新時代自然保護(hù)區(qū)管理問題及對策

曹駿武

（元陽縣林業(yè)和草原局，云南 元陽 662400）

0 引言

在我國960 萬km2土地上，國家基于維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，減少對自然環(huán)境的硬性損傷破壞的考慮，相繼建立了不同類型的自然保護(hù)區(qū)，這對于自然環(huán)境改善與提升都有著非常好的作用[1]。自然保護(hù)區(qū)建立后，管理維護(hù)就是一個重要方面，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾砉ぷ骺梢源_保自然環(huán)境得到有效保護(hù)，能夠讓自然物種、生動群體等有更多的生存活動空間，可以最大限度創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，同時對自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù)，從而釋放自然保護(hù)區(qū)的潛在價值。在現(xiàn)代社會發(fā)展推動下，人民群眾的物質(zhì)生活水平顯著提高，各種形式的外出旅游等活動不斷增多，人類的社會行為對自然環(huán)境的影響越發(fā)深刻的凸顯出來，不少地方的自然保護(hù)區(qū)也受到了一定程度的影響，更加凸顯了自然保護(hù)區(qū)管理維護(hù)的重要性。

黨的十九大以來，我國對于自然保護(hù)區(qū)的重視程度顯著提高，這對于凸顯自然保護(hù)區(qū)的社會影響力都起到了重要作用，從而為動植物種群創(chuàng)造了良好的棲息空間[2]。自然保護(hù)區(qū)在管理上是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工作，包含的內(nèi)容多，涉及的環(huán)節(jié)復(fù)雜，都增加了實(shí)際管理維護(hù)的難度。為了有效解決好這些問題，就需要對管理中的問題進(jìn)行分析，不斷提高管理水平，這樣才能確保自然保護(hù)區(qū)管理工作的高質(zhì)量推進(jìn)。

1 加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理的必要性

在新的歷史發(fā)展階段，整個人類社會對自然生態(tài)系統(tǒng)的重要性認(rèn)識不斷強(qiáng)化，整體層面對自然保護(hù)區(qū)的重要性認(rèn)識也有了顯著提升，大量的社會實(shí)踐證明，抓好自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，能夠發(fā)揮以點(diǎn)帶面的實(shí)際影響，對整個社會發(fā)展都有著積極的帶動作用，這也是我國不斷重視自然保護(hù)區(qū)建設(shè)及管理工作的原因。

1.1 有利于生物多樣性

歷史上，我國有著非常多的動植物類型，遍布各地，生物多樣性是我國歷史文明多樣化的生動體現(xiàn)，但是由于后來人粗放型的生產(chǎn)作業(yè)對自然生態(tài)環(huán)境的破壞，導(dǎo)致大量的動植物消亡，嚴(yán)重影響了自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡，也增加了我國自然生態(tài)系統(tǒng)惡化的步伐[3]。研究發(fā)現(xiàn)，自然生態(tài)環(huán)境的破壞對人類社會的影響是根本性的，難以在短時間當(dāng)中得到根本性改善。為了更好地保護(hù)自然環(huán)境，減緩自然生態(tài)系統(tǒng)破壞的進(jìn)步，最大限度改善我國自然生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，我國各級政府進(jìn)行了積極探索，先后出臺了各種政策措施，同時在法律層面也進(jìn)行了深化實(shí)踐，出臺了《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》等法律法規(guī)，注重從法治層面來推動自然保護(hù)區(qū)建設(shè)及管理工作。根據(jù)國務(wù)院相關(guān)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“十三五”期間，全國自然保護(hù)地數(shù)量增加700 多個，面積增加2500 多萬hm2，總數(shù)量達(dá)到1.18 萬個，約占我國陸域國土面積的18%[4]。在自然保護(hù)區(qū)當(dāng)中，包含了不同類型的動植物物種，生態(tài)系統(tǒng)也更加的豐富，表現(xiàn)出了明顯不同的區(qū)域特殊性。在全國范圍內(nèi)，實(shí)際建立的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量呈現(xiàn)不斷增多的趨勢。自然保護(hù)區(qū)體現(xiàn)了非常好的特色發(fā)展理念，形成了大量的自然地理景觀，每年都吸引著非常多的游客前來，實(shí)際創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益顯著提高。最為可貴的是，通過大力建設(shè)自然保護(hù)區(qū)，可以保護(hù)各種瀕危動植物種類，能夠讓動植物得到更好的保護(hù)，這對于踐行全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展理念都有著重要作用。對于任何類型的自然保護(hù)區(qū)，都需要進(jìn)行全方位、深層次管理，這樣才能更好了解自然保護(hù)區(qū)的運(yùn)行情況，才能對自然保護(hù)區(qū)的動植物類型進(jìn)行全面了解，這對于深化人類社會與自然生態(tài)系統(tǒng)的和諧共處都有著重要作用。

1.2 有助于提高對自然保護(hù)區(qū)的基本認(rèn)知

在我國，不少地方都建立起了國家級的自然保護(hù)區(qū)，這些自然保護(hù)區(qū)對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及自然生態(tài)系統(tǒng)平衡都有著重要影響。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國有超過60%以上的自然保護(hù)區(qū)所處位置較為邊遠(yuǎn)偏僻，所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平比較低，這些地方對自然保護(hù)區(qū)的重要性認(rèn)識比較低[5]。由于思想認(rèn)知不夠，自然會影響人們對自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)性管理維護(hù)，容易導(dǎo)致各種破壞自然保護(hù)區(qū)行為現(xiàn)象的出現(xiàn)，這些情況的出現(xiàn)與地方政府的教育管理、深化宣傳不到位等都有著直接關(guān)系。同時，自然保護(hù)區(qū)在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及人民群眾生產(chǎn)生活中的影響越發(fā)深刻的凸顯出來，一旦自然保護(hù)區(qū)受到某些方面的影響，都會對整體層面的改革布局與深化發(fā)展帶來影響，不利于全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展理念的踐行。

2 當(dāng)前我國自然保護(hù)區(qū)管理基本現(xiàn)狀

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)方面取得了非常好的成就，自然保護(hù)區(qū)在我國的分布面積越來越廣泛，整體層面的認(rèn)識水平也有了顯著提高，依托自然保護(hù)區(qū)建設(shè)加快全面協(xié)調(diào)可持續(xù)理念踐行都起到了重要作用。但是，由于各種因素的影響，我國在自然保護(hù)區(qū)管理方面還存在著諸多問題，都與當(dāng)前我國快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會、不斷提高的人民群眾生產(chǎn)生活幸福指數(shù)不相匹配，只有分析好了管理中實(shí)際存在的問題，這樣才能確保更好發(fā)揮自然保護(hù)區(qū)的價值作用，才能讓自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理工作與時俱進(jìn)更好符合社會時代的要求。

2.1 在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上比較滯后

雖然近些年國家對自然保護(hù)區(qū)的重視程度不斷提高，相應(yīng)的資源投入持續(xù)增多，但是在以往的歷史發(fā)展中，我國對自然保護(hù)區(qū)的整體性投入明顯偏低，導(dǎo)致我國自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)性發(fā)展建設(shè)相對滯后，這對于管理工作的開展也是比較明顯的掣肘。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在我國各地自然保護(hù)區(qū)管理中，實(shí)際存在資金缺乏現(xiàn)象的不在少數(shù)，自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源投入跟不上，大量的硬件基礎(chǔ)設(shè)施較為老化，不僅增加了自然保護(hù)區(qū)管理的難度，而且還在一定程度上弱化了自然保護(hù)區(qū)的重要性認(rèn)知[6]。也有不少的自然保護(hù)區(qū)，雖然地方上逐步加大了投入，也制定了相關(guān)更新自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的計劃，由于各種配套性資源投入的不及時，也導(dǎo)致很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃無法落到實(shí)處去，最終不了了之，這些都是自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)實(shí)管理難的主要原因。

2.2 管理機(jī)構(gòu)還不夠健全完善

在推動新時期自然保護(hù)區(qū)建設(shè)上，管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)是一個非常重要的影響環(huán)節(jié)，只有配置齊全了管理機(jī)構(gòu)，才能推動國家有關(guān)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)及管理政策措施的落實(shí)。自然保護(hù)區(qū)管理并非單純一個部門的責(zé)任，而是需要地方政府牽頭，林業(yè)部門主要負(fù)責(zé)，其他部門共同參與，這樣才能確保管理工作真正落到實(shí)處去，這也更加凸顯了建立專門完善自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的重要性。在我國現(xiàn)代自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中，涵蓋了不同級別的自然保護(hù)區(qū)，有國際級的、省級的、市級的……不同級別的自然保護(hù)區(qū)。在管理上自然有著不同的職責(zé)要求。級別比較高的自然保護(hù)區(qū)，實(shí)際投入的資源力量也是最大的，能夠滿足一線管理維護(hù)的基本需要，配置的高素質(zhì)管理人員也是最多的。但是，對于級別比較低的自然保護(hù)區(qū)，在實(shí)際管理工作開展上則存在諸多不到位之處，管理資源投入比較少，資金在使用上經(jīng)常性出現(xiàn)擠占挪用現(xiàn)象，很多地方的管理機(jī)構(gòu)不夠完善，管理人員存在著各種形式的兼職現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了自然保護(hù)區(qū)管理工作的有序高效開展，這也是當(dāng)前我國自然保護(hù)區(qū)管理中的“軟肋”，都需要在今后的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)及管理上給予足夠的重視。

2.3 保護(hù)與開發(fā)的沖突、權(quán)屬沖突日益突出

從時間上看，我國在對自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際劃分上比較晚，管理工作也沒有很好的跟上。相比較我國廣闊的國土面積而言，我國實(shí)際建立起了自然保護(hù)區(qū)數(shù)量還明顯不夠，而且絕大多數(shù)的自然保護(hù)區(qū)主要集中在邊遠(yuǎn)地區(qū)，這些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也不夠完善，對自然保護(hù)區(qū)的深化開發(fā)及高效利用都不利。在以往粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式影響下，不少地方在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上過于偏重GDP，對于自然環(huán)境的保護(hù)性認(rèn)識不夠，導(dǎo)致自然生態(tài)環(huán)境受到的破壞性影響越來越大例如不少地方為了發(fā)展旅游事業(yè)，盲目增加游客接待數(shù)量，導(dǎo)致景區(qū)自然生態(tài)環(huán)境受到了很大影響，這也是不少地方自然保護(hù)區(qū)當(dāng)前面臨的一個問題。

由于對自然保護(hù)區(qū)的重要性認(rèn)識不夠，自然保護(hù)區(qū)周邊的居民往往也會對自然保護(hù)區(qū)帶來各種破壞性行為，在對自然保護(hù)區(qū)的利用上表現(xiàn)得非常粗放，直接影響了生物多樣性的維護(hù)。在自然保護(hù)區(qū)建立時，地方政府為了更好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也為了考慮人民群眾的相關(guān)利益，會將很多的林地劃撥給集體使用，這些都容易導(dǎo)致各種邊界、權(quán)屬等的矛盾爭端，增加了自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行精細(xì)化管理的難度，讓自然保護(hù)區(qū)和周邊地區(qū)的關(guān)系比較緊張。

2.4 自然保護(hù)區(qū)管理體制的完善性不夠

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在我國數(shù)量眾多的自然保護(hù)區(qū)當(dāng)中，自然保護(hù)區(qū)有著不同的特點(diǎn)類型，在管理模式上也非常多，都增加了管理工作開展的特殊性、復(fù)雜性。而在管理方法方面，國家級、省級、地級、縣級管理政府都對自然保護(hù)區(qū)的編制、行政管理和經(jīng)費(fèi)安排擔(dān)負(fù)著一部分的管理權(quán)限，因此導(dǎo)致了管理體制在標(biāo)準(zhǔn)上存在不規(guī)范的情況，并且可能導(dǎo)致重復(fù)工作的可能。同時，由于管理上的重復(fù)性，容易導(dǎo)致在具體問題的解決工作的開展上出現(xiàn)推諉扯皮的情況。

2.5 自然保護(hù)區(qū)對現(xiàn)代化人才隊(duì)伍建設(shè)的重視度不夠

自然保護(hù)區(qū)管理是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，自然對人才隊(duì)伍建設(shè)提出了非常高的要求，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在很多地方自然保護(hù)區(qū)建設(shè)上，實(shí)際配置的高素質(zhì)人才數(shù)量非常少，絕大多數(shù)工作人員的年齡偏大。40 歲以上的工作人員占比超過了60%，學(xué)習(xí)水平偏低，具有全日制大學(xué)本科及以上學(xué)歷的人員占比不到40%，這些直接影響了自然保護(hù)區(qū)管理工作的高質(zhì)量開展[7]。同時，當(dāng)前各地向自然保護(hù)區(qū)當(dāng)中安排的退伍軍人數(shù)量也不少，他們雖然具有非常高的素質(zhì)，但是對于具體的自然保護(hù)區(qū)管理工作并不是特別了解，這些都會對自然保護(hù)區(qū)管理工作的高質(zhì)量開展帶來影響。對于自然保護(hù)區(qū)的管理，并非簡單的踐行巡視檢查，實(shí)際需要處理的工作內(nèi)容非常多，都需要管理人員具有非常高的專業(yè)技術(shù)水平及管理素養(yǎng)，這樣才能確保自然保護(hù)區(qū)管理工作的深化推進(jìn)，這就需要自然保護(hù)區(qū)要做好管理人員的教育培訓(xùn)工作，當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)對于管理人員的教育培訓(xùn)并沒有很好地跟上，管理人員的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識明顯不夠，雖然也會開展相關(guān)的教育培訓(xùn)，內(nèi)容往往比較陳舊，整體的工作在深化落實(shí)上力度不夠，教育培訓(xùn)的方式還是以傳統(tǒng)的大講堂模式為主，沒有很好的應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息化技術(shù)手段，這些都影響了自然保護(hù)區(qū)教育培訓(xùn)的高水平推進(jìn)。

3 新時期加快自然保護(hù)區(qū)管理工作高質(zhì)量推進(jìn)的基本策略

黨的十九屆六中全會剛剛結(jié)束，在馬克思主義指導(dǎo)下，我們黨對以往的奮斗歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面總結(jié)，深刻認(rèn)識了自然保護(hù)區(qū)的重要性。尤其是在全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，我國對于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理工作的重視程度顯著增強(qiáng)，都更加凸顯了做好自然保護(hù)區(qū)管理工作的價值。為此，必須要做好以下4個方面的工作。

3.1 加快管理機(jī)制的健全完善

在新的歷史發(fā)展階段，為了更好推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)管理工作，需要對現(xiàn)有的管理機(jī)制進(jìn)行改革完善，注重提高管理成效。考慮到自然保護(hù)區(qū)管理涉及的機(jī)構(gòu)部門比較多，可以探索形成專門的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同層面的資源力量，這樣才能更好的致力于自然保護(hù)區(qū)管理工作的開展。在管理機(jī)構(gòu)建設(shè)上，要注重建立起更加完善的配套組成部門，這樣才能確保管理工作真正的落到實(shí)處去。“人”，是影響自然保護(hù)區(qū)管理的重要方面，對于原有的管理人員要做好教育培訓(xùn)，定期組織管理人員進(jìn)行各種學(xué)習(xí)，注重將自然保護(hù)區(qū)的重要性等融入其中，從而確保自然保護(hù)區(qū)更好的發(fā)展起來。同時，各級自然保護(hù)區(qū)要結(jié)合實(shí)際情況，制定科學(xué)的人才引進(jìn)化，適時引進(jìn)一定數(shù)量的年輕人才，充實(shí)到原有的隊(duì)伍建設(shè)中，這樣才能更好的活躍自然保護(hù)區(qū)管理工作環(huán)境，也才能確保自然保護(hù)區(qū)管理工作的高質(zhì)量深化落實(shí)[8]。

3.2 調(diào)整保護(hù)區(qū)結(jié)構(gòu)和空間布局，開展保護(hù)區(qū)基本調(diào)查

實(shí)際來看，我國有非常多的自然保護(hù)區(qū)并沒有開展過系統(tǒng)的調(diào)查及深化分析，管理者缺少對自然保護(hù)區(qū)的系統(tǒng)了解，都影響了對自然保護(hù)區(qū)的全面把握與深化研究。尤其是我國在對自然保護(hù)區(qū)的功能劃分等方面做的明顯不夠，這些都不利于新時期自然保護(hù)區(qū)建設(shè)及管理的深層次、高質(zhì)量落實(shí)。在自然保護(hù)區(qū)管理上，管理者表現(xiàn)得比較松散，沒有進(jìn)行規(guī)劃研究，自然會影響保護(hù)區(qū)中各項(xiàng)資源的優(yōu)化配置，這些都影響了現(xiàn)代化自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展建設(shè)。

3.3 促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)和諧發(fā)展

保護(hù)區(qū)內(nèi)很多林業(yè)歸當(dāng)?shù)丶w所有，還有一些由政府通過承包方式租賃給責(zé)任人。為了促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的和諧發(fā)展，可以和當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，制定出合理的方案，歸還土地的使用權(quán)，或通過借用租賃、置換、贖買等方式收回使用權(quán)，從而增加自然保護(hù)區(qū)中集體林的比例。此外，還要通過當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一協(xié)調(diào)，合理開放集體林經(jīng)營權(quán)，確保林木所有者的合法權(quán)益。

3.4 探索自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管機(jī)制

3.4.1 成立社區(qū)共管組織

調(diào)整自然保護(hù)區(qū)管理部門的領(lǐng)導(dǎo)班子，由國家自然保護(hù)區(qū)管理局和地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過投票選舉，成立由管理局領(lǐng)導(dǎo)、地方縣級政府以及村社負(fù)責(zé)人組成的社區(qū)共管委員會，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)共管管理工作。

3.4.2 完善社區(qū)共管法律法規(guī)

①通過國家立法部門的深入研究和分析，為自然保護(hù)區(qū)設(shè)立統(tǒng)一的法律，嚴(yán)格管理保護(hù)區(qū)環(huán)境，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)健康持續(xù)的發(fā)展。②發(fā)揮社區(qū)共管組織的作用，制定社區(qū)共管制度，用規(guī)章制度規(guī)范社區(qū)群眾的行為，提高當(dāng)?shù)厝罕姷沫h(huán)境保護(hù)意識[9]。

3.4.3 發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

通過政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)和規(guī)劃當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，有利于發(fā)展當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)。可以發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)有：①養(yǎng)殖行業(yè)，建設(shè)飼養(yǎng)畜暖棚，集中飼養(yǎng)經(jīng)濟(jì)動物，如羊、牛、兔、馬等，擺脫傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)對自然環(huán)境的過分依賴，減少自然草場壓力。②種植業(yè)，結(jié)合保護(hù)區(qū)自然氣候環(huán)境，種植適合當(dāng)?shù)丨h(huán)境的經(jīng)濟(jì)作物，例如反季節(jié)無公害蔬菜和中藥材等。③林下特色養(yǎng)殖業(yè)，當(dāng)?shù)卣梢苑e極鼓勵當(dāng)?shù)鼐用耖_展林下家禽養(yǎng)殖，并幫助社區(qū)居民拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷路，打造當(dāng)?shù)靥厣放?。④開發(fā)生態(tài)旅游，開展以森林原生態(tài)自然景觀和特色民族風(fēng)情為主的旅游線路，吸引外來游客，帶動當(dāng)?shù)夭惋嫼妥∷薜鹊谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展[10]。

4 結(jié)語

綜上所述，本文主要分析了加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)有效性管理的必要性，明確了當(dāng)前我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)取得的成績及存在的問題，進(jìn)而對新時期如何更好的推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)管理工作進(jìn)行了不同層面探索，這對于現(xiàn)代自然保護(hù)區(qū)發(fā)展建設(shè)都有著非常好的參考作用。