xié)商轉(zhuǎn)型，通過平等協(xié)商，尋求農(nóng)村多元利益主體訴求的最大公約數(shù)，以共治推動共享共贏；最后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)建立農(nóng)村內(nèi)外利益矛盾沖突的協(xié)調(diào)救濟機制，為農(nóng)村發(fā)生的內(nèi)外利益主體的利益糾紛提供調(diào)解和救濟。

農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)和利益主體日趨復(fù)雜多元的現(xiàn)實迫使農(nóng)村治理方式必須轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村推進自治、法治和德治融合治理的當(dāng)下，必須以人民立場為指導(dǎo)，以人民利益的普遍平等實現(xiàn)為依歸，推進以多元利益主體為核心的“三治融合”。

二、以政治權(quán)力為依托建構(gòu)“三治融合”權(quán)力體系

權(quán)力是治理的基礎(chǔ)。在農(nóng)村治理場域，以差異化權(quán)力為基礎(chǔ)的“三治融合”治理面臨有效融合的困局。因此，三治有機融合的實現(xiàn)迫切需要以單一權(quán)力為依托，建構(gòu)“三治融合”的權(quán)力體系。

村域范圍內(nèi)的自治權(quán)力是伴隨著村民自治的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。村民自治始于20世紀80年代，是對政社合一的農(nóng)村治理體制的否定，適應(yīng)了當(dāng)時農(nóng)村從集中統(tǒng)一經(jīng)營向統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制轉(zhuǎn)變的需要。村民自治實施后，因其在農(nóng)村治理中的良好績效，經(jīng)國家政治權(quán)力的認可，正式進入國家治理體系中，村民自治權(quán)力也隨即成為農(nóng)村治理的合法力量。村民自治權(quán)力進入農(nóng)村治理場域后，地位迅速提升，突出地表現(xiàn)為村民委員會的作用不斷增強，但是在一些地方，作為農(nóng)村政治權(quán)力載體的黨組織地位和作用相對弱化，并面臨新的挑戰(zhàn)。為鞏固和提高村黨組織的地位，一些地方探索“兩票制”選舉黨支部書記、村黨支部書記的“公推直選”、村黨支部書記和村委會主任一肩挑以及村兩委交叉任職等辦法，并以此來強化政治權(quán)力對自治權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)，取得良好的效果。進入21世紀，村民自治面臨許多新問題和新挑戰(zhàn)，諸如農(nóng)業(yè)稅費改革后村級財務(wù)能力弱化導(dǎo)致的農(nóng)村公共物品供給不足，政府權(quán)力上收與服務(wù)下移對基層行動能力提出新要求，農(nóng)業(yè)集約化規(guī)?；?jīng)營與農(nóng)村家庭化生產(chǎn)之間矛盾等。農(nóng)村治理領(lǐng)域面臨的新問題和新挑戰(zhàn)極大地暴露了自治權(quán)力在農(nóng)村治理場域中能力不足的缺陷，使得自治權(quán)力更加迫切地需要以政治權(quán)力為依托，強化其治理能力和治理效能。

道德和習(xí)俗的權(quán)力是村民自治場域中的重要權(quán)力類型。道德和習(xí)俗的權(quán)力有著自身的運作邏輯，其通過宣傳某種社會認可的價值體系，依靠榜樣示范、教育、引導(dǎo)、勸說等方式潛移默化地發(fā)揮作用，但道德和習(xí)俗權(quán)力如果僅僅依靠這些力量，必然會在實踐中因為“搭便車”和零星悖德越俗事件無法及時制止，而造成負面導(dǎo)向作用，破壞道德和習(xí)俗在治理實踐中的權(quán)威。因此，道德和習(xí)俗的權(quán)力在治理實踐中也必須以政治權(quán)力為依托，通過政治權(quán)力的強制力強化道德和習(xí)俗權(quán)力治理的效能。在德治中，政治權(quán)力可以發(fā)揮兩個方面的作用：一方面通過政治權(quán)力的強制力和國家機構(gòu)的宣傳，在社會中推行和強化某種道德體系；另一方面，通過政治權(quán)力主體的榜樣示范、精神引領(lǐng)等，持續(xù)推進道德治理實踐。

政治權(quán)力是農(nóng)村治理中最重要的權(quán)力類型，并在農(nóng)村社會治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性權(quán)力的作用。在農(nóng)村社會治理實踐中，政治權(quán)力雖然可以強行貫徹自己的意志，但最好通過價值認同、道德及習(xí)俗力量的加持，這樣會使治理更加高效。因此，政治權(quán)力的有效行使也離不開自治權(quán)力和道德及習(xí)俗權(quán)力的互動和支持。政治權(quán)力、自治權(quán)力和道德及習(xí)俗權(quán)力的特性決定了農(nóng)村“三治融合”的權(quán)力體系必然是以政治權(quán)力為依托，建立政治權(quán)力、自治權(quán)力和道德及習(xí)俗權(quán)力相互支持和相互增權(quán)的農(nóng)村“三治融合”的權(quán)力體系。

農(nóng)村“三治融合”治理權(quán)力體系的建設(shè)要多方著力。第一，明確三種權(quán)力的地位。在“三治融合”治理中強化政治權(quán)力的基礎(chǔ)性權(quán)力的地位，明確自治權(quán)力和道德及習(xí)俗權(quán)力的協(xié)同地位。第二，以村黨組織為載體強化政治權(quán)力的作用。村民自治制度建構(gòu)的農(nóng)村治理體系，缺乏國家政權(quán)的正式組織結(jié)構(gòu)，其核心組織設(shè)置——村民委員會是自治組織，不具備承接政治權(quán)力的主體性資格。因此，在農(nóng)村治理場域，政治權(quán)力必須以農(nóng)村黨組織為載體。第三，在實踐中不斷探索三種權(quán)力有機協(xié)同的機制。圍繞政治權(quán)力、自治權(quán)力、道德及習(xí)俗權(quán)力的有機協(xié)同，拓寬協(xié)同領(lǐng)域，豐富和發(fā)展協(xié)同的形式。第四，推進農(nóng)村治理公開。推進農(nóng)村黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)和財務(wù)以及治理過程的全公開，豐富公開形式，細化公開內(nèi)容，并充分利用當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通信技術(shù)以及數(shù)字技術(shù)的最新成果，實現(xiàn)線下公開和線上公開相結(jié)合。第五，以村務(wù)監(jiān)督委員會為載體整合農(nóng)村的監(jiān)督力量，保證三權(quán)融合的規(guī)范化和法治化。

政治權(quán)力是社會治理的基礎(chǔ)性權(quán)力，以政治權(quán)力為依托建構(gòu)“三治融合”的權(quán)力體系，將有利于理順農(nóng)村三治的權(quán)力關(guān)系，為農(nóng)村“三治融合”的實現(xiàn)提供強有力的權(quán)力支撐。

三、以村黨組織為核心統(tǒng)合農(nóng)村多元組織

農(nóng)村三治有效融合的實現(xiàn)必然要以特定的組織體系為依托。近年來，隨著村民自治的不斷深入以及市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村各類組織獲得了較大的發(fā)展空間，不斷發(fā)展壯大。農(nóng)村黨組織、村民委員會、共青團、婦聯(lián)、村務(wù)監(jiān)督委員會、紅白喜事會、道德評議會、農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、宗族組織等共同構(gòu)成了多元化的農(nóng)村組織體系，并都以自己特有的方式參與和影響著農(nóng)村治理。村民委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會等村民自治組織是村民自治的組織載體，引導(dǎo)和組織村民實施自治；紅白喜事會、道德評議會等農(nóng)民自組織則以德治為主要方式參與農(nóng)村治理；農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)協(xié)會等經(jīng)濟組織主要以法治為基礎(chǔ)參與農(nóng)村治理；宗族組織主要以習(xí)俗等為基本規(guī)則參與農(nóng)村治理。農(nóng)村多元化的組織及其差異化的治理方式強化了農(nóng)村治理的離散化傾向，農(nóng)村“三治融合”治理的實現(xiàn)亟須對農(nóng)村的各級各類組織進行整合，以組織的有機整合承載和推動三治的有機融合。

“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨”[15]。這是中國長期革命和建設(shè)實踐充分證明了的。黨的十九大報告對于堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)給予特別的強調(diào)，明確提出“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。2018年修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》進一步明確了農(nóng)村黨組織在農(nóng)村治理和發(fā)展場域中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。因此，以農(nóng)村黨組織為核心整合農(nóng)村的各類組織，既是國家政策的要求，也符合農(nóng)村治理的實際。具體到“三治融合”組織體系的整合實踐，要從加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、強化農(nóng)村基層黨組織對村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)以及通過黨組織嵌入、黨組織吸納和精英合作等方式整合農(nóng)村其他組織，進而建構(gòu)“三治融合”的組織體系。

建設(shè)一個強有力的村黨組織是建構(gòu)“三治融合”組織體系的前提。目前，農(nóng)村黨組織存在黨員數(shù)量少、黨員年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)老化等問題，可從以下四個方面解決這些問題：首先，要從戰(zhàn)略的高度認識建設(shè)一支數(shù)量適當(dāng)、規(guī)模穩(wěn)定、知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)合理的農(nóng)村黨員隊伍的重要性；其次，要向農(nóng)村傾斜黨員發(fā)展指標(biāo)，對關(guān)心農(nóng)村公益事業(yè)、符合黨員發(fā)展條件的村民要積極發(fā)展其入黨，不斷為農(nóng)村黨組織充實新鮮血液，也為農(nóng)村黨組織對其他農(nóng)村組織的整合提供人力資源保障；再次，積極開展高質(zhì)量、形式多樣的農(nóng)村黨員教育培訓(xùn)，不間斷地對廣大黨員進行知識更新，持續(xù)提高農(nóng)村黨員的素質(zhì)；最后，建設(shè)開放型農(nóng)村黨組織是打破農(nóng)村基層黨組織發(fā)展困局的可行之路。通過制度優(yōu)化調(diào)整，通過上級黨組織選派、跨地域選聘黨支部書記、與駐地黨政機關(guān)企事業(yè)單位和社會組織建立聯(lián)合黨支部等方式充實農(nóng)村黨組織，多措并舉，建設(shè)強有力的農(nóng)村黨組織。

強化農(nóng)村基層黨組織對村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)過多年實踐探索和理論總結(jié)，在農(nóng)村基層黨組織對村民自治組織的有效領(lǐng)導(dǎo)這一領(lǐng)域取得了諸多成果，并集中反映在2018年修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中。目前，在村民自治實踐運作中還面臨基層政府與鄉(xiāng)村社會的邊界沒有厘清、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督難等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。針對這些挑戰(zhàn)，要從制度和實踐兩個層面強化村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。在制度層面要強化村黨組織對村民自治組織的組織領(lǐng)導(dǎo)[16]，在村民自治相關(guān)法律法規(guī)中強化村黨組織對村民委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會成員候選人的提名和審查的規(guī)定。在實踐層面可以從兩個方面著力：一是要繼續(xù)強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對農(nóng)村黨組織的直接支持；二是要激活村民自治的協(xié)商民主要素，積極組織和引導(dǎo)村民參與農(nóng)村治理過程，尤其是要積極利用現(xiàn)有的通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)字技術(shù)成果，支持網(wǎng)絡(luò)協(xié)商和網(wǎng)絡(luò)議事。

加強農(nóng)村基層黨組織對農(nóng)村治理場域中其他組織的統(tǒng)合。根據(jù)農(nóng)村其他組織的特點，分別采取黨組織嵌入、黨組織吸納和精英合作的方式進行整合。黨組織嵌入主要通過兩種方式實現(xiàn)：一是鼓勵農(nóng)村黨支部成員和普通黨員積極加入各類組織；二是在現(xiàn)有的各類組織中建立黨組織和發(fā)展黨員。黨組織吸納可以從兩個方面展開：一方面要將非黨員身份的農(nóng)村各類組織的負責(zé)人和主要成員有目的地發(fā)展成黨員；另一方面，在農(nóng)村兩委選舉過程中，農(nóng)村黨組織要積極推薦各個組織的優(yōu)秀黨員通過法定程序進入兩委。精英合作主要針對黨組織嵌入和吸納還未完成的組織，村黨組織要指定專人與其負責(zé)人及其成員進行聯(lián)絡(luò)溝通，并建立規(guī)范化的聯(lián)系交流機制，實時了解其動態(tài)。

高效治理的實現(xiàn)需要相應(yīng)的組織承載，村級黨組織通過靈活多樣的方式對農(nóng)村各類組織進行高效整合，建構(gòu)起以村黨組織為核心的農(nóng)村多元組織體系，將為農(nóng)村三治有機融合的實現(xiàn)提供堅實的組織載體。

四、以村民會議為基礎(chǔ)激活“三治融合”決策機制

決策是治理的核心，“三治融合”決策機制的選擇決定了“三治融合”的成敗。在村民自治的實踐中，有村民委員會會議、村兩委聯(lián)席會議、村民會議和村民代表會議等議事決策平臺，然而，村民自治的實質(zhì)是一種直接參與式民主，強調(diào)通過村民的廣泛參與和普遍協(xié)商，共同決定和處理村域范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事務(wù)。從村民自治的本質(zhì)來講，全體村民參加的村民會議更加契合村民自治的直接參與式民主的實質(zhì)，并且《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)第二十四條也明確規(guī)定村民會議在村民自治中的全權(quán)地位。因此，村民會議成為“三治融合”決策機制的基礎(chǔ)性決策平臺有其必然性。

村民會議在現(xiàn)實運作中面臨制度和實踐兩個方面挑戰(zhàn)。在制度層面，缺乏村民會議召開時間和頻次的剛性制度規(guī)定?！洞褰M法》只是通過規(guī)定需要村民會議審議的事項的方式，間接規(guī)定了村民會議召開的要件，也即村民會議召開與否取決于有無要其審議的事項。從《村組法》的規(guī)定來看，村民代表會議可以在村民會議授權(quán)的情況下，行使村民會議所有的權(quán)力，但對村民會議授權(quán)村民代表會議行使其職權(quán)的程序以及授權(quán)的時間效力都沒有明確的規(guī)定?！洞褰M法》關(guān)于村民會議召開的彈性制度規(guī)定限制了村民會議召開的頻次，也間接弱化了其作用。在實踐層面，農(nóng)村青壯年人口的大量外流也極大地沖擊了實體村民會議的正常運作。制度設(shè)計和實際運作的雙重挑戰(zhàn)增加了村民會議召開的難度，降低了村民會議召開的頻次，制約了村民會議在村民自治中作用的發(fā)揮。

村民會議在村民自治中的地位，使得農(nóng)村“三治融合”治理的實現(xiàn)必須建立在村民會議的良性運作基礎(chǔ)之上。激活和完善村民會議這一議事決策機制，可以從以下四個方面著手。第一，增加村民會議運作的剛性約束，在《村組法》中明確規(guī)定村民會議召開的頻次和時間，村民會議應(yīng)每年至少召開一次，負責(zé)審議村域范圍內(nèi)的重大事項。第二，正確處理村民會議和村民代表會議關(guān)系。按照《村組法》的規(guī)定，村民代表會議只存在于人口較多和居住較為分散的村。近年來，隨著鄉(xiāng)村合并改革的推進，行政村規(guī)模的擴大，村民代表會議也越來越普遍。在村民會議召開比較困難的情況下，村民代表會議代行了村民會議的職權(quán)，但這并不是村民自治制度設(shè)計的初衷，村民會議才是村民自治的核心決策機制。當(dāng)前，正確處理二者關(guān)系的關(guān)鍵在于將村民會議的權(quán)力分為可委托的權(quán)力和不可委托的權(quán)力兩部分，尤其要將審議村民委員會的年度工作報告、評議村民委員會成員的工作以及涉及村民重大利益的事項列入不可委托的權(quán)力范圍，保障村民會議召開的制度剛性，對于可委托的權(quán)力要明確委托程序和委托時限，委托程序要在村民大會上由全體村民投票決定，形成書面委托決議，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案，委托時限最長應(yīng)以一年為宜。第三，積極推進和實踐網(wǎng)絡(luò)村民會議。基于大量農(nóng)村居民非戶籍遷出性質(zhì)的人口流動造成實體村民會議召開困難的問題，在積極發(fā)展農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)開發(fā)網(wǎng)絡(luò)版村民會議APP，并細化網(wǎng)絡(luò)民主運作規(guī)則，通過“互聯(lián)網(wǎng)+村民會議”的方式推動村民會議的正常有序運作。第四，實施村民會議參與積分制，并將積分與村民的各種榮譽評選和物質(zhì)利益聯(lián)系起來，積極引導(dǎo)村民參與村民會議，通過長期的民主實踐培養(yǎng)村民的民主參與和民主協(xié)商能力與意識。

村民會議在村民自治中的全權(quán)地位，決定了農(nóng)村“三治融合”的決策機制必須以村民會議為基礎(chǔ)。通過制度完善、村民會議網(wǎng)絡(luò)化、積極引導(dǎo)等方式實現(xiàn)村民會議的正常有序運作，激活以村民會議為基礎(chǔ)的“三治融合”決策機制。

五、以村民自治為載體推進外德內(nèi)法治理

自治、法治、德治從根本來講都是作用于農(nóng)村的治理方式，雖然作用方式方法存在差異，但其在作用場域、治理對象、治理目的等方面都有著內(nèi)在的一致性。作用場域都是農(nóng)村，治理對象都是農(nóng)村公共事務(wù)，治理的目的都是實現(xiàn)農(nóng)村的有效治理，這些內(nèi)在的一致性決定了農(nóng)村三治必然走向融合。村民自治是我國當(dāng)前農(nóng)村治理的基本制度框架，法治與德治都要在自治設(shè)定的框架內(nèi)運作，并以其工具性實踐和實現(xiàn)著自治的價值和目標(biāo)。法治以法律的形式明確了村民自治的組織體系、運作規(guī)則以及村域范圍內(nèi)人們的行為底線；德治則以人們在長期的共同生活中達成的理性共識為基礎(chǔ)，規(guī)范和調(diào)整著人們?nèi)粘Ｐ袨?。村民自治的實現(xiàn)離不開法治和德治的加持，法治和德治的作用也離不開自治提供的治理結(jié)構(gòu)和規(guī)則體系，自治、法治、德治相遇于農(nóng)村治理場域，并通過相互融合，促進相互增權(quán)增效，進而實現(xiàn)農(nóng)村善治。

農(nóng)村社會是一個特殊的治理場域，有著不同于政府治理的獨特的治理邏輯。中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會長期維持著熟人社會的特征，“在一個熟悉的社會中，我們會得到從心所欲而不逾規(guī)矩的自由。這和法律所保障的自由不同。規(guī)矩不是法律，規(guī)矩是‘習(xí)’出來的禮俗”[17]。也即在熟人社會中，人們會在長期的共同生活中達成規(guī)范彼此行為的內(nèi)在共識，這種共識的外顯化就是習(xí)俗和道德。中國有著悠久的德治傳統(tǒng)，正所謂“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理”[18]，漫長的德治實踐積累了豐富的德治經(jīng)驗。改革開放后，社會日益開放，農(nóng)村人口的流動日益加劇，中國農(nóng)村的熟人社會開始慢慢解體。進入21世紀，中國鄉(xiāng)村社區(qū)可以稱為半熟人社會[19]。在半熟人社會里，陌生人開始進場，傳統(tǒng)的調(diào)節(jié)農(nóng)村各種關(guān)系的習(xí)俗和道德的功能弱化，法治在村莊治理中的作用不斷強化，因此，基于中國農(nóng)村長期治理的實踐經(jīng)驗和當(dāng)前農(nóng)村治理的新變化，在農(nóng)村自治場域中推進“法德融合治理”成為必然。

法律與道德共同構(gòu)成了村域范圍內(nèi)各種社會關(guān)系的行為規(guī)范，二者融合的基礎(chǔ)在于其追求良善治理的內(nèi)在價值的統(tǒng)一。亞里士多德在論述法治時談到：“已成立的法律獲得普遍的遵從，普遍遵從的法律本身應(yīng)該是制定得良好的法律?！盵20]因此，法治的價值遠遠超越了依照法律來進行治理這一表層含義，法治的核心在于法律追求和彰顯的價值的良善。德治非強制性的特質(zhì)也決定了其治理的基礎(chǔ)——道德必須是人們普遍接受的共識，也必須遵循內(nèi)在價值的良善。因此，法治和德治的融合必須建構(gòu)于二者所蘊含和堅守的價值的良善和統(tǒng)一。

法治和德治的融合必須是動態(tài)的。恩格斯在談到道德時指出：“我們拒絕想把任何道德教條當(dāng)作永恒的、終極的、從此不變的倫理規(guī)律強加給我們的一切無理要求……一切以往的道德論歸根到底都是當(dāng)時的社會經(jīng)濟狀況的產(chǎn)物?！盵21]435道德是時代的產(chǎn)物，是不斷發(fā)展變化的。與此相對應(yīng)的法律也是時代的產(chǎn)物，也是不斷發(fā)展變化的。當(dāng)前，農(nóng)村法治和德治的治理環(huán)境、任務(wù)和目標(biāo)等也在不斷發(fā)展變化，其要求參與農(nóng)村治理的法治和德治也必須作出相應(yīng)的調(diào)整，必須適時更新農(nóng)村法治和德治的規(guī)則體系。當(dāng)前農(nóng)村的倫理道德體系要以社會主義核心價值觀為基礎(chǔ)進行建構(gòu)，而農(nóng)村的法治體系也要重點圍繞農(nóng)村開放發(fā)展的大局進行建構(gòu)。

法治和德治的融合需要強調(diào)治理邊界的彈性。法治和德治雖然在治理方式上存在諸多差異，但二者共同致力于農(nóng)村治理，是合作共贏的關(guān)系，二者的作用范圍不能設(shè)定非此即彼的界限。正如恩格斯在論述權(quán)威與自治的關(guān)系時指出的：“權(quán)威與自治是相對的東西，他們的應(yīng)用范圍是隨著社會發(fā)展階段的不同而改變的?！盵21]226作用于農(nóng)村治理的法治以國家機器為后盾，在農(nóng)村治理中具有絕對的權(quán)威性，德治只能依其合乎道德主體的理性價值，以人們自覺、自治的方式實現(xiàn)，但二者的這種差異并不必然要求在二者之間建立剛性的作用邊界，法治和德治的應(yīng)用范圍應(yīng)該是而且必須是不斷變化的。在農(nóng)村治理實踐中，如果部分法律問題通過長期的法律實踐已經(jīng)內(nèi)化為村民的生活準(zhǔn)則，那么，規(guī)制和處理此類問題的規(guī)則就可以由法律轉(zhuǎn)化為道德。部分道德問題如果在實際運作中遇到諸多困難，僅僅通過道德約束無法順利解決，就必須轉(zhuǎn)化為法律界定的問題，通過法治的方式予以解決。法治和德治在自治的場域中融合必須賦予二者作用邊界的彈性以及二者轉(zhuǎn)化的空間。

村民自治作為自覺自為的村民實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)的一種基層治理形態(tài)，強調(diào)治理的自主性、直接性、普遍性和協(xié)商性，其治理的基本規(guī)則是自覺自為的村民在長期共同生活中，基于共同的利益需要，內(nèi)生出的理性規(guī)則體系，通常表現(xiàn)為習(xí)俗和道德，因此，村民自治的外顯更多地表現(xiàn)為德治。另外，村民自治作為國家認可的治理形態(tài)，離不開法治的加持，國家以法律的形式正式將其納入國家治理體系中，并對其進行形塑，明確了自治的運作規(guī)則和治理邊界。農(nóng)村“三治融合”從治理方式的角度來講，必然是以自治為載體推行外德內(nèi)法的治理方式。從當(dāng)前農(nóng)村治理的實際出發(fā)，以自治為載體推行外德內(nèi)法的治理方式要以村規(guī)民約為載體。村規(guī)民約是村民的自我約定，是村民在長期共同生活和共同治理實踐中達成的理性共識，是鄉(xiāng)村內(nèi)生的秩序的外顯，是村民自我治理的制度化。村規(guī)民約的出現(xiàn)為鄉(xiāng)村自治、法治和德治的融合提供了媒介，自治、法治和德治要以村規(guī)民約為載體，將彼此的理念、訴求和規(guī)則體系融入村規(guī)民約中，通過村規(guī)民約實現(xiàn)農(nóng)村三治的有機融合。

村民自治是農(nóng)村治理的根本性制度框架，農(nóng)村的各種治理方式都必須在村民自治的框架內(nèi)進行。法治和德治作為治理方式，以其工具性推動和實踐著村民自治，因此，以自治為載體推進外德內(nèi)法的治理方式是“三治融合”的重要實現(xiàn)形式。

農(nóng)村自治、法治、德治的有機融合是當(dāng)前農(nóng)村治理的重要課題，其實現(xiàn)不僅關(guān)系到農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更關(guān)乎鄉(xiāng)村振興和共同富裕的戰(zhàn)略大局。農(nóng)村自治、法治、德治的有機融合是一個動態(tài)的過程，要結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的階段、戰(zhàn)略以及中心任務(wù)的變化適時調(diào)整融合的具體形式和實現(xiàn)機制，通過三治的有機融合和動態(tài)融合實現(xiàn)農(nóng)村的有效治理，最終推進農(nóng)村治理現(xiàn)代化。