關(guān)于我國(guó)各省市城鄉(xiāng)供水立法修訂工作研究

劉天元 齊 鑫 李國(guó)楚 趙智韜

（北京市自來(lái)水集團(tuán)管網(wǎng)管理分公司，北京 100089）

關(guān)鍵字：供水立法；水源保護(hù)；供水規(guī)劃；二次供水；農(nóng)村供水

近年來(lái)，隨著城市建設(shè)不斷發(fā)展，精細(xì)化管理要求提高，我國(guó)城鄉(xiāng)居民對(duì)供水安全、水質(zhì)保障需求不斷提升，一些省市現(xiàn)行的地方供水規(guī)章已經(jīng)不能滿足要求。

1.現(xiàn)行供水相關(guān)法規(guī)的突出問(wèn)題

1.1 部分地方性供水法規(guī)不能滿足現(xiàn)行政策和法規(guī)

2015 年住建部、發(fā)改委等四部委下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鎮(zhèn)居民二次供水設(shè)施建設(shè)與管理確保水質(zhì)安全的通知》。2015 年國(guó)務(wù)院先后下發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》。2016 年《中華人民共和國(guó)水法》進(jìn)行了重新修訂。2021年《民法典》正式實(shí)施。許多城市供水法律法規(guī)早于以上政策和法規(guī)，脫離水源談水質(zhì)，脫離規(guī)劃談建設(shè)，二次供水設(shè)施職責(zé)劃分存在實(shí)際管理瓶頸，不能滿足城鄉(xiāng)居民的要求。

供水法規(guī)涉及范圍較廣，包括公共集中供水、自建供水設(shè)施、二次供水、供水衛(wèi)生監(jiān)督、水質(zhì)公開等，內(nèi)容十分分散，在貫徹和執(zhí)行方面存在困難，亟待統(tǒng)一。

1.2 部分地方性供水法規(guī)缺乏對(duì)農(nóng)村供水保障內(nèi)容

目前，部分地方性供水法規(guī)不包含農(nóng)村供水，僅有一些技術(shù)規(guī)程或管理要求等制度性文件。水價(jià)形成機(jī)制和水費(fèi)征收機(jī)制無(wú)法律保障，導(dǎo)致投入不足，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，且缺乏維護(hù)機(jī)制。

我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)，尚未建立起合理的水價(jià)和收費(fèi)機(jī)制，水費(fèi)收取力量薄弱，水費(fèi)收取率低，飲用水消毒率低，設(shè)施完備率低。農(nóng)村地區(qū)普遍存在夏季使用生活供水澆園的現(xiàn)象，既浪費(fèi)優(yōu)質(zhì)水資源、又出現(xiàn)了季節(jié)性飲水困難現(xiàn)象。

有些省市的農(nóng)村供水消毒設(shè)施雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，后續(xù)的管理能否維持，仍需建立長(zhǎng)效機(jī)制，特別需要通過(guò)法規(guī)進(jìn)行保障。

1.3 部分地方性供水法規(guī)對(duì)供水企業(yè)保障不足

1.3.1 對(duì)供水企業(yè)利益缺乏保護(hù)力度

對(duì)危害供水安全的責(zé)任人，無(wú)法律處理依據(jù)或處理力度不足。

2016 年，某省市某小區(qū)發(fā)生中水管線與市政自來(lái)水管線串接，導(dǎo)致中水串入自來(lái)水管網(wǎng)，對(duì)多個(gè)小區(qū)水質(zhì)造成影響，嚴(yán)重危害供水安全。時(shí)隔一年，該小區(qū)附近再次發(fā)生個(gè)別用戶將戶內(nèi)中水管線與自來(lái)水管線連接引發(fā)區(qū)域水質(zhì)污染的情況。由于缺乏法律依據(jù)，無(wú)法對(duì)造成該供水安全隱患的責(zé)任人進(jìn)行處理。

近年來(lái)，工程施工造成管網(wǎng)破損的事故層出不窮，一方面由于供水設(shè)施和供水管線無(wú)明確的保護(hù)范圍，嚴(yán)重危害了居民用水安全，影響政府和供水企業(yè)的形象，由于法律法規(guī)處罰力度較輕，而達(dá)不到處罰力度。

2020 年5 月17 日A 市 某 大 街 供 水 管線被施工挖斷。搶修人員到場(chǎng)后，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)DN300 管線被挖壞，現(xiàn)場(chǎng)積水較多，搶修影響醫(yī)院和4000 余戶居民用水。經(jīng)查，供水管線產(chǎn)權(quán)單位在前期對(duì)接過(guò)程中已經(jīng)與施工單位進(jìn)行了對(duì)接交底，為施工單位指明了給水管線位置，并明確告知其在管線周圍應(yīng)采用人工挖掘，并簽訂了《施工安全告知書》。5 月17日施工單位仍采用機(jī)械開挖的方式將給水管線破壞，造成大面積停水及水資源的浪費(fèi)。后經(jīng)水行政部門進(jìn)行處罰，處以3000 元罰金。

偷盜水、欠費(fèi)行為的界定和處理力度不足，造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失。

2015 年，B 市的一處洗車房和餐館，從市政DN400 供水干線上私接管線盜取自來(lái)水；2016 年，A 市的8 家商戶，從公共消火栓私接管線盜用自來(lái)水。發(fā)現(xiàn)竊水情況后，供水企業(yè)第一時(shí)間制止違法行為，并向公安、水行政等相關(guān)部門進(jìn)行舉報(bào)，但由于相關(guān)規(guī)章中未明確竊水行為轉(zhuǎn)化為盜竊罪的適用情形，公安機(jī)關(guān)無(wú)法展開立案?jìng)刹?，最終竊水行為人也未受到相應(yīng)懲處。

對(duì)違章或欠費(fèi)用戶依法實(shí)施停水措施，無(wú)明確的適用條件和操作流程。

C 市一處小區(qū)物業(yè)公司自2010 年1 月至2018 年8 月欠費(fèi)400 余萬(wàn)元一直未繳納，直到2018 年9 月后才恢復(fù)繳納每月水費(fèi)，但欠費(fèi)一直未清。供水企業(yè)多次催繳欠費(fèi)，物業(yè)公司均不予理睬。2020 年，供水企業(yè)在向物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、街道辦事處送達(dá)了《欠費(fèi)停水通知書》后，對(duì)小區(qū)進(jìn)行了停水，影響小區(qū)居民正常用水。事后，因供水企業(yè)擅自進(jìn)行停水，小區(qū)居民向水行政主管部門進(jìn)行申訴。由水行政主管部門對(duì)供水企業(yè)進(jìn)行了處罰。

對(duì)欠繳水費(fèi)的用戶采取停水措施，是保障供水企業(yè)合法利益，但有些省市供水法規(guī)中，對(duì)于欠繳水費(fèi)的處置表述過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)違章用水戶是否適用停水，停水等問(wèn)題，均未作出規(guī)定，導(dǎo)致水費(fèi)收繳存在問(wèn)題。

1.3.2 應(yīng)急搶修內(nèi)容缺失

目前，政府和城鄉(xiāng)居民對(duì)供水企業(yè)的要求越來(lái)越高，供水企業(yè)在加強(qiáng)搶修應(yīng)急力量，完善搶修機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)在立法中對(duì)供水企業(yè)的搶修工作進(jìn)行支持。一是解決搶修期間，供水企業(yè)搶修必須停水時(shí)，一些酒店和物業(yè)提出一些不合理要求，不同意停水，或者要求進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那樾蜗?，?dǎo)致?lián)屝扪诱`。二是解決地下管線搶修時(shí)，涉及管線交叉沖突，需要相關(guān)管線采取保護(hù)措施以及相關(guān)費(fèi)用來(lái)源。

2.各省市供水立法的經(jīng)驗(yàn)

2.1 完善水源保護(hù)和供水設(shè)施規(guī)劃的重要作用

水源保護(hù)和供水設(shè)施規(guī)劃是供水安全和發(fā)展的重要保障。各省市雖然均有水資源和規(guī)劃法規(guī)。但仍在供水相關(guān)法規(guī)中再次明確各項(xiàng)要求，包括水資源開發(fā)利用原則、水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)、地下水開發(fā)限制和供水規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、保障供水設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容。

2.2 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水法律保障體系

我國(guó)出臺(tái)涉及農(nóng)村供水的法規(guī)有《江蘇省城鄉(xiāng)供水管理?xiàng)l例》（2011）、《重慶市村鎮(zhèn)供水條例》（2016）、《河北省農(nóng)村供水用水管理辦法》（2017）、《福建省城鄉(xiāng)供水條例》（2017）、《江西省農(nóng)村供水條例》（2020）、《甘肅省農(nóng)村飲用水供水管理?xiàng)l例》（2015）。以上法規(guī)的出臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)同城、同質(zhì)、同價(jià)起到了重要作用，也為各省市實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)和立法基礎(chǔ)，具有可借鑒意義。

2.3 實(shí)現(xiàn)二次供水設(shè)施專業(yè)化管理

湖北、安徽、江蘇等省市在供水條例中鼓勵(lì)建設(shè)單位委托供水單位統(tǒng)一建設(shè)二次供水設(shè)施，要求已建成的二次供水設(shè)施限期移交，新建二次供水設(shè)施應(yīng)當(dāng)移交供水單位。

河北、四川、合肥等省市的供水管理辦法或條例鼓勵(lì)二次供水設(shè)施移交供水企業(yè)管理。

目前，武漢、福州、銀川、合肥等城市出臺(tái)了相關(guān)二次供水管理辦法，明確鼓勵(lì)二次供水設(shè)施委托供水企業(yè)建設(shè)管理，且福州、銀川、合肥明確二次供水設(shè)施需與供水企業(yè)征詢意見(jiàn)，經(jīng)供水企業(yè)驗(yàn)收，確保供水水質(zhì)、水壓等要求，才能接入市政管網(wǎng)。

2.4 保障城鄉(xiāng)供水應(yīng)急搶修

供水設(shè)施的搶修涉及民生輿情，多省對(duì)供水設(shè)施搶修加以約束和保護(hù)，一方面要求供水企業(yè)做好停水通知、搶修恢復(fù)等工作。另一方面，也要求相關(guān)單位予以配合和支持。例如《湖北省城鎮(zhèn)供水條例》規(guī)定了“任何單位和個(gè)人不得妨礙供水單位對(duì)供水管網(wǎng)設(shè)施的統(tǒng)一維護(hù)管理和搶修?！币蟆啊?，在確保交通安全的前提下，可以通行或者臨時(shí)?？孔鳂I(yè)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)提供便利”。

應(yīng)當(dāng)在下一步立法中，會(huì)同交通管理部門、住建部門對(duì)干擾供水設(shè)施搶修的行為進(jìn)行約束。

3.立法修訂明確管理范圍、深度和各部門職責(zé)

3.1 區(qū)別通過(guò)立法約束和規(guī)范約束的內(nèi)容

供水立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)考慮哪些內(nèi)容是通過(guò)立法進(jìn)行約束。如，城鄉(xiāng)居民用水收費(fèi)問(wèn)題，一方面解決供水企業(yè)與居民訴訟方面的法律依據(jù)。另一方面，明確資金來(lái)源保障供水設(shè)施的建設(shè)和更新改造，形成良性循環(huán)。必須在法律中予以明確。

再如城市供水服務(wù)，某些省市還沒(méi)有地方性服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)制定標(biāo)準(zhǔn)。而不應(yīng)通過(guò)立法來(lái)補(bǔ)充。

3.2 城鄉(xiāng)供水基礎(chǔ)不同，不能一蹴而就

農(nóng)村供水基礎(chǔ)薄弱，供水設(shè)施條件落后。如在供水水質(zhì)檢測(cè)能力、水費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容都要進(jìn)行分別討論。

3.3 明確各方職責(zé)，避免“相關(guān)委辦局”的提法

根據(jù)《民法典》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的內(nèi)容對(duì)明確各級(jí)政府責(zé)任和環(huán)保生態(tài)、水務(wù)、衛(wèi)健、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責(zé)、明確供水企業(yè)、物業(yè)公司的管理職責(zé)。避免出現(xiàn)“相關(guān)委辦局”或“相關(guān)單位”的提法。

4.總結(jié)

目前一些省市的供水立法與供水企業(yè)發(fā)展距離政府與城鄉(xiāng)居民需求相對(duì)滯后，缺失農(nóng)村供水管理內(nèi)容。應(yīng)按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”原則，以水利部農(nóng)村飲水安全管理“三個(gè)責(zé)任”“三項(xiàng)制度”要求為基礎(chǔ)，遵循多水源統(tǒng)一配置、安全衛(wèi)生、節(jié)約用水、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、保障有力的原則，完善現(xiàn)有供水法律法規(guī)。

供水法規(guī)重新修訂應(yīng)明確管理范圍、深度和各部門在供水管理問(wèn)題中的職責(zé)，要求各級(jí)政府將供水列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，做好供水專項(xiàng)規(guī)劃編制工作、要求相關(guān)部門按規(guī)劃落實(shí)城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)建設(shè)和更新改造任務(wù)、支持對(duì)農(nóng)村集中保障供水工程建設(shè)與改造的投入、嚴(yán)控建設(shè)項(xiàng)目水影響評(píng)價(jià)，對(duì)不符合城市總規(guī)和“四定”要求的項(xiàng)目依法嚴(yán)格處置，實(shí)行供水精細(xì)化管理，推進(jìn)供水事業(yè)有序發(fā)展。