上海市市域(郊)鐵路多元化運營模式探討*

侯 悅

(中鐵上海設(shè)計院集團有限公司， 200070， 上?！胃呒壒こ處?

1 上海市市域(郊)鐵路的發(fā)展現(xiàn)狀及前景

1.1 上海市市域(郊)鐵路的發(fā)展現(xiàn)狀

截至目前，上海市市域(郊)鐵路已開通線路3條，在建線路3條。

1)利用改造既有鐵路來運行市域(郊)列車的上海金山鐵路已運營近10年，其采用委托運營模式，由中國鐵路上海局集團有限公司(以下簡為“上海局”)受托負(fù)責(zé)運輸組織、客運服務(wù)和設(shè)備養(yǎng)護維修。目前，上海金山鐵路日均客流量約3萬人次/d，主要滿足上海中心城區(qū)與金山區(qū)的快速客運需求；采用快慢車運營組織模式，全程運行時間控制在0.5～1.0 h；社會經(jīng)濟效益較好，已成為全國范圍內(nèi)市域(郊)鐵路運營效果較好的示范性項目。

2)上海軌道交通16號線、17號線(以下分別簡為“16號線”“17號線”)分別連接中心城區(qū)至南匯新城和青浦新城，均采用自管模式，由上海申通地鐵集團有限公司(以下簡為“申通集團”)建設(shè)和運營。由于16號線、17號線的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)均采用城市軌道交通制式，且采用站站停為主的運輸組織模式，使得上海中心城區(qū)至南匯新城、青浦新城的運行時間仍較長。

由此可見，上海真正意義上的市域(郊)鐵路僅有利用既有鐵路改造而來的上海金山鐵路。而16號線、17號線不僅時效性低，且局限于青浦、南匯等外圍新城，其覆蓋范圍較小，運營模式也較單一。因此，上海都市圈市域(郊)鐵路發(fā)展還處于起步階段。

1.2 上海市市域(郊)鐵路的發(fā)展前景

以多中心、多組團結(jié)構(gòu)為主導(dǎo)的城市是我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本形態(tài)。優(yōu)化上海市的空間新格局，加速嘉定、青浦等5大新城建設(shè)，是上海未來城市可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)。而市域(郊)鐵路連接中心城區(qū)與外圍新城，以綠色低碳、高效便捷、大運量、通勤化為特色的市域(郊)鐵路已成為支撐城區(qū)間發(fā)展的重要力量。因此，市域(郊)鐵路必將是上海城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

根據(jù)上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)，上海市規(guī)劃形成市域(郊)、市區(qū)、局域3個1 000 km的軌道交通線網(wǎng)層次。其中市域(郊)鐵路共規(guī)劃1 157 km，其網(wǎng)絡(luò)布局為“九射十三聯(lián)”狀，主要滿足中心城區(qū)與新城、重點新市鎮(zhèn)及近滬城鎮(zhèn)組團間的通勤等需求。

此外，根據(jù)中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于印發(fā)《長江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃》的通知，圍繞著上海都市圈內(nèi)蘇州、嘉興部分地區(qū)，將規(guī)劃建設(shè)嘉閔線北延伸段，以連接蘇州太倉；將規(guī)劃建設(shè)金山至平湖線，以連接嘉興平湖。

2 上海市市域(郊)鐵路的發(fā)展特征

市域(郊)鐵路介于鐵路與城市軌道交通之間，主要服務(wù)上海城市范圍內(nèi)的中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團間的快速客運出行。未來上海市市域(郊)鐵路具有以下特征。

2.1 網(wǎng)絡(luò)覆蓋

規(guī)劃的市域(郊)鐵路網(wǎng)除覆蓋上海嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等“5大新城”外，還將延伸至蘇州太倉、嘉興平湖等臨滬城鎮(zhèn)。其覆蓋范圍廣、跨多個行政區(qū)，網(wǎng)絡(luò)效益顯著。

2.2 客流特征

上海市市域(郊)鐵路客流特征與城市軌道交通的情況相似，以通勤、通學(xué)客流為主，兼顧商貿(mào)、旅游和娛樂等人員出行，潮汐現(xiàn)象和向心特點明顯，具有明顯的早、晚高峰，客流總量較大，平均乘距較長。

2.3 多樣制式

規(guī)劃的市域(郊)鐵路網(wǎng)總體分為2種制式、3種類型。

1)新建的市域(郊)鐵路主要設(shè)施設(shè)備采用鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全線網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度。市域(郊)鐵路網(wǎng)內(nèi)可跨線開車，必要時部分線路可與鐵路聯(lián)通跨線。

2)新建的城市軌道交通市域快線采用軌道交通制式，因線路、供電、調(diào)度和信號等原因，只在本線范圍內(nèi)開車，不可跨線運行，線路間通過乘客換乘實現(xiàn)連通。

3)通過優(yōu)化或改造既有鐵路來實現(xiàn)市域(郊)鐵路列車的開行，主要分為如下2類：①通過優(yōu)化運輸組織，利用既有鐵路富余能力開行少量市域(郊)列車；②通過改造既有線路，高密度和公交化地開行市域(郊)列車，采用鐵路標(biāo)準(zhǔn)，一般與鐵路列車共線運營。

2.4 公交化組織

為滿足客流對運輸組織的公交化、快速化、舒適化和便利化等要求，無論何種制式的上海市域(郊)鐵路，均應(yīng)采用公交化方式，即站臺候車、不對號入座、隨到隨走。根據(jù)需求制定快慢車結(jié)合的運營組織模式、大小交路和主支線等多樣化開行方案，必要時提供近滬地區(qū)延伸服務(wù)。列車開行以等間隔為主，大站快車及開行頻率較低的列車應(yīng)提供時刻表服務(wù)。采用鐵路制式的市域(郊)鐵路，可根據(jù)客流需求進(jìn)行跨線開車、網(wǎng)絡(luò)化運營。

2.5 多方建設(shè)

上海市域(郊)鐵路的建設(shè)非單一主體。新建市域(郊)鐵路由上海市出資，上海久事集團下屬上海申鐵投資有限公司(以下簡為“申鐵公司”)負(fù)責(zé)建設(shè)；城市軌道交通市域快線由上海市出資，申鐵集團負(fù)責(zé)建設(shè)；利用既有鐵路的市域(郊)鐵路，如金山鐵路，由中國國家鐵路集團有限公司(以下簡為“國鐵集團”)和上海市共同出資，組建合資公司，負(fù)責(zé)項目建設(shè)。

基于上海市市域(郊)鐵路網(wǎng)絡(luò)化、廣覆蓋、多制式、多交路的特征，市域(郊)鐵路在運營模式的選擇上應(yīng)以實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)效率、效益最大化為原則，切忌“一刀切”，而應(yīng)采取“多元化”的發(fā)展戰(zhàn)略。

3 上海市市域(郊)鐵路運營模式建議

3.1 市域(郊)鐵路主要運營模式案例

目前，市域(郊)鐵路運營模式按主體大致分為自主運營和委托運營2種。委托運營根據(jù)受托方不同，可分為委托國鐵集團和委托地方企業(yè)2種方式。

3.1.1 自主運營

自主運營是指市域(郊)鐵路建成后，項目公司獨立自主行使資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和運輸管理權(quán)的模式。項目公司負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的一切運營管理業(yè)務(wù)，如融資、建設(shè)、運營、還貸等業(yè)務(wù)一般均納入自主管理的內(nèi)容當(dāng)中。

城市軌道交通制式的市域(郊)快線多選擇自主運營模式，如16號線、17號線、廣州地鐵18號線、成都地鐵18號線等，均由當(dāng)?shù)剀壍澜煌瘓F建設(shè)和運營。

3.1.2 委托運營

委托運營是指市域(郊)鐵路建成后，項目公司將運輸組織、調(diào)度指揮和設(shè)施設(shè)備維護維修等業(yè)務(wù)委托給具備資質(zhì)的運營公司管理，項目公司只負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理與多樣化經(jīng)營開發(fā)等。項目公司與運營公司通過簽定委托協(xié)議明確雙方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，以及生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)、盈虧計劃等。這使得資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。

委托國鐵集團并多方位利用既有鐵路開行市域(郊)列車的線路，如上海的金山鐵路和北京的市郊鐵路城市副中心線(良鄉(xiāng)站—喬莊東站)、通密線(通州西站—密云北站)等，以及成都的成灌鐵路、成蒲鐵路等。

委托地方企業(yè)經(jīng)營的大多為新建的市域(郊)鐵路。如溫州市鐵路與軌道交通投資集團有限公司將溫州市域鐵路S1線委托給浙江幸福軌道交通運營管理有限公司運營，廣州珠三角城際軌道交通有限公司將具備市域(郊)功能的廣清線等城際鐵路委托給廣州地鐵集團有限公司的全資子公司——廣東城際鐵路運營公司運營。

3.2 上海市市域(郊)鐵路運營模式選擇的建議

上海市市域(郊)鐵路建設(shè)的主體為申鐵公司，本地運營企業(yè)為申通集團。針對不同制式的市域(郊)鐵路，其運營模式按申鐵公司自主運營、委托上海局運營和委托申通集團運營等3種方案進(jìn)行分析。

3.2.1 新建市域(郊)鐵路運營模式選擇建議

1)政策導(dǎo)向。新建市域(郊)鐵路出資主體為上海市政府，而申鐵公司具體負(fù)責(zé)投資建設(shè)，市內(nèi)市域(郊)鐵路自成網(wǎng)絡(luò)，與鐵路無共用。根據(jù)《關(guān)于推動都市圈市域(郊)鐵路加快發(fā)展的意見》(以下簡為“意見”)中“城市政府要全面履行項目投資建設(shè)和運營管理主體責(zé)任”的要求，應(yīng)優(yōu)先采取自主運營或委托申通集團運營的模式。

2)服務(wù)質(zhì)量。市域(郊)鐵路要求公交化運營，與鐵路存在較大不同，其運輸方案與客運服務(wù)需根據(jù)運輸市場需求進(jìn)行動態(tài)優(yōu)化。自主運營可掌握運輸組織主動權(quán)，并接受上海市交通委員會監(jiān)督考核，權(quán)責(zé)一致，有利于促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升。若委托上海局運營，項目公司不掌握運輸權(quán)，則運輸計劃、客運組織、調(diào)度等均按國鐵集團的技術(shù)要求執(zhí)行，運營管理體系龐大，對城市內(nèi)部精細(xì)的運輸需求響應(yīng)度低，因此服務(wù)質(zhì)量不高。而委托申通集團運營，雖然項目公司不直接掌握運輸權(quán)，但申通集團為上海國資委管理企業(yè)，上海軌道交通行業(yè)主管部門可定期對其進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量考核，故約束力較強，且優(yōu)化運輸效果、提升服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)動力亦較強。

3)技術(shù)條件。市域(郊)鐵路專業(yè)性強，運輸組織、客運服務(wù)和設(shè)施設(shè)備運營方面存在技術(shù)壁壘，且強調(diào)運營公交化，與地鐵換乘密切，側(cè)重服務(wù)城市內(nèi)部。申鐵公司主營業(yè)務(wù)為投資建設(shè)及經(jīng)營項目開發(fā)，無運營經(jīng)驗，自主運營要從零起步，需制定整套規(guī)章制度及技術(shù)管理培訓(xùn)體系，以及籌備人才團隊，故難度較大。若委托上海局運營，則在技術(shù)裝備運營方面具有優(yōu)勢，且系統(tǒng)性與安全性高，但公交化運營與城市客運服務(wù)經(jīng)驗不足，需主動聽取地方意見，并持續(xù)進(jìn)行優(yōu)化。若委托申通集團運營，可充分利用其多年服務(wù)上海的經(jīng)驗、契合城市需求，但技術(shù)裝備方面有短板，需加強與中國國家鐵路局、上海局的技術(shù)交流與人才引進(jìn)。

考慮到上海局管轄滬、蘇、浙、皖近8 000 km的鐵路線路，市域(郊)鐵路業(yè)務(wù)占比有限，精細(xì)化運營需求較難得到重視。而申通集團運營地鐵、磁浮、APM(旅客自動捷運系統(tǒng))等多種制式線路，學(xué)習(xí)能力強。因而，委托申通集團運營具備較好的實施性，也有助于提升本地企業(yè)競爭力，打造一流行業(yè)品牌。

4)運營成本。自主運營下，運營成本直接關(guān)系到企業(yè)效益，且對成本控制的積極性最高。市域(郊)鐵路運營初期，由于經(jīng)驗不足，可能造成運營成本壓控困難，但隨著運營能力逐步增強，成本控制預(yù)期相對較好。若委托上海局運營，由于鐵路方的強勢地位，缺乏透明的清算審核制度，申鐵公司委托議價能力較弱，運營成本即委托費用的控制可能不理想。若委托申通集團運營，則需簽定委托運輸協(xié)議，協(xié)商支付委托運營費，成本可控性下降，但可通過城市軌道交通行業(yè)主管部門的成本規(guī)制及年度考核，調(diào)動申通集團降本增效積極性。

5)運營補貼。新建市域(郊)鐵路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、投資大，具有公共服務(wù)屬性，票價很難覆蓋建設(shè)、運營成本，需政府給予一定的運營補貼。而采用自主運營和委托申通集團運營相結(jié)合的手段，其運營補貼均可按照成本規(guī)制要求制定，由上海城市軌道交通行業(yè)主管部門界定運營成本范圍和標(biāo)準(zhǔn)，審核、評價運營成本費用，核定補貼額度。若委托上海局運營，其主管部門為國家鐵路局，上海市政府的運營補貼以雙方協(xié)商達(dá)成，無法核準(zhǔn)，很難真實反應(yīng)其運營狀況，不利于發(fā)揮運營補貼的激勵作用。

6)經(jīng)營開發(fā)。由于新建市域(郊)鐵路的外部經(jīng)濟性，地方政府對經(jīng)營開發(fā)期望較高。若選擇自主運營，申鐵公司需負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運營等各環(huán)節(jié)工作，在目前的快速建設(shè)時期較難兼顧，不利于土地綜合開發(fā)等業(yè)務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。若委托上海局運營，根據(jù)合資鐵路的運營經(jīng)驗，車站及周邊采用多樣化經(jīng)營開發(fā)，但常局限于鐵路規(guī)定的運營安全要求。若委托申通集團運營，則一方面其承擔(dān)了系統(tǒng)龐雜、專業(yè)繁瑣的運營工作，這使申鐵公司可以集中力量負(fù)責(zé)建設(shè)、投融資、還本付息和沿線土地綜合開發(fā)等工作，有利于提升專業(yè)化水平；另一方面，城市軌道交通行業(yè)主管部門約束力強，可充分協(xié)調(diào)建設(shè)方與運營方的訴求，確保開發(fā)經(jīng)營順利開展。

綜上所述，上海新建市域(郊)鐵路采用委托申通集團運營的模式，能更適應(yīng)地方管理要求和政策導(dǎo)向，可充分利用地方資源，打造了 “一個主體、一網(wǎng)運營、一套體系”的城市軌道交通運營管理格局，進(jìn)一步提升了軌道交通服務(wù)質(zhì)量。

3.2.2 利用既有鐵路運營模式建議

上?？梢岳眉扔需F路運行市域(郊)列車的線路長約440 km，其主要目標(biāo)為盤活既有鐵路資源、優(yōu)化樞紐格局、實現(xiàn)鐵路與城市的融合發(fā)展，并對上海市域(郊)鐵路網(wǎng)進(jìn)行補充。無論是改造既有線，還是直接利用既有線的富余運能開行市域(郊)車，絕大部分線路均與既有鐵路共用線路、車站和檢修設(shè)施，并與鐵路列車共線運營。該類項目由國鐵集團與上海市政府成立的合資公司投資建設(shè)，并負(fù)責(zé)項目的資產(chǎn)管理。

因此，此類線路在運營管理方面很難與鐵路徹底劃清界限。自主運營和委托申通集團運營都存在難以取得國家鐵路局運輸許可、運輸計劃難以協(xié)商和調(diào)度權(quán)難以劃分等問題。建議沿用上海金山鐵路模式，委托上海局負(fù)責(zé)相關(guān)運營工作，以降低協(xié)調(diào)成本和安全風(fēng)險。

未來，隨著上海市域(郊)鐵路運營能力逐漸成熟，也可考慮將改造較為徹底、具備獨立運營技術(shù)條件的線路通過協(xié)商置換股權(quán)，納入上海市市域(郊)鐵路運營網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一管理。

3.2.3 城市軌道交通快線運營模式建議

上海城市軌道交通快線長約200 km。目前已開通運營的16號線、17號線，采用的是城市軌道交通制式，列車不跨線，乘客通過換乘實現(xiàn)轉(zhuǎn)線，建設(shè)、養(yǎng)護維修與地鐵差異不大。目前該類線路與地鐵統(tǒng)籌管理，均由申通集團自主建設(shè)、自主運營，其運營模式成熟、經(jīng)驗豐富，建議后續(xù)線路繼續(xù)沿用。

3.3 上海市市域(郊)鐵路近滬延伸段運營模式選擇建議

為更好地帶動鄰滬城鎮(zhèn)融入上海都市圈，上海一部分新建市域(郊)鐵路規(guī)劃提供近滬延伸服務(wù)。結(jié)合《意見》 ，為重點滿足1 h通勤圈快速通達(dá)出行需求，上海市域(郊)鐵路整體服務(wù)半徑范圍約80 km，近滬延伸服務(wù)范圍約10 km。該類延伸段運營長度較短，客流目的地基本為上海市內(nèi)。建議其與主線貫通運營，不宜設(shè)置小交路，且由屬地政府出資建設(shè)。

此類近滬延伸段若選擇屬地自主運營，則與其主線的運營主體不同，運營接口較多，在運輸計劃、調(diào)度指揮、生產(chǎn)人員資質(zhì)認(rèn)證、安檢標(biāo)準(zhǔn)和票款清算等方面需要協(xié)商和互認(rèn)。但雙方分別受本地行業(yè)主管部門管理，無共同的上級管理部門，協(xié)調(diào)難度較大。建議近滬延伸段與上海部分的城市軌道交通主線為統(tǒng)一運營主體，這有利于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、簡化運營接口，實現(xiàn)都市圈內(nèi)乘客無感跨省出行，以提升上海都市圈市域(郊)鐵路一體化運營的服務(wù)質(zhì)量。

其中，新建的市域(郊)鐵路、城市軌道交通快線的延伸段，若委托申通集團運營，則可參照上海軌道交通11號線“花橋模式”；利用既有鐵路線路的延伸段，若委托上海局運營，則可參照“金山模式”。當(dāng)?shù)卣闪㈨椖抗矩?fù)責(zé)延伸段的資產(chǎn)管理與經(jīng)營開發(fā)。

4 結(jié)語

隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展的重要時期，綠色低碳、高效便捷、大運量、通勤化的市域(郊)鐵路迎來巨大發(fā)展空間。上海已將市域(郊)鐵路作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點。對其運營模式提前思考、籌劃有助于提升運營效率和效益。為此，基于上海市市域(郊)鐵路“網(wǎng)絡(luò)化、廣覆蓋、多制式、多交路”的網(wǎng)絡(luò)特征，提出了多元化的運營模式。