在地方立法中踐行全過程人民民主

□菏澤市人大常委會(huì)黨組書記、主任 王 磊

菏澤市人大常委會(huì)深入貫徹習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主的重要論述，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，把全過程人民民主具體地、現(xiàn)實(shí)地貫穿到立法工作的全鏈條全方位各環(huán)節(jié)?！逗蕽墒新糜未龠M(jìn)條例》是新一屆市人大常委會(huì)首先啟動(dòng)的立法項(xiàng)目，既符合憲法精神，又反映人民意志、體現(xiàn)地方特色，切實(shí)提高了立法質(zhì)量，成為市人大常委會(huì)推動(dòng)立法工作高質(zhì)量發(fā)展的生動(dòng)展現(xiàn)。

堅(jiān)持人民至上，回應(yīng)群眾關(guān)切

始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法工作全過程各方面，把以人民為中心的發(fā)展思想融入立法工作全領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，確保制定的地方性法規(guī)既貫徹落實(shí)菏澤市委工作安排，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善。

今年年初，市人大常委會(huì)在向社會(huì)公開征集立法議題時(shí)，收到涉及加強(qiáng)旅游資源開發(fā)和保護(hù)、提升旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的建議150余條，在所征集到的20項(xiàng)立法建議項(xiàng)目中居首位。為此，市人大常委會(huì)經(jīng)認(rèn)真研究論證并報(bào)市委同意后，及時(shí)將市旅游促進(jìn)條例列入2022年立法計(jì)劃。

菏澤擁有深厚的歷史文化資源和旅游資源，全市旅游業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，進(jìn)入推動(dòng)潛力釋放、加快高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)期。市委先后制定《菏澤市文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)方案（2020—2025年）》《菏澤市文化旅游融合發(fā)展規(guī)劃（2021—2030年）》等文件。與此同時(shí)，人民群眾對(duì)旅游市場(chǎng)秩序規(guī)范、游客權(quán)益維護(hù)等方面的旅游需求在日益增長(zhǎng)，許多市人大代表也提出關(guān)于發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)、規(guī)范旅游市場(chǎng)等方面的議案建議。民有所呼、我有所應(yīng)，市人大常委會(huì)在立法工作中積極回應(yīng)群眾期盼。

擴(kuò)大公眾參與，廣泛傾聽民聲

在條例起草之初，就堅(jiān)持開門立法、民主立法，積極拓展人民群眾表達(dá)意見、參與立法的途徑。

堅(jiān)持廣開言路、廣集民智，組織起草工作專班人員到單縣、東明縣有針對(duì)性地開展實(shí)地調(diào)研，委托其他縣區(qū)人大代為開展調(diào)研，并赴南京、揚(yáng)州、湖州、鹽城等市考察學(xué)習(xí)，夯實(shí)法規(guī)起草的民意基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。把立法工作基層聯(lián)系點(diǎn)作為基層群眾參與立法活動(dòng)的重要載體，組織司法、文旅等部門到基層聯(lián)系點(diǎn)開展調(diào)研10余次，委托基層聯(lián)系點(diǎn)協(xié)助開展意見征集3次，全面收集原汁原味的基層意見，將17條意見建議融入法規(guī)草案中。同時(shí)，注重發(fā)揮人大代表橋梁紐帶作用，以代表聯(lián)絡(luò)站為依托，召開立法座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)10余次，吸納合理建議50余條。

堅(jiān)持把人民群眾廣泛參與作為提高立法質(zhì)量的有效保證，條例草案形成后，及時(shí)通過菏澤人大網(wǎng)站、菏澤人大微信平臺(tái)全文公布，面向社會(huì)公眾廣泛征求意見建議。根據(jù)收集到的問題和建議，起草工作專班由點(diǎn)及面，研究提出更加可行的解決方案，將民情民意體現(xiàn)到條例中。比如，部分群眾認(rèn)為民宿旅游正成為旅游消費(fèi)升級(jí)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，建議條例鼓勵(lì)發(fā)展民宿旅游，條例增加規(guī)定，鼓勵(lì)和支持鄉(xiāng)村居民、返鄉(xiāng)人員利用自己擁有所有權(quán)或者使用權(quán)的住宅從事民宿旅游，鼓勵(lì)和支持旅游企業(yè)或者社會(huì)力量參與建設(shè)、改造和經(jīng)營(yíng)民宿旅游。再比如，針對(duì)群眾提出的，市旅游業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?，但旅游資源分布零散，知名度不夠高的問題，條例明確由市級(jí)旅游主管部門對(duì)全市旅游資源進(jìn)行優(yōu)化組合，開發(fā)具有主題特色的旅游線路，提升旅游業(yè)整體吸引力。問計(jì)于民、匯聚民智，切實(shí)增強(qiáng)了條例的“民主底色”。

深化立法調(diào)研，匯聚更多民智

把深入開展立法協(xié)商，作為廣泛匯集民意、集中民智、凝聚共識(shí)的有效舉措和重要渠道，不斷完善機(jī)制，拓寬范圍，讓群眾更加了解地方性法規(guī)的制定過程，從而對(duì)全過程人民民主有更加全面的認(rèn)識(shí)。

加強(qiáng)與政府部門會(huì)商。堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法，完善主動(dòng)跟進(jìn)、提前介入機(jī)制，成立立法專班，建立市人大法制委、市人大教科文衛(wèi)委、市司法局、市文旅局四方會(huì)商常態(tài)化工作機(jī)制。多次邀請(qǐng)發(fā)改、財(cái)政、自然資源和規(guī)劃等與條例有關(guān)的部門協(xié)商，充分發(fā)揮政府部門信息和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)在旅游發(fā)展部門分工、市域旅游資源開發(fā)重點(diǎn)、公共旅游服務(wù)體系建立等關(guān)鍵條款和重點(diǎn)問題上達(dá)成共識(shí)。

加強(qiáng)與專家學(xué)者共商。充分發(fā)揮立法智庫專業(yè)優(yōu)勢(shì)，依托建立的山東政法學(xué)院、菏澤學(xué)院兩個(gè)立法研究服務(wù)基地，選聘調(diào)整的22名立法咨詢專家?guī)斐蓡T，圍繞旅游規(guī)劃、發(fā)掘宣傳菏澤特色旅游資源等專業(yè)性問題召開座談會(huì)、論證會(huì)和專家咨詢會(huì)6場(chǎng)。先后邀請(qǐng)文化、旅游、司法等50余名行業(yè)專家參與立法工作，從框架體例到條款內(nèi)容，從制度設(shè)計(jì)到文字表述，反復(fù)研討論證，讓條例更加專業(yè)精準(zhǔn)。

加強(qiáng)與行業(yè)企業(yè)交流。先后4次組織旅游行業(yè)人大代表進(jìn)行立法調(diào)研，深入了解旅游企業(yè)訴求，維護(hù)群眾合法權(quán)益。完善旅游配套基礎(chǔ)設(shè)施、落實(shí)旅游企業(yè)扶持政策、強(qiáng)化旅游市場(chǎng)主體培育激勵(lì)等建議均被條例采納，有力推動(dòng)菏澤旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

堅(jiān)持民主集中，保證科學(xué)決策

完善審議制度。在實(shí)行“兩審三表決”的基礎(chǔ)上，區(qū)分重點(diǎn)，集中主題，將第一次審議重點(diǎn)放在有特色上，重點(diǎn)防范“水土不服”問題；將第二次審議重點(diǎn)放在可操作上，確保管用好用，有效增強(qiáng)了條例審議質(zhì)效。

強(qiáng)化審議準(zhǔn)備。有計(jì)劃地安排常委會(huì)組成人員提前參與到法規(guī)論證、立法調(diào)研、草案起草等工作，每次審議前由立法機(jī)構(gòu)和起草部門就立法背景、草案條文等情況向常委會(huì)組成人員作專題輔導(dǎo)，提前一周將參閱資料和法規(guī)草案送交常委會(huì)組成人員，確保常委會(huì)組成人員提前熟悉立法意圖和法規(guī)條文。

嚴(yán)格會(huì)議審議。實(shí)行審議和詢問相結(jié)合、一般審議發(fā)言和重點(diǎn)發(fā)言相結(jié)合、現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言與書面發(fā)言相結(jié)合，確保常委會(huì)組成人員的觀點(diǎn)得到充分準(zhǔn)確表達(dá)，增強(qiáng)審議的民主性和科學(xué)性。

凝聚決策共識(shí)。條例審議既是觀點(diǎn)碰撞的過程，也是凝聚共識(shí)的過程。黃河、牡丹、水滸等菏澤文化旅游資源特色如何更好體現(xiàn)，群眾對(duì)文化旅游的美好期待如何更好落實(shí)到具體條款中，促進(jìn)類法規(guī)需不需要設(shè)置法律責(zé)任條款等討論重點(diǎn)，都轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的法規(guī)成果。堅(jiān)持“小切口”“小快靈”原則，條例由初稿的7章45條修改為30條，不設(shè)章節(jié)，直奔主題，形式簡(jiǎn)潔，特色鮮明，突出針對(duì)性、適用性和可操作性。

講好立法故事，確保落地見效

堅(jiān)持把法規(guī)實(shí)施與立法擺在同等重要位置，用心用情用力講好新時(shí)代菏澤立法故事，夯實(shí)執(zhí)行基礎(chǔ)，強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)督，確保條例落地見效。

加強(qiáng)宣傳教育。堅(jiān)持邊立法邊普法，積極推進(jìn)開門立法和全民普法相融合，采取專題報(bào)道、視頻直播等形式，在條例難點(diǎn)論證、審議修改、民意征集等環(huán)節(jié)加強(qiáng)宣傳，充分利用人大網(wǎng)站、社交媒體等加強(qiáng)與公眾的交流互動(dòng)，提升法規(guī)宣傳教育的針對(duì)性和實(shí)效性。

營(yíng)造濃厚氛圍。條例正式發(fā)布后，通過舉辦新聞發(fā)布會(huì)等形式，對(duì)法規(guī)的立法背景、目的、主要內(nèi)容和重點(diǎn)解決問題進(jìn)行發(fā)布；統(tǒng)籌市內(nèi)主要新聞媒體，采用視頻、文字等形式，進(jìn)行跟蹤報(bào)道、深度報(bào)道；邀請(qǐng)主管部門負(fù)責(zé)同志、專家學(xué)者進(jìn)行權(quán)威解讀，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，讓法規(guī)為群眾所了解、所熟知，為法規(guī)有效實(shí)施夯實(shí)群眾基礎(chǔ)、營(yíng)造濃厚社會(huì)氛圍。

強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)督。擬采取“專題調(diào)研+執(zhí)法檢查+專題詢問”綜合監(jiān)督方式，對(duì)相關(guān)職能部門貫徹實(shí)施條例情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督；采取常委會(huì)牽頭組織評(píng)估與委托第三方評(píng)估相結(jié)合、部門自評(píng)與開門評(píng)價(jià)相結(jié)合、座談?wù)撟C與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合等方式，適時(shí)開展立法后評(píng)估工作，努力把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，讓民主立法成果推動(dòng)增進(jìn)民生福祉。