公共交通服務(wù)均等化法治路徑研究

于 婷

（包頭市公交運(yùn)輸集團(tuán)有限責(zé)任公司，包頭 014030）

法治是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，發(fā)揮著保障公民享有基本公共服務(wù)權(quán)利的功能，依法依規(guī)不斷提高基本公共服務(wù)領(lǐng)域資源投入，使基本公共服務(wù)惠及更多的人民群眾，最終實(shí)現(xiàn)普惠。公共交通服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的應(yīng)有之義，能夠充分體現(xiàn)社會(huì)的公平正義，提高人民群眾在共享建設(shè)發(fā)展成果中的獲得感、滿足感，更好地匯聚共圓中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的磅礴力量。

1 公共交通服務(wù)均等化的現(xiàn)狀

公共交通屬于基礎(chǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域。目前，我國(guó)公共交通服務(wù)領(lǐng)域沒(méi)有專門(mén)的國(guó)家立法，大多以規(guī)劃、通知、實(shí)施意見(jiàn)等政府文件的形式出現(xiàn)。與法律相比，相關(guān)政策文件缺乏較強(qiáng)的約束力，其執(zhí)行效力容易層層弱化，不利于基本公共服務(wù)均等化發(fā)展。

我國(guó)的公共交通服務(wù)總體水平還不平衡。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度不斷加快，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程與公共交通供給的矛盾凸顯，受政策影響較大的公共交通行業(yè)，政府補(bǔ)貼與亟待同城市化快節(jié)奏匹配的公交企業(yè)發(fā)展資金需求極易產(chǎn)生供給缺口。囿于各地區(qū)發(fā)展重點(diǎn)有別、財(cái)政資金收入不同，其投入公共交通服務(wù)的資金差距較大，存在民生性公共服務(wù)投入不足問(wèn)題，公共交通發(fā)展規(guī)劃未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌配套資源，所以在公共交通服務(wù)供給結(jié)構(gòu)方面出現(xiàn)失衡。公交企業(yè)面對(duì)政策性虧損，多依靠財(cái)政專項(xiàng)資金抑或是轉(zhuǎn)移支付支撐，但資金的多少通常取決于政府財(cái)政情況，政府所支付的資金大多不能完全彌補(bǔ)企業(yè)因執(zhí)行公益性政策而產(chǎn)生的缺口。政府財(cái)政針對(duì)公交企業(yè)補(bǔ)助的項(xiàng)目和金額并無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)及核算方法，導(dǎo)致政策性虧損不能得到合理即時(shí)的彌補(bǔ)，另外公交企業(yè)自我造血能力有限，在資金不足的情況下易陷入發(fā)展困境。

公共交通服務(wù)的均等化發(fā)展，無(wú)論是從保障低收入群體的出行、作為重大事件安全穩(wěn)定的運(yùn)力支撐、緩解城市道路擁堵問(wèn)題還是從節(jié)能環(huán)保的角度來(lái)看，都是關(guān)乎社會(huì)民生福祉的重點(diǎn)。我國(guó)公交企業(yè)基本都是在財(cái)政撥款的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，為人民群眾提供低價(jià)有償公共交通服務(wù)，屬于政策性虧損的公益性企業(yè)。公共交通在能耗、載客量上較轎車(chē)出行有較大優(yōu)勢(shì)，公共交通服務(wù)均等化能在為人民群眾共享建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，有效緩解城市交通擁堵，降低碳排放量。同時(shí)，公共交通服務(wù)對(duì)于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要性更是不言而喻，推進(jìn)公共交通服務(wù)均等化以保障農(nóng)民享受到安全、低價(jià)、便捷、質(zhì)優(yōu)的公共交通服務(wù)，更有利于促進(jìn)農(nóng)民在現(xiàn)有脫貧的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性增收。

2 公共交通服務(wù)均等化存在的問(wèn)題

我國(guó)公共交通服務(wù)總體供給水平還偏低，存在覆蓋盲區(qū)。首先，公共交通服務(wù)供給側(cè)沒(méi)有通行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的僅為行業(yè)指標(biāo)。我國(guó)幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)及人口因素復(fù)雜，使得有一些指標(biāo)僅以數(shù)量來(lái)衡量，忽略了質(zhì)量和效果。其次，供給側(cè)的需求針對(duì)性欠缺。政府對(duì)居民公共服務(wù)的需求和滿意度等數(shù)據(jù)不足。雖然人民群眾的參與程度不斷提高，但仍然處于需求表達(dá)的被動(dòng)參與狀態(tài)，地方政府難以獲得真正的需求，公共交通規(guī)劃多依賴于從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)及經(jīng)驗(yàn)，容易以本位需求取代民眾的真實(shí)需求，致使供需雙方長(zhǎng)期處于結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)。第三，吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共交通行業(yè)在實(shí)際操作中監(jiān)督體系不健全。針對(duì)現(xiàn)階段多主體參與的監(jiān)督機(jī)制不完善，無(wú)法從根本上消除尋租行為、裙帶關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)公共交通服務(wù)供給不平衡，地域間差距、城鄉(xiāng)間差距仍較大。一是經(jīng)濟(jì)、人口因素致使地方財(cái)力多寡不同，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展模式下，地方政府能夠投入公共交通服務(wù)的財(cái)力有局限性。二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更注重財(cái)政資源而不是服務(wù)效益。以財(cái)政補(bǔ)償為主的金融監(jiān)管的制度激勵(lì)效應(yīng)有待加強(qiáng)，尤其是對(duì)地方政府保障部分的均等化績(jī)效考核不夠有力和深入。三是缺乏嚴(yán)格有效的財(cái)政績(jī)效評(píng)估，特別是對(duì)基本公共服務(wù)均等化政策和制度的績(jī)效評(píng)估，以及對(duì)基本公共服務(wù)的供給效率和感知效益的評(píng)估。

公共交通服務(wù)領(lǐng)域存在數(shù)據(jù)治理能力低、措施迭代慢的問(wèn)題。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，城市人口呈大幅增加之勢(shì)，相應(yīng)的出行需求也隨之急劇增長(zhǎng)，加之機(jī)動(dòng)車(chē)保有量逐年遞增，交通擁堵成為大中小城市發(fā)展的一個(gè)困擾問(wèn)題。隨著數(shù)字化中國(guó)建設(shè)加快，通過(guò)大數(shù)據(jù)化治理交通擁堵大多在信號(hào)燈科學(xué)設(shè)定層面。要利用互聯(lián)網(wǎng)交通大數(shù)據(jù)進(jìn)一步分析擁堵情況及時(shí)間空間擁堵規(guī)律，用法律明確以公共交通為主體，確定其路權(quán)優(yōu)先地位，科學(xué)規(guī)劃公共交通線路，分時(shí)段縮減站點(diǎn)提高通行速度，以其大運(yùn)量的優(yōu)勢(shì)排解高峰期道路擁堵難題，以優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)人民群眾出行。

3 公共交通服務(wù)均等化法治路徑

實(shí)現(xiàn)公共交通服務(wù)均等化需要立法先行，構(gòu)建相應(yīng)的法律系統(tǒng)，強(qiáng)化政策正向激勵(lì)，抵消市場(chǎng)的負(fù)效應(yīng)，健全需求、供給、監(jiān)督機(jī)制，形成從需求收集到服務(wù)供給再到服務(wù)評(píng)價(jià)的高質(zhì)量閉環(huán)管理，聚力發(fā)展公共交通服務(wù)均等化，保障基本公共服務(wù)均等化系統(tǒng)合理合法運(yùn)行，大力倡導(dǎo)人民群眾低碳出行，攜手共建美麗中國(guó)。

3.1 強(qiáng)化法治保障，推進(jìn)公共交通服務(wù)均等化立法

加強(qiáng)公共交通服務(wù)均等化的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，加快構(gòu)建國(guó)家公共交通法律法規(guī)體系、制度保障體系，傾斜、側(cè)重保障弱勢(shì)群體出行的權(quán)利，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)實(shí)質(zhì)公平的追求。堅(jiān)持以人民為中心思想，以建設(shè)適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的基本公共服務(wù)均等化立法為主線，為推動(dòng)公共交通高質(zhì)量發(fā)展和交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)支撐。全面研究交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)的發(fā)展形勢(shì)、機(jī)遇挑戰(zhàn)，結(jié)合我國(guó)公共交通的基本狀況和基礎(chǔ)條件，建立相關(guān)法律法規(guī)，明確供給標(biāo)準(zhǔn)、供給的評(píng)估流程和方法、監(jiān)督制度，建立司法救濟(jì)渠道以守護(hù)公共交通均等化的法律底線。各級(jí)政府要以立法權(quán)限為限，制定并完善公共交通的地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件，將優(yōu)先發(fā)展公共交通戰(zhàn)略具體化，為優(yōu)先發(fā)展、規(guī)范發(fā)展城市公共交通提供法規(guī)保障。

建立城市交通與新型城鎮(zhèn)化背景下的城市協(xié)同機(jī)制，規(guī)劃先行，適度超前，打造交通綜合樞紐和交通走廊，以加快構(gòu)建與城市功能和形象相匹配的現(xiàn)代城市公共交通運(yùn)輸體系。立法要明確加強(qiáng)公共交通規(guī)劃與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的協(xié)同對(duì)接，新增建立大型建筑配建公交場(chǎng)站相關(guān)條例，以實(shí)現(xiàn)公交的首末站與客流的緊密結(jié)合，破解日益緊缺土地問(wèn)題，推進(jìn)規(guī)模較大的公共建筑、商業(yè)辦公建筑、居住區(qū)（重點(diǎn)是保障性住房項(xiàng)目）、活動(dòng)中心的公交場(chǎng)站同步配套建設(shè)，通過(guò)集約、節(jié)約用地解決規(guī)劃公交場(chǎng)站用地落實(shí)難的問(wèn)題，保障城市公共交通停車(chē)場(chǎng)、保養(yǎng)場(chǎng)、公交樞紐、港灣站、公交專用道、充電設(shè)施等與城市建設(shè)同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)。以法治護(hù)航公共交通發(fā)展，保障發(fā)展供給動(dòng)力，提升人民獲得感、幸福感、滿意度。

3.2 推進(jìn)法治財(cái)政建設(shè)，賦能公共交通服務(wù)均等化發(fā)展

公共交通服務(wù)均等化的重要路徑是地方財(cái)政能力的均等化。明確人民政府在發(fā)展公交客運(yùn)事業(yè)的責(zé)任主體，保障公交客運(yùn)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政投入，將公交客運(yùn)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并將財(cái)政補(bǔ)貼資金列入年度財(cái)政預(yù)算。立法應(yīng)明確對(duì)公共交通服務(wù)企業(yè)因執(zhí)行票價(jià)低于成本票價(jià)，因承擔(dān)政府乘車(chē)優(yōu)惠政策和指令性任務(wù)所造成的非經(jīng)營(yíng)性虧損即政策性虧損，以及因技術(shù)改造、節(jié)能減排、經(jīng)營(yíng)冷僻線路等原因增加的成本，人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)、足額給予財(cái)政補(bǔ)貼。以成本規(guī)制兜底保障公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)，以定額補(bǔ)貼發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)，激勵(lì)公交企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量、拓展公交線網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)廣覆蓋、高質(zhì)量服務(wù)。定額補(bǔ)貼以車(chē)公里補(bǔ)貼、人次補(bǔ)貼、人次公里補(bǔ)貼為主，以保障冷僻線路的開(kāi)辟運(yùn)營(yíng)，不斷提高城市公共交通吸引力，形成綠色低碳出行生活方式。開(kāi)展綠色出行創(chuàng)建行動(dòng)，加快推動(dòng)交通綠色低碳發(fā)展。

通過(guò)完善以轉(zhuǎn)移支付為主的調(diào)節(jié)機(jī)制，從而加大對(duì)民生領(lǐng)域基本公共服務(wù)的投入比例，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明度和財(cái)政資金配置效率，建立針對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域均等化績(jī)效考核，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督資金具體用途和評(píng)估資金使用成效，以達(dá)到改善民生之實(shí)效。建立轉(zhuǎn)移支付相關(guān)事宜立法，明確轉(zhuǎn)移支付原則、方式、評(píng)估、分配等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，保障轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性，抑制腐敗滋生。健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化財(cái)政統(tǒng)籌體制機(jī)制，拓寬資金來(lái)源，穩(wěn)定基本投入保障。省級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的總體發(fā)展部署和本地城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源均衡配置，推動(dòng)城市公共交通服務(wù)向農(nóng)村延伸。

3.3 TOD 模式引導(dǎo)推動(dòng)公共交通服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)

以TOD（公共交通引導(dǎo)開(kāi)發(fā)）模式為先導(dǎo)，使土地資源的發(fā)展依靠公共交通的發(fā)展來(lái)驅(qū)動(dòng)、引導(dǎo)，形成與公共交通配置協(xié)調(diào)的布局形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把交通需求分布和強(qiáng)度的主導(dǎo)影響因素轉(zhuǎn)變?yōu)榻煌ㄙY源的供給，化被動(dòng)為主動(dòng)，由供給帶動(dòng)需求，從根本上由公共交通服務(wù)化解自然發(fā)展形成并無(wú)規(guī)劃的交通供給壓力。建立健全城鄉(xiāng)公共交通服務(wù)融合發(fā)展體制機(jī)制，在財(cái)政資金投入、規(guī)劃用地、設(shè)施建設(shè)、場(chǎng)站維護(hù)、道路通行等方面優(yōu)先保障公交客運(yùn)事業(yè)發(fā)展，完善公共交通服務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入及退出制度，破除隱性壁壘。加大運(yùn)行監(jiān)測(cè)，建立交通運(yùn)輸領(lǐng)域的反壟斷機(jī)制。

消除跨區(qū)域性制度障礙，融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體布局，有條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)常住人口公共交通服務(wù)均衡發(fā)展全覆蓋。要在持續(xù)鞏固拓展交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上，持續(xù)完善農(nóng)村客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施，積極開(kāi)展農(nóng)村客運(yùn)班線的公交化改造，切實(shí)強(qiáng)化信息化服務(wù)，著力加強(qiáng)安全監(jiān)管，不斷改善市場(chǎng)環(huán)境，更好服務(wù)鄉(xiāng)村振興。明確地方政府實(shí)施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況按城鄉(xiāng)一體化的要求，支持公交運(yùn)營(yíng)線路向鎮(zhèn)、學(xué)校、旅游景點(diǎn)、工業(yè)園區(qū)等人口密集區(qū)域延伸。要引導(dǎo)各地以城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化示范縣為載體，積極探索形成符合實(shí)際、各具特色的農(nóng)村客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展模式，促進(jìn)農(nóng)村客運(yùn)從“通得了”向“通得好”發(fā)展。

3.4 建立健全政府和社會(huì)資本合作法律制度體系

規(guī)范PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式，建立政府和社會(huì)資本合作法律制度體系，吸引社會(huì)資本參與實(shí)現(xiàn)多元化供給，恪守誠(chéng)信，履行合約，強(qiáng)化供給能力，保障惠民工程。通過(guò)適度的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，選擇質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共交通服務(wù)方，開(kāi)展合作前期明確對(duì)政府履約能力及財(cái)政可負(fù)擔(dān)、承受能力進(jìn)行評(píng)估，確保公共交通在城市交通中的主導(dǎo)地位，增強(qiáng)社會(huì)資本的合作信心。明確PPP 合作的法定程序，經(jīng)法定程序選擇確定社會(huì)資本方，按規(guī)定納入全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)庫(kù)，及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)算安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。外部與內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)共同發(fā)揮監(jiān)督作用，明確權(quán)責(zé)相一致，構(gòu)建動(dòng)態(tài)化基本公共服務(wù)監(jiān)管格局，制約權(quán)力濫用和遏制腐敗。

3.5 構(gòu)建MaaS 大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)立法

借助大數(shù)據(jù)思維技術(shù)構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺(tái)，推進(jìn)數(shù)據(jù)保護(hù)的相關(guān)立法，實(shí)現(xiàn)法治化的數(shù)據(jù)治理。構(gòu)建MaaS（出行即服務(wù)）大數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過(guò)電子（移動(dòng)端、電腦端）交互界面實(shí)現(xiàn)交通相關(guān)服務(wù)獲取和管理，為人民群眾提供門(mén)對(duì)門(mén)的公共交通服務(wù)，一鍵化實(shí)現(xiàn)不同出行交通工具的規(guī)劃，通過(guò)一鍵化支付真正實(shí)現(xiàn)一票通的便捷出行，以便捷多元、安全舒適的高效公共交通服務(wù)滿足人民群眾的出行要求。實(shí)現(xiàn)政府和人民群眾間實(shí)時(shí)互動(dòng)，暢通人民群眾自下而上的表達(dá)渠道，確保人民群眾能夠真實(shí)、自由、完整的表達(dá)需求，使人民群眾的多元化需求得到不同程度的滿足。廣泛吸納人民群眾的智慧和建議，利用MaaS 大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)控科學(xué)預(yù)判，改善供需不對(duì)等局面。通過(guò)綠色出行換乘優(yōu)惠提高低碳出行，減少資源浪費(fèi)，從而最大化提高公共服務(wù)效益，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化治理閉環(huán)。同時(shí)建立數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)立法，有效保護(hù)MaaS 的海量個(gè)人出行數(shù)據(jù)，讓人民群眾安享“出行即服務(wù)”的公共交通服務(wù)。