浙江省城市內(nèi)澇治理政策分析與建議

文/方園 董寒凝 伍洲 周洲

一、引言

隨著全球變暖、厄爾尼諾現(xiàn)象頻增等變化加劇，臺風(fēng)、梅汛期持續(xù)性降雨等極端氣象災(zāi)害不斷侵襲浙江省城市地區(qū)，嚴(yán)重內(nèi)澇問題時(shí)有發(fā)生。習(xí)近平總書記多次對防汛救災(zāi)作出批示，要求“各地區(qū)和有關(guān)部門要堅(jiān)持人民至上、生命至上”，“要始終把保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位”。因此制定合理的城市內(nèi)澇治理政策，保障內(nèi)澇治理工程建設(shè)與工作推進(jìn)是維護(hù)城市安全、保障人民利益、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要手段。本文在對浙江省城市內(nèi)澇治理相關(guān)政策發(fā)展階段和主要問題研究的基礎(chǔ)上，提出監(jiān)管、資金、應(yīng)急三方面城市內(nèi)澇治理政策建議，為建立健全城市內(nèi)澇治理保障體系建言獻(xiàn)策。

二、浙江省城市內(nèi)澇治理政策發(fā)展階段分析

（一）對癥下藥階段（2014-2016年）

自2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕23號）并頒布《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》以來，浙江省積極響應(yīng)，發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇防治工作的實(shí)施意見》（浙政辦發(fā)〔2014〕11號）（以下簡稱浙政辦發(fā)〔2014〕11號），提出“五水共治”政策，并將城市內(nèi)澇防治作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)“五水共治”的重要舉措和任務(wù)，針對當(dāng)時(shí)部分城市內(nèi)澇災(zāi)害嚴(yán)重、應(yīng)急應(yīng)對不力、排澇工作規(guī)劃滯后、水利等基礎(chǔ)設(shè)施投入不足等問題，提出完善應(yīng)急預(yù)案、分步走整治淹水區(qū)與易澇區(qū)、編制城市排水防澇綜合規(guī)劃、提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)設(shè)施投入與改造等治理措施。政策制定以解決問題為主要目的，強(qiáng)調(diào)政策的對癥性與實(shí)施性。

（二）思路轉(zhuǎn)變階段（2016-2020年）

以《關(guān)于推進(jìn)全省海綿城市建設(shè)的實(shí)施意見》（浙政辦發(fā)〔2016〕98號）與《關(guān)于深入推進(jìn)“五水共治”加快實(shí)施百項(xiàng)千億排水防澇工程的意見》（浙政辦發(fā)〔2016〕145號）為主要政策，全面推進(jìn)城市水生態(tài)系統(tǒng)完善與重大排水防澇工程設(shè)施建設(shè)。此階段內(nèi)，城市內(nèi)澇狀況已有一定程度的改善，政策思路從被動(dòng)應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)出擊，解決措施從工程治水轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)治水，從源頭上削減徑流量，提升城市自我調(diào)節(jié)能力。

（三）防治結(jié)合階段（2020年至今）

2019年“利奇馬”“米娜”等臺風(fēng)、強(qiáng)降雨災(zāi)害的襲擊，暴露了浙江省部分城市仍存在調(diào)蓄設(shè)施缺乏、滯洪蓄洪能力不足、應(yīng)急處置不及時(shí)等問題，因此于2020年接連發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市排水防澇工作的意見》（浙防指辦〔2020〕7號）（以下簡稱浙防指辦〔2020〕7號）與《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防汛防臺工作的若干意見》（浙政發(fā)〔2020〕9號）（以下簡稱浙政發(fā)〔2020〕9號）兩份文件，并于2021年7月發(fā)布《浙江省城市內(nèi)澇治理“十四五”規(guī)劃》，提出工作體系完善、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)摸排管控、動(dòng)態(tài)監(jiān)測管控和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制建立、工程體系完善與智能技術(shù)應(yīng)用等多方面意見與目標(biāo)。此階段內(nèi)，政策重點(diǎn)為防治結(jié)合，持續(xù)加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理力度，也強(qiáng)調(diào)臺風(fēng)等突發(fā)災(zāi)害的監(jiān)測應(yīng)急。

三、浙江省城市內(nèi)澇治理政策主要問題

（一）治理監(jiān)管體系有待完善

現(xiàn)有政策存在重分工、輕協(xié)調(diào)，重建設(shè)、輕監(jiān)管的傾向。在內(nèi)澇治理工作體系建設(shè)中一般采用任務(wù)分解的形式將責(zé)任落實(shí)到各個(gè)分管部門，垂直方向上缺少實(shí)權(quán)部門領(lǐng)導(dǎo)牽頭，尤其缺少跨區(qū)域水系流域?qū)用娴慕y(tǒng)籌管理；水平方向上各個(gè)主管部門多為“自掃門前雪”，相互間溝通交流、協(xié)調(diào)銜接程度不足，導(dǎo)致工作成果達(dá)不到預(yù)期效果。在內(nèi)澇治理工程設(shè)施建設(shè)中則普遍追求“畢其功于一役”，對設(shè)施建設(shè)的用地、資金等要素投入力度較大，但在設(shè)施運(yùn)營維護(hù)、監(jiān)督管理等方面的投入力度相對薄弱。

（二）治理資金保障有待健全

現(xiàn)有內(nèi)澇治理資金保障以政府財(cái)政撥款為主，商業(yè)保險(xiǎn)為輔，可見其對政策依賴性較大，缺少一個(gè)具備自主性的長效專項(xiàng)基金來提升內(nèi)澇治理資金籌措與使用的靈活性。雖然多個(gè)政策文件提出要積極引入社會(huì)資本，但仍以小范圍的探索試驗(yàn)為主，具體的市場化運(yùn)營模式尚未建立。同時(shí)對于吸引居民、企業(yè)等社會(huì)主體共同參與內(nèi)澇治理的激勵(lì)機(jī)制還存在空白，公眾參與度偏低。

（三）內(nèi)澇應(yīng)急準(zhǔn)備有待提升

《浙江省防汛防臺抗旱條例》、浙政辦發(fā)〔2014〕11號、浙防指辦〔2020〕7號、浙政發(fā)〔2020〕9號等均提出對臺風(fēng)、洪澇、風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)防治、監(jiān)測預(yù)報(bào)預(yù)警、應(yīng)急處置與搶險(xiǎn)救援等預(yù)警應(yīng)急策略，但在應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)評估與公眾宣傳、預(yù)警信息的發(fā)布與公眾行為指導(dǎo)、救援物資與隊(duì)伍的保障優(yōu)化等方面缺少具體引導(dǎo)政策。

四、浙江省城市內(nèi)澇治理政策建議

（一）加強(qiáng)治理監(jiān)管“聯(lián)動(dòng)性”

城市內(nèi)澇防治是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅包括地下管渠等設(shè)施，也有地面設(shè)施，與城市用地、水系、河道、管網(wǎng)、道路、綠化等多專業(yè)有關(guān)。而城市內(nèi)澇與城市外洪之間也存在著復(fù)雜的聯(lián)系，無法單一對待。

1.加強(qiáng)流域?qū)用娴摹皡^(qū)域聯(lián)動(dòng)”

按照責(zé)、權(quán)、財(cái)統(tǒng)一原則，逐步提高流域管理機(jī)構(gòu)的實(shí)權(quán)，并建立有力的追責(zé)制度，保障流域機(jī)構(gòu)行使決策監(jiān)督權(quán)。在其內(nèi)部設(shè)立流域決策委員會(huì)、咨詢委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，保障流域成員充分磋商，賦予流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)事權(quán)。加強(qiáng)流域重要水文特征和數(shù)據(jù)的信息共享，共建數(shù)據(jù)感知體系和預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)。針對不同范圍和程度的降雨，建立流域?qū)用婧统擎?zhèn)層面的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)多部門聯(lián)合的應(yīng)急預(yù)案編制以及應(yīng)急裝備和物資的儲(chǔ)備。

2.加強(qiáng)同級部門“橫向聯(lián)動(dòng)”

成立部門綜合統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，改變現(xiàn)有國家職能部門和機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)作體系，加強(qiáng)水利、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生和建設(shè)等主管部門之間的協(xié)調(diào)銜接。明確各職能部門的職責(zé)分工，落實(shí)各部門具體工作內(nèi)容與管理權(quán)限，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制和內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高各部門之間的溝通和協(xié)調(diào)能力[1]。

3.加強(qiáng)政府與第三部門、社會(huì)公眾“內(nèi)外聯(lián)動(dòng)”

加強(qiáng)政府與各類城市工程技術(shù)研究院、信息技術(shù)研究院、設(shè)計(jì)院等專業(yè)院校的互動(dòng)與合作，成立涵蓋氣象、市政工程、規(guī)劃、交通、救援等各領(lǐng)域的專家資源庫，建立多專業(yè)協(xié)同研判專家會(huì)商機(jī)制，及時(shí)通知專家開展會(huì)商工作。加強(qiáng)政府與媒體、公眾的信息共享，成立公民咨詢團(tuán)體，廣泛向公眾咨詢意見，為民眾參與內(nèi)澇治理提供機(jī)會(huì)，也為提高政策質(zhì)量提供智力資源。

4.建立多元化監(jiān)管機(jī)制

完善現(xiàn)有條例，確立監(jiān)管規(guī)章制度。明確內(nèi)澇防治責(zé)任，建立城市易澇點(diǎn)管理清單，制定“一點(diǎn)一策”排澇預(yù)案，明確易澇點(diǎn)相關(guān)責(zé)任人名單。建設(shè)社會(huì)監(jiān)督線上平臺，通過采取每半年或一年對當(dāng)?shù)貎?nèi)澇治理項(xiàng)目的計(jì)劃和現(xiàn)狀進(jìn)展進(jìn)行報(bào)告等方式，賦予民眾知情權(quán)和監(jiān)管權(quán)。

（二）加強(qiáng)治理資金“多源性”

城市內(nèi)澇防治是惠及全民的重大民生保障工程，是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。為充分挖掘政策潛力，強(qiáng)化此項(xiàng)民生工程建設(shè)的資金要素保障，擬從專項(xiàng)資金建設(shè)、市場化運(yùn)作、財(cái)政激勵(lì)機(jī)制等方面提出有關(guān)政策建議。

1.建立多渠道排水防澇專項(xiàng)基金

各級地方政府應(yīng)積極爭取相關(guān)國家專項(xiàng)補(bǔ)助資金，同時(shí)充分發(fā)揮各級財(cái)政資金的杠桿作用，以地方財(cái)政為主，省級財(cái)政為輔，聯(lián)合其他社會(huì)組織及社會(huì)資本，共同組建服務(wù)于不同層級洪澇治理的專項(xiàng)基金，用以保障排水防澇項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施落地以及設(shè)備設(shè)施的日常養(yǎng)護(hù)與維修。明確基金管理使用流程及權(quán)責(zé)劃分，制定針對基金支取過程中的災(zāi)害預(yù)警、危機(jī)應(yīng)急處理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備設(shè)施運(yùn)維以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等多維度工作的基金調(diào)用配額標(biāo)準(zhǔn)與管理手冊，合理制定次年預(yù)算及使用計(jì)劃，并從省級、縣（市、區(qū)）級、社區(qū)級等層面設(shè)定“三級監(jiān)管責(zé)任”，確保資金管理有序，提高財(cái)政資金使用績效。積極探索以建筑物及其附屬空間不透水面積為額定計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的雨水費(fèi)機(jī)制與針對洪澇及其次生災(zāi)害的保險(xiǎn)機(jī)制。

2.建立排水防澇項(xiàng)目市場化運(yùn)作機(jī)制

鼓勵(lì)在數(shù)字化雨洪監(jiān)測、排水防澇設(shè)施建設(shè)與運(yùn)維方面建設(shè)試點(diǎn)，推行市場化運(yùn)作。推進(jìn)利用投行資源，以股權(quán)受讓和合作開發(fā)等形式聯(lián)合排水防澇市場化建設(shè)、運(yùn)營主體，通過債權(quán)、股權(quán)和信托計(jì)劃等融資方式對項(xiàng)目予以支持，形成投資-建設(shè)-運(yùn)營共同體，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。探索以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，鼓勵(lì)發(fā)行城市排水防澇REITs產(chǎn)品，吸納個(gè)人和投資機(jī)構(gòu)投資者資金，盤活優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。研究出臺利用PPP、專項(xiàng)債等融資模式支持排水防澇項(xiàng)目，有效擴(kuò)大融資渠道。

3.針對各類型排水防澇項(xiàng)目明確政策激勵(lì)機(jī)制

排水防澇項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營過程中涉及不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明或使用權(quán)問題的，建議各級有關(guān)部門探索制定保護(hù)性空間及設(shè)備使用權(quán)臨時(shí)征用規(guī)定及條例，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人對于必要的流域治理項(xiàng)目讓渡部分不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)。城市更新項(xiàng)目涉及到城市更新及老舊小區(qū)設(shè)施改造的，應(yīng)明確現(xiàn)有房屋及設(shè)備設(shè)施產(chǎn)權(quán)，鼓勵(lì)按照誰收益、誰出資的原則，積極推動(dòng)居民出資參與改造。研究住宅專項(xiàng)維修資金用于排水防澇設(shè)施改造的辦法，支持小區(qū)居民提取住房公積金用于相關(guān)項(xiàng)目的改造。開發(fā)新建項(xiàng)目應(yīng)鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施承建方、運(yùn)維方形成聯(lián)合體單位，其中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)出資參與項(xiàng)目建設(shè)的、建筑及其配套空間用于額外排水防澇設(shè)備設(shè)施使用的，可探索實(shí)行容積率獎(jiǎng)勵(lì)或容積率異地轉(zhuǎn)移，并按現(xiàn)行規(guī)定免征契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)等[2]；其他專業(yè)經(jīng)營單位參與排水防澇項(xiàng)目后期運(yùn)營的，對所發(fā)生的維護(hù)管理費(fèi)用，可按規(guī)定計(jì)入企業(yè)當(dāng)期費(fèi)用稅前扣除。

（三）加強(qiáng)內(nèi)澇應(yīng)急“準(zhǔn)備性”

城市內(nèi)澇治理應(yīng)轉(zhuǎn)變“事后處置”思想，將精力集中在“事前預(yù)防”和“事中監(jiān)督”上，前移洪澇災(zāi)害預(yù)防與治理工作關(guān)口，在思想與行動(dòng)上高度重視應(yīng)急預(yù)案制定、應(yīng)急預(yù)警與人力物力保障，實(shí)現(xiàn)未雨綢繆。

1.完善城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)案

規(guī)范城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)案編制程序。加強(qiáng)頂層應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計(jì)規(guī)劃，建立預(yù)案編制責(zé)任制，通過對城市災(zāi)害隱患點(diǎn)的調(diào)研排查、歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)吸收及群眾意見的分析采納，編制符合城市特色的城市排水與暴雨內(nèi)澇防范應(yīng)急預(yù)案，明確預(yù)警等級、內(nèi)涵及相應(yīng)的措施和處置程序，健全應(yīng)急處置的技防、物防、人防措施。加強(qiáng)預(yù)案的培訓(xùn)、宣傳、演練工作并完善預(yù)案評估機(jī)制。依托微信公眾號、微博等新媒體加強(qiáng)預(yù)案宣傳，并經(jīng)常性地開展應(yīng)急培訓(xùn)演練工作，充分發(fā)揮和檢驗(yàn)預(yù)案效果，參考實(shí)際效果評估修訂和完善內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)案。

2.強(qiáng)化城市內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)警

提升洪澇災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報(bào)能力。進(jìn)一步健全住建、氣象、水利、交通、公安、消防等相關(guān)部門互聯(lián)互通的信息共享與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加強(qiáng)水雨情監(jiān)測站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分應(yīng)用GIS等先進(jìn)技術(shù)手段，完善城市暴雨內(nèi)澇監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。通過動(dòng)態(tài)監(jiān)測城區(qū)低洼路段積水情況、河道水位實(shí)現(xiàn)自動(dòng)報(bào)警目的，從而有計(jì)劃地安排排水調(diào)度工作。切實(shí)加強(qiáng)城市交通干道、低洼地帶、危舊房屋、建筑工地等重點(diǎn)部位的監(jiān)控力度，并設(shè)立必要的警示標(biāo)識。以各通訊運(yùn)營商平臺為基礎(chǔ)，整合短信、電視臺、廣播電臺、微信微博、APP等多種渠道，搭建信息即時(shí)發(fā)布平臺，引導(dǎo)社會(huì)單位和公眾自主響應(yīng)，采取彈性工作、停課、停辦大型活動(dòng)等舉措，主動(dòng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)[3]。加強(qiáng)預(yù)警信息應(yīng)對行為指導(dǎo)，迅速編制和推廣《浙江省防汛公約》，明確規(guī)定公眾應(yīng)對措施，提升人民群眾的防災(zāi)自救能力，形成良好的社會(huì)防汛防澇秩序，從而提升政府內(nèi)澇治理管理效率。

3.優(yōu)化應(yīng)急救援物資與應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍保障

數(shù)字化管理應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備。以“分級儲(chǔ)備、分級管理、統(tǒng)一調(diào)配、合理負(fù)擔(dān)”的原則構(gòu)建應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備信息化管理系統(tǒng)，科學(xué)分析本地區(qū)應(yīng)急救援物資需求類型與數(shù)量，完整錄入各區(qū)（縣）物資采購與使用信息，即時(shí)掌握物資儲(chǔ)備變化情況，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援物資調(diào)度共享。統(tǒng)一規(guī)劃防汛物資儲(chǔ)備倉庫空間布局，符合安全儲(chǔ)存防汛物資要求的同時(shí)優(yōu)化存取物流動(dòng)線，提升應(yīng)急調(diào)度效率。多層級組建應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍，省人民政府應(yīng)當(dāng)建設(shè)綜合性防汛抗臺抗旱訓(xùn)練基地，用于實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練，承擔(dān)全省應(yīng)急救援力量示范示教和救援人員培訓(xùn)、考核等工作。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)伛v軍、武警等隊(duì)伍力量為依托組建專業(yè)搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍；鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)積極整合轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位力量組建防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍，成為基層防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)的中堅(jiān)力量；各個(gè)社區(qū)(村委會(huì))則應(yīng)動(dòng)員轄區(qū)居民組建防汛搶險(xiǎn)小隊(duì)，實(shí)現(xiàn)搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍多層級、全覆蓋。

五、結(jié)束語

城市內(nèi)澇治理政策對于促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)城市對于極端氣象災(zāi)害的應(yīng)對能力、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全等具有重要意義。本文通過對浙江省城市內(nèi)澇治理政策的發(fā)展階段梳理，揭示了當(dāng)前城市內(nèi)澇治理政策存在的問題，并針對性提出了發(fā)展建議，以期為浙江省城市內(nèi)澇治理提供更全面、強(qiáng)力的政策保障。