建設(shè)全國統(tǒng)一能源市場(chǎng)的幾點(diǎn)思考

國家能源局山東監(jiān)管辦公室 盧延國

我國富煤貧油少氣的基本國情和市場(chǎng)建設(shè)實(shí)踐中存在的一些妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的矛盾和問題，對(duì)統(tǒng)一能源市場(chǎng)建設(shè)帶來了影響。

習(xí)近平總書記指出，能源是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，對(duì)國家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會(huì)長治久安至關(guān)重要。日前，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》（以下簡稱《意見》）對(duì)外發(fā)布?！兑庖姟诽岢?，在有效保障能源安全供應(yīng)的前提下，結(jié)合實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)，有序推進(jìn)全國統(tǒng)一的能源市場(chǎng)建設(shè)。面對(duì)能源供需格局新變化、國際能源發(fā)展新趨勢(shì)，構(gòu)建全國統(tǒng)一能源市場(chǎng)是保障國家能源安全、構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)體制的必然要求。

作為全國統(tǒng)一大市場(chǎng)特別是要素和資源市場(chǎng)的重要組成部分，能源既是各類商品生產(chǎn)形成的重要基礎(chǔ)支撐，其本身，作為一種商品，自然也要形成全國統(tǒng)一市場(chǎng)。穩(wěn)妥推進(jìn)全國統(tǒng)一的能源市場(chǎng)建設(shè)，對(duì)于推動(dòng)國內(nèi)市場(chǎng)和國際市場(chǎng)更好聯(lián)通、為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)能源動(dòng)力保障、加快構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

黨的十八大以來，國家能源主管部門圍繞能源市場(chǎng)建設(shè)，先后就煤炭、電力、油氣體制改革特別是全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系、煤炭交易市場(chǎng)體系建設(shè)等制定出臺(tái)了一系列政策措施，基礎(chǔ)制度不斷完善，市場(chǎng)設(shè)施加快聯(lián)通，有效釋放市場(chǎng)潛力、激發(fā)發(fā)展動(dòng)力，統(tǒng)一大市場(chǎng)規(guī)模效應(yīng)不斷顯現(xiàn)。但是我國富煤貧油少氣的基本國情和市場(chǎng)建設(shè)實(shí)踐中存在的一些妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的矛盾和問題，對(duì)統(tǒng)一能源市場(chǎng)建設(shè)帶來了影響，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，立足國情，立破并舉，穩(wěn)妥推進(jìn)，暢通循環(huán)，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。

一、矛盾和問題

能源供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性、安全性要求更高。保障能源安全是能源行業(yè)的第一責(zé)任和使命，進(jìn)入新時(shí)代，能源發(fā)展納入生態(tài)文明建設(shè)總體布局，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位、保障作用、關(guān)聯(lián)強(qiáng)度日益突出，降能耗、保增長是一個(gè)對(duì)立統(tǒng)一的時(shí)代命題，確保能源高質(zhì)量供給始終是我們必須堅(jiān)守的底線。

2021年，我國以5.2%的能源消費(fèi)總量增速支撐了8.1%的GDP增速。我國是發(fā)展中國家，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化還在深入推進(jìn)，能源需求會(huì)不可避免繼續(xù)增長，同時(shí)包括能源在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型的速度、力度還在逐漸加大。當(dāng)前，國際能源供應(yīng)鏈動(dòng)蕩加劇，我國作為能源消費(fèi)大國，保障能源供應(yīng)的穩(wěn)定安全成為至關(guān)重要的優(yōu)先事項(xiàng)，統(tǒng)籌安全和發(fā)展的重要性、緊迫性前所未有。從一定意義上說，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色轉(zhuǎn)型與發(fā)展趕超壓縮在同一個(gè)時(shí)空，新時(shí)代的能源供應(yīng)就必須是一個(gè)變“能源不可能三角”為“能源可能三角”的過程。

能源領(lǐng)域“雙碳”工作任務(wù)重、壓力大。建設(shè)全國統(tǒng)一的能源市場(chǎng)，必須結(jié)合實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)，有序推進(jìn)。“十四五”時(shí)期，是我國碳達(dá)峰、碳中和工作的攻堅(jiān)期。根據(jù)國際能源署（IEA）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2020年全球碳排放主要來自能源發(fā)電與供熱、交通運(yùn)輸、制造業(yè)與建筑業(yè)三個(gè)領(lǐng)域，分別占比43%、26%、17%，能源領(lǐng)域是推進(jìn)“雙碳”工作的主戰(zhàn)場(chǎng)，攸關(guān)全國“雙碳”工作全局。

從電源結(jié)構(gòu)來看，目前，全國發(fā)電裝機(jī)容量24億千瓦，煤電裝機(jī)占比接近一半，約60%的電力來自燃煤發(fā)電。煤炭和煤電既是我國能源安全的基礎(chǔ)和“壓艙石”，也是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重中之重。要控制化石能源消費(fèi)、特別是控制煤炭消費(fèi)增長任務(wù)艱巨。

能源科技創(chuàng)新的總體水平還不能完全適應(yīng)統(tǒng)一大市場(chǎng)的要求。近年來，我國能源科技水平取得重大進(jìn)步，但原創(chuàng)性、大突破還存在短板，部分關(guān)鍵設(shè)備及原材料還需要進(jìn)口，能源科技創(chuàng)新水平總體不足。關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備還不適應(yīng)能源高質(zhì)量發(fā)展的要求，特別是構(gòu)建新型電力系統(tǒng)亟待解決的清潔低碳和新能源、儲(chǔ)能等關(guān)鍵技術(shù)缺少創(chuàng)新突破。同時(shí)，在“雙碳”目標(biāo)的約束下，亟須加快煤炭清潔低碳技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新，綠色低碳技術(shù)攻關(guān)、先進(jìn)技術(shù)推廣應(yīng)用尚需加大力度。能源與數(shù)字技術(shù)的融合發(fā)展、智慧化轉(zhuǎn)型隨著新型電力系統(tǒng)的構(gòu)建、油氣體制改革的深度推進(jìn)形勢(shì)緊迫。

能源產(chǎn)供需逆向分布影響了能源利用效率的提升。以煤為主是當(dāng)前我國能源的突出特征，但絕大多數(shù)的煤炭都產(chǎn)自晉、陜、蒙等北方省區(qū)，而能源負(fù)荷中心則集中在東部、南部地區(qū)。同時(shí)，由于我國風(fēng)光等清潔能源多分布在西北等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而電力需求則集中在東部、南部地區(qū)，電力供需的區(qū)位矛盾較大，逆向分布問題突出，帶來了市場(chǎng)的自然分割，降低了能源利用效率，加大了市場(chǎng)交易流通成本，為統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)增加了難度。解決新能源生產(chǎn)消費(fèi)區(qū)域分布不均衡、發(fā)電和用能時(shí)間不匹配等問題成為提高我國能源利用效率和推動(dòng)新能源大規(guī)模使用的重要基礎(chǔ)。

二、建設(shè)全國統(tǒng)一能源市場(chǎng)的建議

1.建設(shè)安全市場(chǎng)。保障能源安全供應(yīng)是建設(shè)統(tǒng)一能源市場(chǎng)的前提。建設(shè)安全市場(chǎng)首先要立足內(nèi)需，暢通循環(huán)，使能源生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)更加暢通，使能源市場(chǎng)供應(yīng)具有可靠性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性。

堅(jiān)持立足國內(nèi)、補(bǔ)齊短板、多元保障，完善產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系，提高能源供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性和彈性。堅(jiān)持先立后破，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，立足國情，穩(wěn)妥推進(jìn)，注重發(fā)揮煤炭、煤電“壓艙石”的基礎(chǔ)保障作用，著力完善好煤炭市場(chǎng)體系，加快建設(shè)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系，適時(shí)組建全國電力交易中心，穩(wěn)妥推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化改革，持續(xù)提升油氣勘探開發(fā)力度，“不能把手里吃飯的家伙先扔了，新的吃飯家伙還沒拿到手”，確保能源市場(chǎng)安全穩(wěn)定。堅(jiān)持系統(tǒng)思維和底線思維，從戰(zhàn)略高度推進(jìn)煤電油氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)，牢固樹立節(jié)約是“第一能源”的理念，建立完善體現(xiàn)節(jié)能和技術(shù)進(jìn)步對(duì)于能源安全穩(wěn)定供應(yīng)貢獻(xiàn)率的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，豐富和提高能源供應(yīng)鏈的彈性和韌勁。

2.建設(shè)綠色市場(chǎng)。綠色是我國能源發(fā)展的底色，也是建設(shè)統(tǒng)一能源市場(chǎng)的必然要求。建設(shè)綠色市場(chǎng)，首先要建立和完善能源綠色發(fā)展和清潔能源貨暢其流的機(jī)制。用市場(chǎng)的力量壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，實(shí)施可再生能源替代，加快建設(shè)統(tǒng)一的電力市場(chǎng)體系，促進(jìn)綠色能源占比提高，推動(dòng)煤炭和新能源優(yōu)化組合，讓傳統(tǒng)能源清潔化，清潔能源規(guī)?；?，能源市場(chǎng)綠色化。

二是結(jié)合實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)，堅(jiān)持全國一盤棋，科學(xué)有序，穩(wěn)步推進(jìn)。立足以煤為主這個(gè)基本國情，抓住能源綠色低碳發(fā)展這個(gè)關(guān)鍵，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)環(huán)節(jié)持續(xù)降碳提效，持續(xù)降低化石能源消費(fèi)比重?？茖W(xué)考核，完善能耗“雙控”制度，盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵(lì)約束機(jī)制。堅(jiān)持立足能源主戰(zhàn)場(chǎng)，當(dāng)好排頭兵，打好主動(dòng)仗。

三是深化改革，積極探索建立反映包括可再生能源在內(nèi)的清潔能源的環(huán)保價(jià)值、降碳效益價(jià)值的市場(chǎng)機(jī)制，統(tǒng)籌考慮煤、油、電等多種能源之間的關(guān)系，不斷突破體制、市場(chǎng)、行業(yè)、政策、技術(shù)等壁壘，讓市場(chǎng)機(jī)制保障 “生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的落地落實(shí)。

3.建設(shè)開放市場(chǎng)。開放是市場(chǎng)的基本屬性，營造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營商環(huán)境是建設(shè)全國統(tǒng)一的能源市場(chǎng)的主要目標(biāo)之一。全國統(tǒng)一的能源市場(chǎng)不是自我封閉，而是要形成一個(gè)規(guī)則統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)充分、高度開放、運(yùn)行有序的能源市場(chǎng)格局。

我國是全球最大的能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國，當(dāng)前和今后都需要全方位加強(qiáng)國際合作，實(shí)現(xiàn)開放條件下的能源安全。加快建設(shè)全國統(tǒng)一的能源市場(chǎng)、形成超大規(guī)模的國內(nèi)市場(chǎng)，才能更好地推動(dòng)國內(nèi)市場(chǎng)和國際市場(chǎng)聯(lián)通，促進(jìn)要素跨境自由有序安全便捷流動(dòng)，形成對(duì)全球先進(jìn)資源要素的強(qiáng)大引力場(chǎng)，有利于提高國際經(jīng)濟(jì)治理中的話語權(quán)，在國際競(jìng)爭(zhēng)和合作中取得新優(yōu)勢(shì)。

加大開放才能提高全國統(tǒng)一市場(chǎng)的國際影響力。我國是世界第一大原油和天然氣進(jìn)口國，有著較高的對(duì)外依存度。近年來，陸續(xù)組建的油氣現(xiàn)貨交易平臺(tái)，為推動(dòng)我國油氣市場(chǎng)體系建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是由于起步較晚，我國的油氣交易中心距離高效配置油氣資源、形成國際化、開放性的具有國際影響力的交易平臺(tái)還需時(shí)日。

目前，我國只有原油期貨品種，還沒有成品油和天然氣期貨市場(chǎng)，相關(guān)能源品種基準(zhǔn)價(jià)格的形成還存在缺陷。健全油氣期貨產(chǎn)品體系、規(guī)范油氣交易中心建設(shè)，優(yōu)化交易場(chǎng)所，是當(dāng)前和今后我國市場(chǎng)建設(shè)的重要內(nèi)容。必須進(jìn)一步加快和規(guī)范油氣交易中心建設(shè)，提升油氣交易中心資源配置功能，增密交易規(guī)則與國際接軌，與區(qū)域市場(chǎng)產(chǎn)生更廣泛的聯(lián)系，增加交易規(guī)模，豐富交易產(chǎn)品，增強(qiáng)對(duì)各市場(chǎng)主體的吸引能力。

構(gòu)建人類能源命運(yùn)共同體是當(dāng)今能源發(fā)展的崇高愿景，堅(jiān)定不移維護(hù)全球能源市場(chǎng)穩(wěn)定，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，推動(dòng)高質(zhì)量共建“一帶一路”，是能源發(fā)展的不二之選。積極參與全球能源治理，引領(lǐng)構(gòu)建人類能源命運(yùn)共同體，促進(jìn)全球能源可持續(xù)發(fā)展的中國主張，真正使全國統(tǒng)一能源大市場(chǎng)成為我國能源行業(yè)參與國際競(jìng)爭(zhēng)的重要依托，成為促進(jìn)全球能源治理貢獻(xiàn)中國智慧、中國力量的重要支撐。

4.建設(shè)科技市場(chǎng)?？萍紕?chuàng)新是建設(shè)統(tǒng)一能源市場(chǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力。促進(jìn)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)是建設(shè)統(tǒng)一能源市場(chǎng)的應(yīng)有之義。科技之于市場(chǎng)，既是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)促進(jìn)能源資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)的保障，也是通過統(tǒng)一大市場(chǎng)推動(dòng)能源重大科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用、提升能源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)、推進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需要。

未來的能源市場(chǎng)既包括能源資源商品的交換，也涵蓋能源新技術(shù)、能源新業(yè)態(tài)、能源裝備研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造和成套能力等方方面面。建設(shè)統(tǒng)一的能源市場(chǎng)一個(gè)重要目標(biāo)就是發(fā)揮超大規(guī)模市場(chǎng)具有的豐富應(yīng)用場(chǎng)景和放大創(chuàng)新收益的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)能源領(lǐng)域自主創(chuàng)新成果市場(chǎng)化，形成支撐科技創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制。

圍繞能源安全供應(yīng)、清潔能源發(fā)展和化石能源清潔高效利用三大方向，著力突破能源裝備制造關(guān)鍵技術(shù)、材料和零部件等瓶頸，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)能源技術(shù)裝備升級(jí)換代、新型能源技術(shù)裝備自主創(chuàng)新、清潔能源技術(shù)水平顯著提升；發(fā)揮科技創(chuàng)新在推進(jìn)“雙碳”中的支撐作用，強(qiáng)化綠色低碳技術(shù)攻關(guān)，加快先進(jìn)技術(shù)推廣應(yīng)用；全面打造數(shù)字能源、智慧能源，提高能源市場(chǎng)的信息化水平，牢牢把握未來能源發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。

5.建設(shè)法治市場(chǎng)。堅(jiān)持法治化是建設(shè)統(tǒng)一能源市場(chǎng)的重要原則。加快能源管理、監(jiān)管的立法工作，完善能源市場(chǎng)監(jiān)管程序，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，加快建立起與全國統(tǒng)一能源市場(chǎng)相適應(yīng)的法律法規(guī)體系。

我國能源資源稟賦和產(chǎn)供需的逆向分布，一定程度上帶來了制約全國統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的顯性、隱性壁壘，迫切需要完善能源法律體系，推進(jìn)能源依法治理。統(tǒng)籌各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦條件，將法治貫穿于能源戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定、實(shí)施和監(jiān)督管理全過程，提高政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性、標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管公平統(tǒng)一。特別是針對(duì)部分地區(qū)、部分領(lǐng)域市場(chǎng)分割和地方保護(hù)比較突出，商品和服務(wù)市場(chǎng)質(zhì)量體系不健全，市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序不統(tǒng)一等，進(jìn)一步健全統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則，落實(shí)最嚴(yán)謹(jǐn)標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格監(jiān)管、最嚴(yán)厲處罰、最嚴(yán)肅問責(zé)。

加快建立統(tǒng)一的天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)體系，盡快制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，更好體現(xiàn)天然氣的本質(zhì)價(jià)值，促進(jìn)市場(chǎng)公平。強(qiáng)化統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法，統(tǒng)籌執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級(jí)，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立綜合監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。深化“放管服”改革，完善“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、信用監(jiān)管，加快構(gòu)建新型能源監(jiān)管機(jī)制，不斷完善透明高效的監(jiān)管體系，全面提升市場(chǎng)監(jiān)管能力。同時(shí)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的作用，建立政企溝通機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)管模式，形成政府監(jiān)管、平臺(tái)自律、行業(yè)自治、社會(huì)監(jiān)督的綜合性、多元化治理體系。

6.建設(shè)民生市場(chǎng)。保障和改善民生是我國能源發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。建設(shè)統(tǒng)一的能源市場(chǎng)就是要進(jìn)一步降低制度性交易成本，促進(jìn)社會(huì)流通成本的降低，更好滿足人民群眾對(duì)美好生活的能源需求，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)發(fā)揮能源供應(yīng)的基礎(chǔ)保障作用，使能源成為促進(jìn)共同富裕、實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要力量。但是，我國能源結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整自然會(huì)帶來市場(chǎng)價(jià)格的變化，一定程度上影響到人民群眾可持續(xù)、可承受用能，必須建立與之相適應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。

作為市場(chǎng)機(jī)制中最敏感、最有效的調(diào)節(jié)機(jī)制，價(jià)格的變動(dòng)對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有十分重要的影響。構(gòu)建全國統(tǒng)一的能源市場(chǎng)，既要建立主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制，要健全完善價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，強(qiáng)化能源價(jià)格和成本監(jiān)管，同時(shí)探索新型成本分?jǐn)倷C(jī)制，還原能源的商品屬性，提高能源資源配置效率。

以電力為例。我國電價(jià)水平總體較低，目前全國工業(yè)平均電價(jià)和居民平均電價(jià)分別為OECD（經(jīng)合組織）國家平均水平的70%和40%，甚至低于新興工業(yè)化國家的平均水平?？梢哉f，40多年來，我國以明顯低于發(fā)達(dá)國家的電價(jià)確保了接近發(fā)達(dá)國家的供電保障能力、電力普遍服務(wù)水平和清潔能源供給能力。隨著電氣化水平的提升，到2025年，我國電能占終端用能比重將達(dá)到30%左右。新能源逐漸成為主體電源，帶來系統(tǒng)性成本上升，增加的成本必然會(huì)傳導(dǎo)到終端用戶。

根據(jù)相關(guān)測(cè)算，到2025年我國新能源電量滲透率將超過15%，系統(tǒng)消納成本將是2020年的2.3倍。由是觀之，加強(qiáng)對(duì)電價(jià)和成本的監(jiān)管，不僅關(guān)乎新型電力系統(tǒng)建設(shè)全局，也關(guān)系整個(gè)能源大市場(chǎng)的建設(shè)。在堅(jiān)持市場(chǎng)化原則的同時(shí)，在制度安排、政策供應(yīng)等方面，要統(tǒng)籌共同富裕、鄉(xiāng)村振興，實(shí)施能源惠民，繼續(xù)推進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和北方地區(qū)清潔取暖，保障人民群眾可靠、穩(wěn)定用能，共享能源改革發(fā)展成果，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。