北京市老舊廠房改造升級類城市更新項目推進(jìn)存在問題及對策建議

文/陳向玲 胡翼瓊 郝曉明 檀凱兵

一、 引言

實施城市更新行動，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式和經(jīng)濟(jì)增長方式，對全面提升城市發(fā)展質(zhì)量、滿足人民日益增長的美好生活需要、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。近兩年來，北京市城市更新全面提速，一些與實施相關(guān)的深層次問題在老舊廠房改造升級類城市更新項目推進(jìn)中逐漸顯現(xiàn)出來，制約了改造升級工作開展，亟需配套出臺能夠解決具體實施問題的細(xì)則文件和具體辦法，用于指導(dǎo)老舊廠房改造升級類城市更新項目的加快推進(jìn)。

二、現(xiàn)行老舊廠房改造升級政策分析

2021年5月，北京市人民政府印發(fā)了《關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見》（京政發(fā)〔2021〕10號），與之配套的4個實施細(xì)則隨后同時印發(fā)?！蛾P(guān)于開展老舊廠房更新改造工作的意見》（京規(guī)自發(fā)〔2021〕139號）為配套文件之一，該文件明確在符合街區(qū)功能定位和規(guī)劃前提下，鼓勵原產(chǎn)權(quán)單位（或產(chǎn)權(quán)人）通過自主、聯(lián)營等方式對老舊廠房進(jìn)行更新改造、轉(zhuǎn)型升級；并就確定實施主體、編制實施方案、審批手續(xù)辦理流程、規(guī)劃土地扶持政策，以及與相關(guān)政策的銜接做了說明。

此 前2021年2月，為 深 入實施城市副中心控規(guī)，盤活存量低效國有工業(yè)用地，中共北京市委城市副中心工作委員會、北京城市副中心管理委員會印發(fā)《北京城市副中心存量國有工業(yè)用地利用試點指導(dǎo)意見（試行）》（副中心黨工委〔2021〕4號），指導(dǎo)城市副中心155平方公里內(nèi)的存量國有工業(yè)用地利用工作，推進(jìn)城市更新和減量提質(zhì)。該文件明確更新模式為政府收儲、政府平臺公司參與開發(fā)、企業(yè)自主升級改造三種模式，并就土地利用涉及的價格評估、補(bǔ)繳政府土地收益、過渡期政策、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)主體等做了規(guī)范說明。

2021年6月，北京市發(fā)展改革委員會公開發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)騰退空間和低效樓宇改造利用促進(jìn)高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工作方案（試行）》，明確北京市政府固定資產(chǎn)投資對于符合相關(guān)條件的項目給予支持。項目可申請投資補(bǔ)助或貸款貼息，支持資金最高可達(dá)5000萬元。該文件明確了申報范圍、支持對象、申報項目類型、支持方式、支持比例和額度，以及申報時限和批次要求等。

2021年8月，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)《北京市城市更新行動計劃（2021—2025年）》，明確了未來五年北京城市更新的目標(biāo)和方向，將聚焦城市建成區(qū)存量空間資源提質(zhì)增效，推動六類城市更新項目的發(fā)展，建立起良性的城市自我更新機(jī)制。

2022年3月，北京市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障型租賃住房的實施方案》（京政辦發(fā)〔2022〕9號），支持閑置和低效利用的廠房、倉儲等非居住存量房屋改建為宿舍型（含公寓型）保障性租賃住房，在用作保障性租賃住房期間，不變更土地使用性質(zhì)，不補(bǔ)繳土地價款。

上述政策文件的陸續(xù)出臺，明確了老舊廠房改造升級的總體原則、實施要求、實施模式、實施程序以及扶持政策，對激發(fā)企業(yè)自主升級改造意愿和積極性發(fā)揮了重要的作用，并推動了一批試點項目的實施。至于老舊廠房改造升級項目的全面推進(jìn)實施，則有待于配套細(xì)則和具體辦法的進(jìn)一步出臺，以破解其改造項目實施中的諸多難題。

三、老舊廠房改造升級項目推進(jìn)存在問題分析

基于城市副中心、順義區(qū)老舊廠房改造升級項目的實地調(diào)研和分析，在項目謀劃和實施中需要重點解決的問題主要包括以下幾個方面：

（一）企業(yè)用地被規(guī)劃為公益性用地的退地補(bǔ)償問題

以某園區(qū)某商貿(mào)企業(yè)老舊廠房改造升級項目為例，該項目臨街部分現(xiàn)狀為研發(fā)辦公樓，規(guī)劃用途為市政綠地，規(guī)劃的落實將導(dǎo)致企業(yè)土地和建筑規(guī)模指標(biāo)都相應(yīng)減少，因此企業(yè)主張對房屋土地騰退所造成的損失（包括因清退租戶而產(chǎn)生損失）進(jìn)行賠償。如何妥善解決被規(guī)劃為公益性用地的退地補(bǔ)償問題，成為制約該類項目推進(jìn)的掣肘。

（二）改造升級后土地出讓年限及補(bǔ)繳政府土地出讓收益問題

以某園區(qū)某物流企業(yè)老舊廠房改造升級項目為例，該項目現(xiàn)狀土地用途為工業(yè)用地，剩余土地使用年限不足20年，規(guī)劃用途為產(chǎn)業(yè)用地。在按照規(guī)劃的要求進(jìn)行改造升級后，土地出讓年限的確定以及政府土地出讓收益的補(bǔ)繳是企業(yè)關(guān)注的重點。企業(yè)主張改造升級后土地出讓年限不應(yīng)低于20年，并反映了不了解補(bǔ)繳政府土地出讓收益流程、不清楚補(bǔ)繳政府土地出讓收益標(biāo)準(zhǔn)等困難。該類問題需要在合法合規(guī)合理的前提下詳細(xì)研究予以解決，方能切實調(diào)動企業(yè)實施項目的積極性。

（三）企業(yè)參與更新改造資金壓力較大問題

平臺公司參與老舊廠房改造升級類城市更新項目時，收購階段和開發(fā)建設(shè)階段會在短期內(nèi)投入大量資金，回籠資金則主要靠每年的租金收入或經(jīng)營收入，資金壓力較大。其他企業(yè)（尤其是民企、外企）自主更新改造同樣面臨投資大、改造升級后盈利機(jī)制不明確的問題，自主升級改造積極性不高。如何從政策支持層面緩解企業(yè)資金壓力，激發(fā)和帶動企業(yè)自主升級改造的積極性，需要深入研究予以解決。

（四）改造升級后產(chǎn)業(yè)用房能否分割轉(zhuǎn)讓問題

多家企業(yè)反映，老舊廠房更新改造投資大，若全部自持經(jīng)營，資金壓力太大，投資回收期很長，希望能夠分割轉(zhuǎn)讓一部分產(chǎn)業(yè)用房，以緩解短期內(nèi)資金壓力。從產(chǎn)業(yè)用房的需求層面來看，優(yōu)質(zhì)企業(yè)（總部企業(yè)或行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)等）的入駐條件也多包含解決企業(yè)研發(fā)辦公用房等需求。為解決該類問題，需要詳細(xì)研究產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)讓的管理機(jī)制。

（五）涉及集體土地利用相關(guān)問題

集體土地利用問題比較復(fù)雜，多種情況并存。一是規(guī)劃用途不變的土地；二是規(guī)劃用途為綠地、道路、市政基礎(chǔ)設(shè)施的土地；三是規(guī)劃用途為研發(fā)、商業(yè)等經(jīng)營性用地的土地；四是項目用地涉及集體、國有兩種類型的復(fù)雜情況。具體到各種情況實施路徑如何，需要深入研究予以解決。

四、解決問題的初步思路

（一）企業(yè)用地被規(guī)劃為公益性用地的退地補(bǔ)償初步思路

對于規(guī)劃為公益性用地的部分，建議按照現(xiàn)狀工業(yè)用地市場價值給予相應(yīng)補(bǔ)償，補(bǔ)償金額在補(bǔ)繳政府土地出讓收益時自行進(jìn)行抵扣。補(bǔ)繳的政府土地出讓收益=新用途市場評估價格-現(xiàn)狀工業(yè)用地價格（原土地使用權(quán)證載面積），企業(yè)基于差額補(bǔ)繳；若新用途市場評估價格小于現(xiàn)狀工業(yè)用地價格（原土地使用權(quán)證載面積），則政府基于差額給予企業(yè)補(bǔ)償。其中，上文提到的新用途市場評估價格是指地塊經(jīng)營性用地部分規(guī)劃條件下的市場評估價格。

對于涉及地上房屋拆遷補(bǔ)償以及停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償，建議在補(bǔ)繳政府土地出讓收益時予以考慮，并在實際操作中進(jìn)一步征求區(qū)規(guī)自部門的意見。

（二）土地出讓年限及補(bǔ)繳政府土地出讓收益初步思路

針對改造升級后土地出讓年限及補(bǔ)繳政府土地出讓收益問題，建議加強(qiáng)對用途、規(guī)模變更補(bǔ)繳政府土地出讓收益政策、補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)及手續(xù)辦理流程的宣傳。2022年3月，《關(guān)于更新出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價的通知》（京政發(fā)〔2022〕12號）明確，新版基準(zhǔn)地價M4工業(yè)研發(fā)用地劃分到公共管理與公共服務(wù)用地二級類科研用地，測算時參照工業(yè)用地基準(zhǔn)價格，乘以2.0用途修正系數(shù)評估，相較之前補(bǔ)繳政府土地出讓收益水平有明顯降幅，企業(yè)補(bǔ)繳政府土地出讓收益的壓力有所減輕。

此外，從園區(qū)全生命周期管理的角度，建議按照彈性出讓年期20年補(bǔ)繳政府土地出讓收益；現(xiàn)狀剩余年限不足20年的，剩余年限內(nèi)的按照剩余年限補(bǔ)繳政府土地出讓收益，超出部分按照屆時地價水平續(xù)期繳納政府土地出讓收益。

（三）緩解企業(yè)參與更新改造資金壓力初步思路

針對企業(yè)參與更新改造資金壓力大的問題，有如下三方面的建議：一是建議平臺公司以項目或者項目包的方式申請政府專項債支持；二是建議區(qū)政府加大一般企業(yè)為主體的更新改造項目固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助支持力度；三是建議允許老舊廠房改造升級后的產(chǎn)業(yè)用房分割轉(zhuǎn)讓，吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，減輕公司資金壓力。

（四）改造升級后產(chǎn)業(yè)用房轉(zhuǎn)讓初步思路

建議參照上海市研發(fā)總部通用類分割轉(zhuǎn)讓、廣州市新型產(chǎn)業(yè)用地內(nèi)建筑分割轉(zhuǎn)讓政策經(jīng)驗，產(chǎn)業(yè)用房可按幢為基本單元分割登記，通過“三認(rèn)定”程序（認(rèn)定開發(fā)主體、認(rèn)定建設(shè)項目、認(rèn)定轉(zhuǎn)讓對象），將產(chǎn)業(yè)用房轉(zhuǎn)讓給符合產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，并對分割轉(zhuǎn)讓對象的受讓面積土地產(chǎn)出率或稅收強(qiáng)度提出明確要求。

（五）涉及集體土地利用的初步思路

鑒于涉及集體土地利用多種情況并存，初步考慮如下：①規(guī)劃用途不變的，維持現(xiàn)狀利用；②規(guī)劃用途為綠地的，參照平原造林的做法，采用流轉(zhuǎn)的方式實施，不征地，支付租金；③規(guī)劃用途為道路、市政基礎(chǔ)設(shè)施用地的，隨項目實施；④規(guī)劃用途為研發(fā)、商業(yè)等經(jīng)營性用地的，采用土地一級開發(fā)的方式實施，開發(fā)完成后進(jìn)入公開市場交易。

五、政府相關(guān)部門強(qiáng)化管理和服務(wù)的建議

結(jié)合調(diào)研中企業(yè)反饋的問題，為加快推進(jìn)老舊廠房改造升級，建議政府相關(guān)部門在前期、實施兩個階段進(jìn)一步強(qiáng)化管理和服務(wù)。

（一）前期階段

1.加強(qiáng)控規(guī)編制和報批工作

各企業(yè)老舊廠房改造升級工作推進(jìn)緩慢的一個重要原因是地塊規(guī)劃不明確，企業(yè)不清楚更新改造方向，無法確定更新改造方案，進(jìn)而難以啟動項目報批工作。針對該問題，建議政府相關(guān)部門加快控規(guī)（街區(qū)層面）的編制和報批，盡快明確各地塊規(guī)劃用途及規(guī)劃指標(biāo)，為推動老舊廠房改造升級夯實基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和支持政策宣傳

很多企業(yè)反映，未能知悉所在區(qū)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)支持政策，影響了企業(yè)參與城市更新計劃、項目改造升級方案的制定和實施。建議政府相關(guān)部門通過政策宣傳會、研討會、政府網(wǎng)站公示等多種方式，將產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持性政策等有效地傳達(dá)給企業(yè)。

3.幫助企業(yè)搭建對接資源的平臺

很多企業(yè)反映，城市更新對企業(yè)來說是新的機(jī)遇，盡管有很強(qiáng)的改造升級意愿，也做了大量的前期策劃工作，但是由于缺少好的產(chǎn)業(yè)資源，導(dǎo)致項目改造升級計劃暫時擱置。建議政府相關(guān)部門為企業(yè)搭建對接資源的平臺，助力擁有物業(yè)、產(chǎn)業(yè)、資金等不同資源的企業(yè)之間的相互溝通與交流，實現(xiàn)資源要素優(yōu)化合理配置，破解改造升級類項目資源方面的難題。

4.加強(qiáng)手續(xù)辦理方面的指導(dǎo)與培訓(xùn)

除平臺公司以外，大部分企業(yè)并不熟悉升級改造手續(xù)辦理程序，建議政府組織相關(guān)部門編制手續(xù)辦理相關(guān)工作指南，邀請平臺公司開展手續(xù)辦理方面的培訓(xùn)，介紹各項手續(xù)辦理的流程、對接部門以及典型項目經(jīng)驗等，以利于企業(yè)有序開展項目前期手續(xù)辦理工作。

（二）實施階段

1.建立履約管理機(jī)制

建議相關(guān)主管部門與地塊自主改造升級企業(yè)簽訂項目履約監(jiān)管協(xié)議，約定相關(guān)事項，并在投產(chǎn)運營后對履行情況進(jìn)行定期評估考核。評估考核的重要節(jié)點包括開竣工階段、約定達(dá)產(chǎn)時間1年內(nèi)、達(dá)產(chǎn)后每隔3至5年、出讓年期屆滿前1年等階段。

2.加強(qiáng)全生命周期管理

建議建立土地、產(chǎn)業(yè)全生命周期管理機(jī)制，明確監(jiān)管要求和標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)全生命周期管理。在更新改造之前，要細(xì)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和運營等管理要求，明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。對工業(yè)用地變更為M4產(chǎn)業(yè)研發(fā)用地，要重點加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)績效評估和土地退出監(jiān)管。對可轉(zhuǎn)讓物業(yè)，要加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓對象、產(chǎn)業(yè)績效和物業(yè)退出的監(jiān)管。

六、結(jié)束語

綜上，本文基于實地調(diào)研分析總結(jié)得出了實施層面需要解決的問題，雖然未覆蓋全部問題，但基本覆蓋了產(chǎn)權(quán)單位（產(chǎn)權(quán)人）最為關(guān)注的騰退補(bǔ)償、權(quán)屬界定、支持政策、產(chǎn)業(yè)資源等核心訴求。筆者研究提出了解決問題的初步思路以及政府相關(guān)部門強(qiáng)化管理和服務(wù)的建議，旨在拋磚引玉，引起相關(guān)部門對實施層面問題的深入研究，聯(lián)合出臺能夠指導(dǎo)解決具體實施問題的配套細(xì)則文件，如加強(qiáng)推進(jìn)老舊廠房改造升級的實施辦法等，積極回應(yīng)實施主體訴求，有效破解實施難題，加速推動老舊廠房改造升級類城市更新。