石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實踐與思考

祝傳林，李旭東

（中國石油化工集團有限公司企改和法律部，北京 100728）

1 國外油氣管網(wǎng)管理體制模式分析

從全球范圍來看，一個國家的管道體制與國家的經(jīng)濟體制、市場經(jīng)濟和油氣行業(yè)發(fā)展程度、國家對油氣行業(yè)的目標定位等因素密切相關。從國際上看，管道運營管理模式大體上可分為3種。

1.1 以美國為代表的北美模式，實現(xiàn)獨立監(jiān)管、獨立運行、公開準入

在政府層面，由政府相關部門負責管道的規(guī)劃與政策制定，聯(lián)邦能源監(jiān)管機構作為獨立監(jiān)管的政府部門，對油氣管網(wǎng)建設、運營、準入、安全、環(huán)保、價格、服務等實行全面監(jiān)管。在管道公司層面，多數(shù)為獨立的管道運輸服務公司。也有少數(shù)是綜合能源公司的專業(yè)子公司，但一般獨立經(jīng)營，通過監(jiān)管實現(xiàn)第三方準入[1]。

1.2 向獨立運行、公開準入過渡的歐盟模式

英國油氣管網(wǎng)改革走在歐盟前列，自1986年《天然氣法案》開始，分階段引入競爭機制，形成了氣與氣之間的競爭格局，政府監(jiān)管機構重點關注第三方接入和管輸費率[2]。歐盟油氣行業(yè)市場化改革以20世紀末私有化為背景，要求各成員國政府改革原有規(guī)制體制，設立監(jiān)管機構，分拆縱向一體化企業(yè)業(yè)務，建立第三方接入機制等。受油氣行業(yè)發(fā)展水平不一等因素的影響，改革成效存在差異，但各成員國政府都設立了相對獨立的監(jiān)管機構[1]。

1.3 堅持與油氣主業(yè)一體化運營的俄羅斯模式

俄羅斯政府保持對油氣管道輸送的絕對控制，確保國家整體利益。天然氣管道由俄羅斯天然氣工業(yè)公司所有和經(jīng)營，具體業(yè)務由其下屬的天然氣運輸公司運作。原油管道由原油管道運輸公司經(jīng)營，每季度由掛靠在能源部下的管道利用跨部門委員會進行管道使用權分配，運輸價格由聯(lián)邦稅費局參考管道運輸公司的申請決定[1]。

2 我國油氣管網(wǎng)運營機制改革政策要點

2.1 改革背景

總的來看，油氣管道作為運輸基礎設施，脫離油氣供應與銷售企業(yè)獨立運行，一般需要具備3個條件：一是管網(wǎng)基本實現(xiàn)互聯(lián)互通；二是上游勘探開發(fā)和下游利用企業(yè)眾多，天然氣消費量大；三是油氣監(jiān)管體制、管輸價格機制完善。

1）全國油氣管網(wǎng)基本實現(xiàn)互聯(lián)互通。我國的油氣管道主要由國有石油公司投資建設并運營。近年來，隨著我國經(jīng)濟以及油氣行業(yè)的快速發(fā)展，油氣管網(wǎng)實現(xiàn)了快速建設與發(fā)展，國有石油公司內(nèi)部管網(wǎng)的系統(tǒng)性和網(wǎng)絡性相對成熟，通過簡單的互通連接，形成國家層面完整的橫跨東西、縱貫南北、連通海外的油氣管道網(wǎng)絡，實現(xiàn)全國油氣管網(wǎng)互聯(lián)互通。

2）油氣供應消費基本實現(xiàn)多元化。目前，我國上游油氣供應主體除油氣生產(chǎn)企業(yè)外，還有煤層氣、煤制氣生產(chǎn)企業(yè)以及LNG進口貿(mào)易企業(yè)等，下游企業(yè)用戶主要有發(fā)電、工業(yè)、化工、城市燃氣等，基本實現(xiàn)多元化，助推全國油氣生產(chǎn)配送與消費。

3）油氣監(jiān)管體制機制日趨完善。國家對油氣行業(yè)的管理更多集中在宏觀層面，已經(jīng)實現(xiàn)了政企職能分離和政資管理分開，從計劃主導、適度放開到有序引導、依法監(jiān)管。政府綜合管理部門側重制定政策，監(jiān)督運行，實施宏觀調(diào)控，逐步建立健全了日趨完善的法律法規(guī)體系、科學的統(tǒng)籌規(guī)劃和行業(yè)準入機制、公開透明的管輸價格形成機制等。企業(yè)依法自主經(jīng)營、自負盈虧，同時發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律作用，形成油氣監(jiān)管機構依法監(jiān)管、企業(yè)自律、協(xié)會自治的合作監(jiān)管格局。

2.2 管網(wǎng)運營機制改革主要內(nèi)容

2019年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實施意見》，提出要分步推進國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立，剝離各國有大型石油天然氣企業(yè)管道運輸業(yè)務，組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，促進管道互聯(lián)互通，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系。

2019年12月9日，國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司（簡稱國家管網(wǎng)）在北京正式成立，作為承接和運營國有大型油氣企業(yè)干線管道資產(chǎn)的主體。

2.3 管網(wǎng)運營機制改革重要意義

1）組建國家管網(wǎng)是推進供給側結構性改革、實現(xiàn)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手，是提高油氣行業(yè)資源配置效率的重要舉措，對構建“X＋1＋X”油氣市場體系、推動油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、保障國家能源安全有著重大意義。能夠從國家層面統(tǒng)籌考慮資源、市場等因素，統(tǒng)一管道規(guī)劃投資和布局優(yōu)化，避免重復建設。

2）組建國家管網(wǎng)是深化重點領域關鍵環(huán)節(jié)改革的重要內(nèi)容，有利于更好發(fā)揮政府作用，進一步加強對自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管，有利于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。實施油氣管道運輸?shù)莫毩⑦\營，有利于推動管道作為公共資源的市場化配置，充分發(fā)揮管道公用基礎服務設施的作用，建立起能夠向第三方市場主體開放的公開、公平、公正的管網(wǎng)接入機制。

3）組建國家管網(wǎng)是提高油氣行業(yè)資源配置效率的重要舉措，有利于加快管網(wǎng)投資建設步伐，促進管網(wǎng)互聯(lián)互通，進而提高基礎設施運行效率，推動國內(nèi)油氣供應主體更加多元化，構建更加規(guī)范化、系統(tǒng)化的油氣市場體系。通過實施管道運輸行業(yè)資源整合及優(yōu)化配置，最大限度發(fā)揮管道專業(yè)化運營管理優(yōu)勢，實現(xiàn)國家管網(wǎng)系統(tǒng)運行的統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理，以及管理、技術、搶維修等資源共享，有利于油氣管道的保護和安全生產(chǎn)，提高管輸運作管理效率和資源利用效率。

3 中國石化管網(wǎng)運營機制改革具體實踐

3.1 主要做法

3.1.1 建立高效協(xié)同工作機制

成立油氣管網(wǎng)運營體制機制改革領導小組，加強對工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實施。領導小組下設業(yè)務、財務資產(chǎn)、機構人事、信息科技、建設項目、綜合等6個工作組，分別負責業(yè)務運行與銜接、資產(chǎn)審計評估和交易交割、機構和人員劃轉、新建在建工程移交、信息系統(tǒng)遷移和知識產(chǎn)權梳理、協(xié)調(diào)服務和保障等工作。與國家管網(wǎng)成立聯(lián)合領導小組和聯(lián)合交接工作組，建立緊密、高效的聯(lián)合工作協(xié)同機制，共同推動落實中央決策部署。

3.1.2 協(xié)商確定資產(chǎn)納入范圍

落實《石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實施意見》，吃透精神、把準方向，結合生產(chǎn)經(jīng)營實際，按照“有利于國家能源安全、有利于建立‘X＋1＋X’市場體系、有利于生產(chǎn)運行安全、有利于提升效率減少工作界面、有利于提高經(jīng)營效益、有利于資本市場穩(wěn)定”的操作原則，與國家管網(wǎng)協(xié)商明確資產(chǎn)納入范圍和分割界面。

3.1.3 扎實推進資產(chǎn)審計評估

按照“早進場、早主動”原則，與國家管網(wǎng)共同選聘了審計評估機構，確定以2019年12月31日為審計評估基準日。圍繞資產(chǎn)摸底清查、審計評估、交易方案論證等，扎實開展審計評估工作。評估過程重點對關鍵參數(shù)進行充分研究，根據(jù)過渡期油氣管網(wǎng)價格政策，統(tǒng)籌當前與長遠，確定科學合理管輸定價原則，確保審計評估工作順利推進。

3.1.4 按期完成資產(chǎn)重組交易

按照本次重組資產(chǎn)交割時間要求，經(jīng)充分論證，提出剝離分立、內(nèi)部重組、出資出售“三步走”方案。出臺財務工作總體方案和具體實施細則，全面開展資產(chǎn)清查盤點和債權債務對賬清理工作，2020年9月30日同步實施內(nèi)部剝離、劃轉重組、出資出售3次重大賬務處理，真實、完整反映管網(wǎng)重組成果和資產(chǎn)交割結果，確保相關資產(chǎn)出表、相關收益進賬，做到責任劃分清晰、行為規(guī)范有序、資產(chǎn)交接清楚、賬務處理規(guī)范、系統(tǒng)運行平穩(wěn)、資金結算順暢。

3.1.5 同步開展新體制下生產(chǎn)經(jīng)營協(xié)調(diào)機制建設

在推進資產(chǎn)交割、人員劃轉等重點任務的同時，協(xié)商構建生產(chǎn)經(jīng)營協(xié)調(diào)機制，確保管網(wǎng)資產(chǎn)劃轉后生產(chǎn)經(jīng)營活動平穩(wěn)有序開展。按照“1＋5＋X”體系、“總部―事業(yè)部―企業(yè)”3個層面分層級構建油氣管網(wǎng)設施生產(chǎn)運營機制，與國家管網(wǎng)簽訂《油氣管網(wǎng)設施生產(chǎn)運營框架協(xié)議》，充分保障未來生產(chǎn)經(jīng)營安全平穩(wěn)、依法合規(guī)開展。

3.2 油氣管網(wǎng)設施劃轉情況

2020年7月23日，中國石化發(fā)布《中國石油化工股份有限公司關于出售資產(chǎn)暨對外投資的公告》。依據(jù)公告，中國石化及所屬企業(yè)將其持有的價值1 226.54億元的相關公司股權、油氣管道及配套設施等資產(chǎn)轉讓給國家管網(wǎng)，獲得國家管網(wǎng)增發(fā)的700億元注冊資本（中國石化及所屬企業(yè)獲得國家管網(wǎng)公司合計出資比例為14%），以及支付的526.54億元現(xiàn)金對價[3]。自9月30日24時起，交易資產(chǎn)及其相關業(yè)務、人員由國家管網(wǎng)接收并合法擁有，交割資產(chǎn)對應員工及相關人員按照“人員隨資產(chǎn)（業(yè)務）劃轉”同步交割。

4 做好管網(wǎng)運營機制改革的認識體會

4.1 必須堅定不移地貫徹落實中央改革決策部署

石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革是深入貫徹習近平總書記“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略的重要舉措，落實中央要求、全力推進管網(wǎng)運營機制改革是一項必須肩負的政治責任，必須堅定不移地貫徹執(zhí)行、抓好落實。中國石化充分認識到組建國家管網(wǎng)對構建“X＋1＋X”油氣市場體系、推動油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、保障國家能源安全的重大意義，全力推進黨中央部署改革任務的高質(zhì)量落實落地，努力為國家管網(wǎng)順利組建和生產(chǎn)經(jīng)營平穩(wěn)有序銜接做出積極貢獻。

4.2 必須堅持依法依規(guī)按程序規(guī)范操作

依據(jù)國家法律法規(guī)和規(guī)范性文件，特別是國資監(jiān)管相關規(guī)定以及資本市場監(jiān)管要求，做好交易方案合法性論證，確保項目合法合規(guī)。資產(chǎn)交割各項操作不僅要符合中國的法律法規(guī)，也要符合境外法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行境內(nèi)外監(jiān)管規(guī)定和審批程序，研究監(jiān)管規(guī)定、進行各類指標測試，符合境內(nèi)外關聯(lián)交易認定以及合規(guī)程序和披露要求。規(guī)范履行黨組會、董事會、股東大會等不同治理主題決策程序，依法依規(guī)履行民主程序，召開職工代表大會或通過民主形式聽取職工意見建議，充分保障員工的合法權益。

4.3 必須扎實有效做好資本市場風險防控

監(jiān)管機構關注的重點是資產(chǎn)交易是否規(guī)范、符合監(jiān)管要求，投資者關注的重點是剝離管道資產(chǎn)不應影響公司生產(chǎn)經(jīng)營平穩(wěn)運行，制約公司未來發(fā)展。要做到合理估值并確定業(yè)務界面，保證交易公允性，保護包含中小投資者等各方的合理利益。做好資本市場應對與風險防控，避免引發(fā)訴訟風險。要做好與投資者的溝通，促進市場對交易的正面理解，信息披露內(nèi)容要突出交易的市場化、商業(yè)化、合法合規(guī)特點，做好保密工作，避免引發(fā)輿情和上市公司股價波動風險。

4.4 必須高度重視管網(wǎng)改革過程中的穩(wěn)定工作

每一項重大改革，尤其是涉及員工群眾切身利益的改革，都要堅持人民主體地位，將員工隊伍穩(wěn)定作為檢驗改革成效的重要標準，堅持以人為本，充分發(fā)揚民主，認真聽取意見建議，維護好員工群眾的根本利益和長遠利益。正確處理好改革與穩(wěn)定的關系，開展穩(wěn)定風險評估，排查潛在風險，確保管網(wǎng)改革相關機構、人員順利劃轉，保障管網(wǎng)改革工作順利推進和總體穩(wěn)定大局。

5 優(yōu)化完善管網(wǎng)運營機制的路徑建議

5.1 持續(xù)推進“全國一張網(wǎng)”建設

在本次重組整合三大石油公司所屬管網(wǎng)設施以及在省級管網(wǎng)公司中所持股權的基礎上，進一步擴大管網(wǎng)覆蓋范圍，織密“全國一張網(wǎng)”。一是整合重組省級管網(wǎng)，根據(jù)地方以及省級管網(wǎng)覆蓋情況和運營管理實際，適時研究將相關資產(chǎn)通過入股、收購等方式納入國家管網(wǎng)，實現(xiàn)省內(nèi)公平開放，打破區(qū)域壟斷。二是盡快打通原屬于三大石油公司的管道網(wǎng)絡，推進管道互聯(lián)互通建設。

5.2 加大天然氣儲能設施建設力度

隨著我國天然氣市場需求的持續(xù)增加，儲氣調(diào)峰及應對突發(fā)事件需求快速增大，儲氣庫的作用更加突顯，特別是在“雙碳”目標及全球能源加速轉型背景下，冬季取暖用氣需求大幅增加，天然氣需求的季節(jié)性峰谷差明顯擴大。石油石化企業(yè)、管道運輸企業(yè)等各級主體要落實調(diào)峰責任，建立儲備調(diào)峰機制，加大儲氣庫建設，提高冬季采暖季天然氣調(diào)峰能力，保障能源供應安全。

5.3 持續(xù)提升管輸服務水平

根據(jù)《關于印發(fā)〈油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法〉的通知》要求，管道運輸企業(yè)要建立完善管網(wǎng)設施公平開放相關規(guī)章制度，按照公開透明的原則，定期向社會公開開放服務的條件、程序、剩余能力、服務價格等信息，公平公正地向符合條件的社會各類市場主體公平開放油氣管網(wǎng)設施、提供優(yōu)質(zhì)管輸服務。同時優(yōu)化管道輸送指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)及管理流程，提高管理效率，強化服務意識，持續(xù)提升服務能力與水平。