《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)普通公路勘察設(shè)計(jì)和建設(shè)管理工作的指導(dǎo)意見》解讀

日前，交通運(yùn)輸部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)普通公路勘察設(shè)計(jì)和建設(shè)管理工作的指導(dǎo)意見》（交公路發(fā)〔2022〕71號(hào)，簡稱《指導(dǎo)意見》）。為便于有關(guān)單位更好地理解相關(guān)內(nèi)容，切實(shí)做好貫徹落實(shí)工作，部公路局副局長王太就《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了解讀。

《指導(dǎo)意見》編制的背景和目的是什么？

王太：《指導(dǎo)意見》主要是在新的發(fā)展階段，針對普通公路的特點(diǎn)，指導(dǎo)規(guī)范勘察設(shè)計(jì)和建設(shè)管理工作，推動(dòng)普通公路高質(zhì)量發(fā)展。普通公路是相對于高速公路而言的，包括普通國省干線公路和農(nóng)村公路，具有覆蓋范圍廣、服務(wù)人口多、公益性強(qiáng)等特點(diǎn)，是公路網(wǎng)絡(luò)的主體和基礎(chǔ)。與高速公路相比，普通公路更加貼近群眾，貼近民生，承擔(dān)著服務(wù)交通出行“最后一公里”的重要使命。近年來，我國普通公路發(fā)展迅速，普通國省干線公路通車?yán)锍堂磕暝黾映^1萬km，總里程達(dá)到76.3萬km，廣泛連接全國縣級及以上行政區(qū)、重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通樞紐及旅游景區(qū)，其中二級及以上公路比例達(dá)到71%；農(nóng)村公路年均增長超過9萬km，總里程達(dá)446.6萬km，實(shí)現(xiàn)了具備條件的建制村通硬化路的宏偉目標(biāo)，為脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)和鄉(xiāng)村振興工作的開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在普通公路快速發(fā)展過程中，各級交通運(yùn)輸主管部門不斷加強(qiáng)工程勘察設(shè)計(jì)和建設(shè)管理，設(shè)計(jì)水平和工程質(zhì)量不斷提高?！笆濉逼陂g，部先后出臺(tái)了綠色公路、品質(zhì)工程、服務(wù)設(shè)施提升、“四好農(nóng)村路”等政策文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各地積極打造示范工程、標(biāo)桿工程，取得了良好成效。與此同時(shí)，普通公路項(xiàng)目多、地域廣、建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)相對較低，容易出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)。一是普通公路建設(shè)管理以地市和縣為主實(shí)施，統(tǒng)籌指導(dǎo)相對較弱。二是有的項(xiàng)目管理不夠規(guī)范，報(bào)批程序不嚴(yán)，有的尚未完全實(shí)現(xiàn)建管分離，未能充分發(fā)揮監(jiān)管職能。三是與高速公路等重大項(xiàng)目相比，部分普通公路勘察設(shè)計(jì)相對薄弱，設(shè)計(jì)深度和設(shè)計(jì)文件質(zhì)量不高，方案針對性不強(qiáng)。四是施工水平不高，工程小而散導(dǎo)致施工集約化程度不高，現(xiàn)場施工管理能力與高質(zhì)量發(fā)展新要求尚有差距。

為進(jìn)一步加強(qiáng)普通公路新、改建工程勘察設(shè)計(jì)和建設(shè)管理，確保工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資效益，促進(jìn)普通公路高質(zhì)量發(fā)展，打造一流公路基礎(chǔ)設(shè)施，部公路局在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，組織起草了《指導(dǎo)意見》。

立足新發(fā)展階段，《指導(dǎo)意見》對普通公路建設(shè)的總體要求是什么？如何落實(shí)？

王太：《指導(dǎo)意見》明確了普通公路建設(shè)的總體要求，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格基本建設(shè)程序和“四項(xiàng)制度”，落實(shí)各方責(zé)任，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，提升工程質(zhì)量、安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保水平。一是深化項(xiàng)目前期論證。前期階段是項(xiàng)目決策論證的關(guān)鍵階段，公路是分段建設(shè)、成網(wǎng)運(yùn)行的，需要著眼全局統(tǒng)籌路線走廊、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和建養(yǎng)時(shí)序等問題，省級交通運(yùn)輸主管部門加強(qiáng)國省道前期統(tǒng)籌，縣級交通運(yùn)輸主管部門加強(qiáng)農(nóng)村公路前期統(tǒng)籌。近期，要著重加快推進(jìn)省際（區(qū)域間）待貫通路段和瓶頸路段的建設(shè)改造。二是嚴(yán)格建設(shè)程序。公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，一旦實(shí)施具有不可逆性，必要的建設(shè)程序是保證科學(xué)決策和實(shí)施效果的前提?！吨笇?dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)各階段論證報(bào)批工作，同時(shí)對符合條件的農(nóng)村公路可以施行簡易審批。三是把握技術(shù)政策。《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)合理確定普通公路技術(shù)等級和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是盡量論證優(yōu)先利用既有公路，一方面節(jié)省投資和占地，避免對山體和自然環(huán)境造成更大影響，另一方面也發(fā)揮老路更加貼近村鎮(zhèn)的優(yōu)勢，更好地體現(xiàn)服務(wù)功能；對于局部困難路段，應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范加強(qiáng)論證，強(qiáng)化安全保障措施。此外，公路投資要避免只重視路面和綠化的誤區(qū)，還應(yīng)完善排水設(shè)施、防護(hù)工程和安全設(shè)施，提高抗災(zāi)能力，確保安全耐久；要避免將公路行政等級與技術(shù)等級直接掛鉤，尤其是農(nóng)村公路更要因地制宜，不宜片面追求過高的技術(shù)等級。

《指導(dǎo)意見》對勘察設(shè)計(jì)提出了哪些要求、主要解決什么問題？

王太：理念是先導(dǎo)、設(shè)計(jì)是龍頭。普通公路建設(shè)理念和勘察設(shè)計(jì)水平雖然總體向好，但仍存在一些問題：一是參建單位水平參差不齊，投資規(guī)模相對較小、設(shè)計(jì)費(fèi)用不高，市場吸引力不強(qiáng)。二是部分項(xiàng)目建設(shè)理念有待提升，在環(huán)境協(xié)調(diào)、服務(wù)功能等方面還需要加強(qiáng)，有的路段實(shí)際運(yùn)行速度偏低。三是勘察設(shè)計(jì)管理還不嚴(yán)格。對普通公路勘察設(shè)計(jì)重視程度不足，論證調(diào)查不夠充分，內(nèi)部審核把關(guān)不嚴(yán)，設(shè)計(jì)方案的針對性和創(chuàng)造性有待加強(qiáng)。四是部分重大技術(shù)方案論證不充分。一些山區(qū)項(xiàng)目技術(shù)指標(biāo)把握不合理，設(shè)計(jì)精細(xì)化不足，存在大填大挖的現(xiàn)象，有的對原路調(diào)查評價(jià)不充分，老路利用率低。由于普通公路主要由市、縣具體實(shí)施，有的地方技術(shù)力量相對薄弱，制約了整體設(shè)計(jì)水平的提升。

為此，《指導(dǎo)意見》重點(diǎn)圍繞落實(shí)勘察設(shè)計(jì)主體責(zé)任、強(qiáng)化設(shè)計(jì)管理與審查等提出要求：一是規(guī)范市場準(zhǔn)入。要求依法依規(guī)選擇熟悉同類工程、具備較好現(xiàn)場服務(wù)能力的優(yōu)秀勘察設(shè)計(jì)單位，不得設(shè)置壁壘，不提明顯高出工程實(shí)際需要的要求，倡導(dǎo)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”，鼓勵(lì)小型項(xiàng)目打包招標(biāo)。二是落實(shí)設(shè)計(jì)主體責(zé)任。要求勘察設(shè)計(jì)單位健全內(nèi)部質(zhì)量控制體系，設(shè)計(jì)成果要簽署齊全、終身負(fù)責(zé)，設(shè)計(jì)變更涉及設(shè)計(jì)深度等問題的要先明確有關(guān)責(zé)任；支持勘察設(shè)計(jì)單位依據(jù)合同自主開展設(shè)計(jì)和評估論證，任何人不得強(qiáng)行要求更改設(shè)計(jì)方案、降低設(shè)計(jì)安全水平。三是要加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)工作。特別是要重視勘察和基礎(chǔ)資料收集工作，編制勘察工作大綱，勘察成果經(jīng)驗(yàn)收后提供設(shè)計(jì)單位，勘察與設(shè)計(jì)要緊密結(jié)合，避免“兩張皮”。四是要重視設(shè)計(jì)審查。規(guī)范審查流程，突出基礎(chǔ)資料、老路利用、結(jié)構(gòu)驗(yàn)算、安全設(shè)施、排水系統(tǒng)等審查重點(diǎn)，減少后期變更，提高工程安全耐久性和投資效益。

《指導(dǎo)意見》對建設(shè)管理提出了哪些針對性措施、規(guī)范了哪些事項(xiàng)？

王太：我國公路建設(shè)經(jīng)過多年的發(fā)展，建立了較為完備的制度體系。但由于普通公路體量小、分散、建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)相對較低，有的項(xiàng)目管理能力偏弱，施工力量不強(qiáng)，施工標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，建設(shè)水平容易產(chǎn)生波動(dòng)?！吨笇?dǎo)意見》鼓勵(lì)推行大標(biāo)段招標(biāo)、項(xiàng)目群“打捆”招標(biāo)、“代建+監(jiān)理”招標(biāo)、設(shè)計(jì)施工總承包等承發(fā)包方式，吸引有實(shí)力的大型單位，提高工程管理能力。

《指導(dǎo)意見》要求建設(shè)單位根據(jù)工程實(shí)際和批復(fù)的工期，合理確定設(shè)計(jì)周期和施工工期；加強(qiáng)合同履約管理與考核、評價(jià)，強(qiáng)化造價(jià)管理；做好信息公開，主動(dòng)接受監(jiān)督。特別是要及時(shí)完成驗(yàn)收，重點(diǎn)核查批復(fù)執(zhí)行情況和相關(guān)設(shè)施是否同步建成，邊通車邊改造項(xiàng)目完工后立即開展驗(yàn)收工作；驗(yàn)收情況納入計(jì)劃執(zhí)行考核。

為了促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，《指導(dǎo)意見》提出鼓勵(lì)吸納農(nóng)民工參與公路建設(shè)，在小型公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣以工代賑，要求依法保障農(nóng)民工合法權(quán)益。

《指導(dǎo)意見》對提升普通公路管理水平有何要求、側(cè)重哪幾個(gè)方面？各地、各有關(guān)單位重點(diǎn)抓什么？

王太：為明確工作抓手，《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)“四個(gè)提升”，即“提升公路建設(shè)理念、提升勘察設(shè)計(jì)水平、提升工程建造水平、提升項(xiàng)目管理水平”。

提升公路建設(shè)理念。要求合理確定方案和技術(shù)指標(biāo)，注重生態(tài)景觀，加強(qiáng)廢舊材料循環(huán)利用；完善配套設(shè)施、服務(wù)功能、智慧感知系統(tǒng)等。特別是加強(qiáng)普通國省道平面交叉口“平改立或渠化設(shè)置”及特殊路段改造提升，這是在總結(jié)浙江省近年來普通國省道提標(biāo)、提速、提質(zhì)“三提工程”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確普通國省道安全、快速、高效的功能目標(biāo)。

提升勘察設(shè)計(jì)水平。各地可結(jié)合本地區(qū)普通公路建設(shè)發(fā)展的特點(diǎn)，認(rèn)真研究普通公路勘察設(shè)計(jì)工作，研究提升設(shè)計(jì)質(zhì)量的針對性舉措，包括但不限于：編制典型專業(yè)工程通用圖和設(shè)計(jì)要點(diǎn)；統(tǒng)籌前期工作，依據(jù)批準(zhǔn)的規(guī)劃及早做好項(xiàng)目儲(chǔ)備，避免設(shè)計(jì)周期不足；加強(qiáng)基礎(chǔ)資料收集，特別要重視防洪排水設(shè)計(jì)，提高防災(zāi)抗災(zāi)能力。

提升工程建造水平。施工標(biāo)準(zhǔn)化工作在公路建設(shè)領(lǐng)域已具備較好的基礎(chǔ)，對于提升建設(shè)施工管理水平等發(fā)揮了重要作用。針對普通公路相對分散的特點(diǎn)，《指導(dǎo)意見》提出結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，因地制宜推行混凝土集中拌和、材料集中加工、構(gòu)件集中預(yù)制、信息集中管控和智慧工地建設(shè)。針對邊通車邊施工項(xiàng)目，強(qiáng)化臨時(shí)安全設(shè)施規(guī)范化設(shè)置，提升施工路段安全保障水平。

提升項(xiàng)目管理水平。項(xiàng)目法人的管理水平?jīng)Q定了工程建設(shè)的水平，項(xiàng)目管理專業(yè)化是現(xiàn)代工程管理的基本要求之一。《指導(dǎo)意見》要求普通國省道項(xiàng)目規(guī)范現(xiàn)場建設(shè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，農(nóng)村公路項(xiàng)目要明確項(xiàng)目法人并由具備技術(shù)管理能力和經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)行管理，逐步實(shí)行建管分離。PPP項(xiàng)目可以根據(jù)合同創(chuàng)新監(jiān)理體制、檢測工作流程，完善設(shè)計(jì)變更程序，設(shè)計(jì)施工總承包項(xiàng)目要加強(qiáng)設(shè)計(jì)審查和變更管理。

《指導(dǎo)意見》如何落地、有何保障措施？

王太：交通運(yùn)輸部從落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)督檢查、完善保障機(jī)制、鼓勵(lì)試點(diǎn)示范四方面提出了保障措施。

一是落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。為發(fā)揮地方積極性，一些地方不同程度下放了普通國省干線公路建設(shè)管理權(quán)限。《指導(dǎo)意見》要求進(jìn)一步明確普通國省干線公路建設(shè)管理責(zé)任分工，強(qiáng)化對市、縣交通運(yùn)輸主管部門的指導(dǎo)。

二是加強(qiáng)監(jiān)督檢查。提出各級交通運(yùn)輸主管部門根據(jù)職責(zé)分工加強(qiáng)對項(xiàng)目建設(shè)全過程的監(jiān)督檢查，推動(dòng)將普通公路建設(shè)納入政府目標(biāo)考核體系。部將加強(qiáng)對普通公路項(xiàng)目的督查抽檢，加大管理力度。

三是完善保障機(jī)制。良好的建設(shè)環(huán)境和要素保障是保證項(xiàng)目順利實(shí)施的必要條件。《指導(dǎo)意見》提出推動(dòng)建立政府主導(dǎo)、部門參與、多方聯(lián)動(dòng)的建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)資金、土地、建筑材料等要素資源，協(xié)同做好前期工作及征地拆遷、路域環(huán)境整治等工作，保障良好的建設(shè)環(huán)境。

四是鼓勵(lì)試點(diǎn)示范。鼓勵(lì)各地將普通公路建設(shè)“四個(gè)提升”納入交通強(qiáng)國試點(diǎn)，要求將試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施情況及時(shí)報(bào)部。部公路局加強(qiáng)指導(dǎo)跟蹤，適時(shí)組織開展普通公路勘察設(shè)計(jì)和建設(shè)管理交流工作，對試點(diǎn)示范優(yōu)異地區(qū)和項(xiàng)目予以通報(bào)表揚(yáng)。