新時(shí)期昆明市森林資源管理面臨的問題及對策探討

李愛華，馬 勇，孔德昌

(1. 昆明市森林資源管理總站，云南 昆明 650223； 2. 云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051)

森林資源具有非常重要的功能，主要表現(xiàn)為調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、保持水土、吸附塵埃、降低噪音、維持生物多樣性等，對提高宜居城市的品質(zhì)發(fā)揮著不可替代的作用。據(jù)宜居城市評價(jià)指標(biāo)體系，昆明位于全國宜居城市前列，不僅有四季如春的氣候優(yōu)勢，豐富的森林資源提供的生態(tài)服務(wù)也發(fā)揮了不可替代的作用。昆明市榮獲了“全國綠化模范城市”。隨著“國家森林城市”創(chuàng)建成功，林木綠化率達(dá)58%，城市綠地率達(dá)35.69%，綠化覆蓋率達(dá)41.34%，人均公共綠地面積10.16 m2，城市中心區(qū)人均公共綠化面積7.2 m2，城市道路綠化普及率98%，達(dá)標(biāo)率86.89%，鄉(xiāng)土樹種使用量占綠化樹種的80%以上，義務(wù)植樹盡責(zé)率均達(dá)90%以上，形成了一個林在城中、綠色環(huán)抱、林城相融、自然和諧的新昆明。但昆明市森林資源管理仍面臨困難和問題，如何加強(qiáng)管理，保護(hù)和維護(hù)美麗昆明、森林昆明、宜居昆明，亟待管理者關(guān)注和破解。在分析全市森林資源管理面臨問題的基礎(chǔ)上，提出了有針對性的保護(hù)管理對策建議，為決策者提供參考借鑒。

1 昆明市森林資源基本情況

據(jù)2020年林地“一張圖”統(tǒng)計(jì)資料顯示，昆明市國土總面積210.36萬hm2，其中：林業(yè)用地133.48萬hm2，占全市國土總面積的63.45%；非林業(yè)用地76.88萬hm2，占總面積的36.55%。截至2020年底，全市森林面積達(dá)108.17萬hm2，森林覆蓋率提升至51.42%，森林蓄積量已達(dá)5 900萬m3。

昆明市森林資源具有顯著的碳匯功能。林業(yè)碳匯是指利用森林的儲碳功能，通過植樹造林、生態(tài)修復(fù)、低產(chǎn)林改造、減少森林毀壞、加強(qiáng)森林防火與病蟲害防治和森林可持續(xù)管理等方式增加碳匯。昆明市積極響應(yīng)黨和國家對實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的要求，不斷探索創(chuàng)新“雙碳”目標(biāo)的途徑。一是從政策層面制定“碳中和”行動計(jì)劃來保護(hù)和增加碳匯量，提高碳中和能力。二是建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系，明確責(zé)任，完善森林生態(tài)建設(shè)保障機(jī)制。三是通過加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理體系建設(shè)，運(yùn)用近自然、多目標(biāo)等現(xiàn)代森林經(jīng)營理論，進(jìn)行重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)治理和植被恢復(fù)，持續(xù)鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。截至2020年末，昆明市累計(jì)完成營造林21.17萬hm2，與2015年相比森林面積增長5%。2021年在昆明市召開的COP15大會，通過人工造林2 404.87 hm2，完全抵消了大會產(chǎn)生的溫室氣體排放。

森林資源是昆明市生物多樣性的載體。昆明市屬亞熱帶季風(fēng)氣候，地形以高原山地為主，自然生態(tài)系統(tǒng)相對豐富，共有9個植被類型，20個植被亞型，56個群系，118個群叢，分別占云南植被類型、植被亞型、群系、群叢的75%、59%、33%、56%。生物多樣性總體上呈現(xiàn)物種豐富，類型較多，局部地區(qū)高度豐富。

近年來，為保護(hù)好這類特殊森林資源，昆明市在國家及云南省相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，陸續(xù)制訂出臺了一系列地方條例、辦法和細(xì)則，如《昆明市轎子山國家級自然保護(hù)區(qū)條例》《昆明市使用林地植被恢復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及檢查驗(yàn)收辦法》等，也開展了監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動，外來入侵物種防控工作及提升改造工程，加大對森林資源的保護(hù)力度。

聯(lián)合國《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議于2021年10月在昆明的成功舉辦，正體現(xiàn)了昆明市生物多樣性的重要地位。

2 昆明市森林資源管理面臨的問題

2.1 城市建設(shè)發(fā)展不可避免需要占用林地

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，工程建設(shè)征占用林地是必然出現(xiàn)的問題。優(yōu)先保障國家和省級重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施、民生、戰(zhàn)略性項(xiàng)目，如電力、交通、扶貧搬遷、學(xué)校等項(xiàng)目需要使用林地。另一方面，采石采礦、養(yǎng)殖、房地產(chǎn)等經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目，也會對林地進(jìn)行征占。近年來，各種工程建設(shè)項(xiàng)目越來越多，使得林地資源逐漸減少。部分人為了自身利益，鉆法律空子，不惜犧牲森林資源，化整為零、超期占用，逃避法律監(jiān)督手段，甚至出現(xiàn)以平整土地為名，將土地閑置，不建設(shè)、晚建設(shè)、不恢復(fù)植被的現(xiàn)象，看似都有合法手續(xù)，但大量浪費(fèi)森林資源。據(jù)每年的征占用林地指標(biāo)，不可避免要占用林地1 000 hm2左右，導(dǎo)致森林資源減少。

2.2 森林資源監(jiān)測監(jiān)管不到位

昆明市森林資源監(jiān)測任務(wù)繁重，人員緊缺，導(dǎo)致工作協(xié)調(diào)困難，涉及資源監(jiān)測的業(yè)務(wù)開展較慢，只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)服務(wù)中心、護(hù)林員完成具體的監(jiān)測工作。但林業(yè)服務(wù)中心、護(hù)林員的文化水平及素質(zhì)普遍偏低，對專業(yè)技術(shù)知識掌握不牢，監(jiān)測結(jié)果準(zhǔn)確性較低，導(dǎo)致監(jiān)測工作開展困難，效率不高[2]。

違法使用林地現(xiàn)象仍然存在，毀林開墾、無證采伐情況時(shí)有發(fā)生。遺留眾多歷史積壓問題，存在違法事實(shí)認(rèn)定不清，林保數(shù)據(jù)地類與二調(diào)數(shù)據(jù)不一致；林權(quán)證的范圍與林保規(guī)劃、現(xiàn)地不一致；林地“一張圖”地類劃分不準(zhǔn)確等情況。森林資源督查中有的案件找不到違法責(zé)任人，調(diào)查取證難落實(shí)；有的縣區(qū)對森林督查重視度不高，對發(fā)現(xiàn)的問題未進(jìn)行及時(shí)整改，影響森林督查中發(fā)現(xiàn)的問題整改落實(shí)。

2.3 非法改變林地用途時(shí)有發(fā)生

農(nóng)民對森林資源保護(hù)的積極性不高、意識不強(qiáng)，對涉林法律法規(guī)掌握不足，導(dǎo)致部分地區(qū)群眾法律意識淡薄，非法改變林地用途的情形時(shí)有發(fā)生，隨意濫砍盜伐林木，違法侵占林地，擅自改變林地用途，毀林開荒，種植三七、蔬菜等中草藥和農(nóng)作物，隨意轉(zhuǎn)讓林地使用權(quán)等。為了從林地上獲取經(jīng)濟(jì)效益，一些不法商人唯利是圖，部分建設(shè)項(xiàng)目超限額采伐林木，少批多占、未批先占、異地使用，濫用亂占林地搞房地產(chǎn)、采石采礦等工程建設(shè)有違法使用林地的情況。一方面國家投入大量資金恢復(fù)植被，另一方面因各種原因非法侵占或改變林地用途。

2.4 林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展不規(guī)范

在當(dāng)前的社會發(fā)展需求下，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和保護(hù)林地資源應(yīng)該是相輔相成的，不能因?yàn)榘l(fā)展林下經(jīng)濟(jì)就破壞林地資源。部分林農(nóng)在實(shí)施林下經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目時(shí)，法律法規(guī)意識弱，造成部分林地過度開發(fā)，輔助設(shè)施按要求要辦理林地審批手續(xù)而未辦理。林下養(yǎng)殖、種植、森林旅游等模式也會過度使用林地，破壞林地、林木。

2.5 森林資源林政管理滯后

現(xiàn)階段昆明市森林資源經(jīng)營管理形勢十分嚴(yán)峻，一方面投入大量資金恢復(fù)森林植被，另一方面現(xiàn)有的森林資源不斷遭到破壞。森林資源林政管理事項(xiàng)范圍廣，水平要求高，無法實(shí)現(xiàn)全面而精細(xì)的管理，由于資源種類眾多，針對不同類型資源需采取不同的方式。加之基層林政管理機(jī)構(gòu)不穩(wěn)定，隊(duì)伍不健全，流動性大，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，林政執(zhí)法人員少，執(zhí)法手段落后，執(zhí)法不到位，人員素質(zhì)難以提高，工作責(zé)任心不強(qiáng)。林地逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象仍然存在，這些問題影響到林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3 昆明市森林資源保護(hù)對策及建議

3.1 建立建全林業(yè)法規(guī)

林業(yè)主管部門對林地征占用審批依據(jù)主要是《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》(國家林業(yè)局35號令)和《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理規(guī)范》(林資發(fā)〔2015〕122號)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)實(shí)際情況，制定適合當(dāng)?shù)亓值毓芾淼霓k法，在取得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)注重社會效益，在征占用林地時(shí)，既要保證項(xiàng)目得以順利進(jìn)行，還要從林地利用規(guī)劃、林地保有量綜合衡量，制定相關(guān)保護(hù)措施，確保林地使用的規(guī)范性。建設(shè)項(xiàng)目以“不占少占”為原則，當(dāng)出現(xiàn)必須征占用林地項(xiàng)目時(shí)，一定依法認(rèn)真履行審核手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行林地定額管理制度，嚴(yán)格實(shí)行林地“占補(bǔ)平衡”，及時(shí)恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件和植被，以確保林地面積不減少，并嚴(yán)禁擅自改變國家公益林的性質(zhì)，隨意調(diào)整國家公益林的面積、范圍、降低林保等級，禁止在國家公益林地采石、采砂、取土。嚴(yán)格勘察，對建設(shè)單位提出使用林地申請的有關(guān)材料進(jìn)行全面核實(shí)，并根據(jù)相關(guān)林業(yè)調(diào)查的規(guī)程、規(guī)范、專業(yè)技術(shù)對項(xiàng)目擬使用林地可行性報(bào)告中的使用林地小班進(jìn)行抽查，通過現(xiàn)場查驗(yàn)，核實(shí)擬使用林地可行性報(bào)告調(diào)查方法的正確性和規(guī)范性，驗(yàn)證數(shù)據(jù)來源的可靠性以及數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，對可行性報(bào)告所做出的結(jié)論進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查和驗(yàn)證。對弄虛作假、錯誤率高的勘察單位實(shí)行“黑名單”制度，以便對林地進(jìn)行更好的保護(hù)和管理[3]。

3.2 加大森林督查執(zhí)法力度

維持常態(tài)化的森林執(zhí)法，重視林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，對破壞森林資源違法犯罪行為進(jìn)行長期打擊和專項(xiàng)行動整治，始終維持涉林違法犯罪行為打擊的高壓態(tài)勢。堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，夯實(shí)基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)部門聯(lián)動，強(qiáng)化協(xié)調(diào)溝通，形成森林資源管理工作合力。

3.3 智慧林草，科技助力森林資源保護(hù)

在新時(shí)期下，傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代化林業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變已成為趨勢。為充分發(fā)揮林業(yè)科技的支撐作用，利用森林資源時(shí)空動態(tài)監(jiān)測平臺對森林資源有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效管理、計(jì)算、綜合分析，利用空天地一體化森林資源監(jiān)測管理系統(tǒng)對昆明市森林資源數(shù)據(jù)采集、更新、存儲和管理，利用無人機(jī)林業(yè)“天網(wǎng)”獲取高空間分辨率的森林資源影像提取林地DEM，通過在DEM上疊加高分辨率的無人機(jī)影像實(shí)現(xiàn)三維森林景觀的可視化等，助力昆明市森林資源管理和保護(hù)工作[4]。

3.4 強(qiáng)化林業(yè)法制建設(shè)和宣傳力度

森林資源的保護(hù)工作離不開廣大群眾的支持，合理開發(fā)森林資源作為一項(xiàng)影響民生的重大工程項(xiàng)目，既是實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)良性健康發(fā)展的重要保障，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接支持。從各級政府及林草部門加強(qiáng)林業(yè)政策、法律法規(guī)宣傳教育力度，做到宣傳進(jìn)校園、 宣傳進(jìn)農(nóng)家、宣傳進(jìn)企業(yè)。引導(dǎo)教育群眾和建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主形成守法護(hù)林的牢固意識，積極投入林業(yè)建設(shè)。積極預(yù)防涉林違法案件的發(fā)生，加大處罰力度，提高違法成本，發(fā)現(xiàn)一起，處罰一起，形成震懾、警示的效果。妥善處理森林資源發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，努力營造社會與政府齊抓共管森林資源管理工作的良好氛圍。

3.5 制定相應(yīng)林下經(jīng)濟(jì)規(guī)范

林下經(jīng)濟(jì)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，是“綠水青山就是金山銀山”理念的具體體現(xiàn)，是生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的重要途徑，也是森林資源與昆明城市經(jīng)濟(jì)結(jié)合利用的重要途徑，對促進(jìn)全市林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收具有重大意義。昆明市制定了《昆明市林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展地類適用性規(guī)范》，在不破壞森林資源的情況下，使林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)不斷向好的方向發(fā)展，但在具體實(shí)施過程中，林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、類型多樣，涉及林地情況復(fù)雜，需要對規(guī)范進(jìn)一步細(xì)化，使林農(nóng)在實(shí)施過程中具有更強(qiáng)的操作性、針對性。

3.6 加強(qiáng)制度建設(shè)，夯實(shí)基層技術(shù)力量

加強(qiáng)地方人事制度建設(shè)，合理安排、夯實(shí)基層技術(shù)力量，建立一支適應(yīng)森林資源管理的技術(shù)隊(duì)伍，對森林資源林政管理人員的政策水平進(jìn)行考核，充分保證執(zhí)法隊(duì)伍作風(fēng)正派，業(yè)務(wù)熟悉，專業(yè)技能水平高，管理規(guī)范，執(zhí)法嚴(yán)格。建立完善的執(zhí)法內(nèi)部管理機(jī)制，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，提高基層森林資源保護(hù)人員的業(yè)務(wù)水平，改變長期依賴上級專業(yè)隊(duì)伍的思想，真正把保護(hù)森林資源工作當(dāng)成自己的事，主動作為，認(rèn)真落實(shí)。

4 結(jié)論

森林資源保護(hù)與每個人都息息相關(guān)，保護(hù)森林就是保護(hù)生物多樣性，也保護(hù)了人們賴以生存的環(huán)境[5]。昆明市的森林資源保護(hù)任務(wù)依舊艱巨，需始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)持標(biāo)本兼治以及生態(tài)優(yōu)先發(fā)展的理念，嚴(yán)厲懲處和遏制各種違法破壞環(huán)境資源的行為。