行政公益訴訟訴前程序研究

王澤群

河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071000

一、行政公益訴訟訴前程序的概念與價(jià)值

（一）行政公益訴訟訴前程序的概念

我國在2017年正式確立了行政公益訴訟，行政公益訴訟是指檢察院認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，為維護(hù)公共利益，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟的制度。行政公益訴訟訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在導(dǎo)致或可能導(dǎo)致國家及公共利益受到損害的怠于履職行為時(shí)，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議以督促其糾正行為的程序。訴前程序包括發(fā)現(xiàn)案件線索、調(diào)查審查、制作檢察建議等環(huán)節(jié)，其中最主要的內(nèi)容就是檢察機(jī)關(guān)提起檢察建議［1］。

（二）行政公益訴訟訴前程序的價(jià)值

1.提高行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的積極性與公信力

在行政公益訴訟案件中，對(duì)于公共利益損害的制止與公共利益的保護(hù)、恢復(fù)，行政機(jī)關(guān)相比檢察機(jī)關(guān)具有更加專業(yè)、靈活、高效的特點(diǎn)。一方面，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履行相應(yīng)職責(zé)能使公共利益得到及時(shí)有效的保護(hù)，另一方面，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履職、及時(shí)糾錯(cuò)的行為使行政職能更好地行使與發(fā)揮。因此，訴前程序能夠提高行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的積極性，更加積極主動(dòng)地履行相應(yīng)職責(zé)，從而使公共利益得到切實(shí)有效的保護(hù)。此外，行政機(jī)關(guān)通過訴前程序主動(dòng)履職、及時(shí)糾錯(cuò)，促進(jìn)了行政權(quán)與檢察權(quán)的配合交流，達(dá)到了維護(hù)公共利益的目的，提高了行政機(jī)關(guān)的社會(huì)公信力。

2.節(jié)約司法資源

行政公益訴訟涉及到國家利益與公共利益，案情復(fù)雜，調(diào)查取證困難，如果每個(gè)案件不經(jīng)訴前程序就直接起訴，會(huì)花費(fèi)大量的人力財(cái)力，導(dǎo)致行政權(quán)受到司法權(quán)過多的干涉，浪費(fèi)司法資源。根據(jù)檢察建議，行政機(jī)關(guān)能夠主動(dòng)履職，及時(shí)糾錯(cuò)，將案件在訴前程序終結(jié)，可以節(jié)約成本，提高效率，使公共利益得到及時(shí)高效的保護(hù)［2］。通過設(shè)置訴前程序，檢察機(jī)關(guān)只有在法定期限內(nèi)行政機(jī)關(guān)仍不履職或履職不力時(shí)才能夠提起訴訟，使行政公益訴訟案件得以分流，將大部分案件終結(jié)在訴前程序，避免行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中投入過多的時(shí)間與精力，降低訴訟成本，緩解檢察機(jī)關(guān)的工作壓力，有效節(jié)約司法資源。

3.提高效率，維護(hù)公共利益與社會(huì)秩序

訴前程序能夠大幅提高檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的辦案效率，以最快的速度對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)，避免損害的擴(kuò)大。相比訴前程序，行政公益訴訟程序辦案更加復(fù)雜，耗費(fèi)時(shí)間更長，所需人力物力更多，在訴前程序中終結(jié)案件，相比于訴訟程序?qū)液蜕鐣?huì)公共利益的保護(hù)更加及時(shí)有效。此外，如果公共利益長時(shí)間處于受侵害狀態(tài)，必定會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問題，增加社會(huì)不穩(wěn)定性，甚至引發(fā)公共危機(jī)，而訴前程序?qū)⒋蟛糠中姓嬖V訟案件終結(jié)于訴前程序，使公共利益得到及時(shí)的保護(hù)，增強(qiáng)了社會(huì)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定，有效維護(hù)了社會(huì)秩序。

二、行政公益訴訟訴前程序在實(shí)踐中存在的問題

（一）檢察建議規(guī)范性不足

不同地方的檢察建議書的內(nèi)容與形式參差不齊。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的重要方式，它能夠調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)的積極性，根據(jù)檢察建議及時(shí)自我糾錯(cuò)，因此檢察建議書的內(nèi)容與形式就顯得尤為重要。但是我國《行政訴訟法》及司法解釋對(duì)于檢察建議書的規(guī)定比較籠統(tǒng)，沒有具體明確的規(guī)定，缺乏規(guī)范的格式標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較強(qiáng)，導(dǎo)致不同地方的檢察建議存在極大的不同。一方面，一些檢察建議書的內(nèi)容過于簡單、抽象，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無從下手，不知如何具體操作、整改，出現(xiàn)履行行為與檢察機(jī)關(guān)想要實(shí)現(xiàn)的整改行為不一致的情況，在一定程度上打擊了行政機(jī)關(guān)的積極性，導(dǎo)致國家利益和社會(huì)公共利益受到的損害進(jìn)一步擴(kuò)大。另一方面，一些檢察建議書的內(nèi)容過于復(fù)雜、具體，從方式、手段、程序、數(shù)量等各個(gè)方面作出了具體規(guī)定，在一定程度上保障了行政機(jī)關(guān)及時(shí)履職、自我糾錯(cuò)，但是也出現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)過分干涉的情況，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的接受性降低，行政機(jī)關(guān)怠于履職，錯(cuò)過了防止公共利益受損的黃金時(shí)期，使損害進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證困難重重

1.調(diào)查取證缺乏強(qiáng)制性手段

雖然調(diào)查取證權(quán)是檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時(shí)擁有的權(quán)力之一，但是并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行措施，如查封、扣押、限制人身自由等，而只是授予其調(diào)取證據(jù)、詢問當(dāng)事人等柔性手段。正是基于這種情況，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時(shí)，部分行政機(jī)關(guān)出于自身利益考慮不配合檢察機(jī)關(guān)的工作，不提供或者少提供相應(yīng)證據(jù)，故意刁難或推脫拒絕檢察機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)查取證的情況時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)銷毀對(duì)自身不利的證據(jù)的行為，檢察機(jī)關(guān)在明知行政機(jī)關(guān)故意實(shí)施上述行為的情形下也無能為力，這就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時(shí)困難重重，難以順利開展工作［3］。

2.被調(diào)查行政機(jī)關(guān)及工作人員不予配合

首先，行政機(jī)關(guān)目前在我國占有十分重要的地位，即使檢察機(jī)關(guān)向相應(yīng)行政機(jī)關(guān)發(fā)出了正確的檢察建議，部分行政機(jī)關(guān)尤其是強(qiáng)勢行政機(jī)關(guān)可能根本不把檢察建議放在心上，即使接收了檢察建議也會(huì)出現(xiàn)推脫拒絕、延期交付證據(jù)等不配合行為。其次，部分行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議存在抵觸情緒，認(rèn)為這是司法權(quán)對(duì)自身行政權(quán)的不當(dāng)干涉，甚至認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是要追究其相關(guān)責(zé)任，以致對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證等工作不予支持，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以開展相關(guān)工作。最后，由于檢察建議是要求相應(yīng)行政機(jī)關(guān)積極履職，自我糾正違法行為，這必將影響行政機(jī)關(guān)自身的利益與工作，再加上司法解釋并沒有對(duì)行政機(jī)關(guān)不積極配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作所應(yīng)承擔(dān)的后果作出明確規(guī)定，導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)為了自身利益而不配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作，也不根據(jù)檢察建議積極履職，或者僅為了應(yīng)付檢察機(jī)關(guān)而進(jìn)行一些所謂的“面子工程”。

3.缺乏專業(yè)的技術(shù)、人員與財(cái)政支持

由于社會(huì)關(guān)系的不斷復(fù)雜化，行政公益訴訟中受侵害公共利益的種類、數(shù)量與范圍不斷擴(kuò)大，對(duì)于許多行政公益訴訟的案件在調(diào)查取證時(shí)需要很強(qiáng)的專業(yè)性，而檢察機(jī)關(guān)工作人員對(duì)于公益訴訟中很多領(lǐng)域的專業(yè)性問題是十分陌生的。此外，對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)等專業(yè)性領(lǐng)域還需要先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，而對(duì)這些專業(yè)性問題熟知且擁有專業(yè)技術(shù)設(shè)備的行政機(jī)關(guān)往往又是被調(diào)查的對(duì)象，這就使得檢察機(jī)關(guān)難以通過其他途徑尋求幫助，只能依靠自身力量解決問題，使得檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作無法順利進(jìn)行。

（三）檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)對(duì)履職認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同

首先，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察建議積極履職、自我糾錯(cuò)，如果行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)仍未采取任何措施，使國家利益和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，那么訴前程序就會(huì)終止，從而進(jìn)入訴訟程序。如果行政公益訴訟案件只涉及到一個(gè)行政部門，那么在其不履行法定職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)其提起行政公益訴訟，但是如果案件涉及到多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)行政機(jī)關(guān)，那么對(duì)于行政機(jī)關(guān)不作為的認(rèn)定就出現(xiàn)了問題，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件可能既涉及到環(huán)保部門，也涉及到土地、林業(yè)、工商等其他部門，對(duì)于環(huán)境污染問題需要各個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)于職權(quán)交叉案件的處理存在種種困難［4］。

其次，即使行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察建議履行了職責(zé)，但是行政機(jī)關(guān)履職行為是否與檢察建議想要表達(dá)的意思相符合？行政機(jī)關(guān)履行了部分職責(zé)時(shí)如何認(rèn)定？行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)全部履行相應(yīng)職責(zé)的認(rèn)定不同時(shí)如何區(qū)分？如何區(qū)別行政機(jī)關(guān)的積極履職與敷衍了事？這些都是在實(shí)踐中存在的種種問題。我國幅員遼闊，每個(gè)地區(qū)都有自身的特點(diǎn)，不同地區(qū)之間存在很大的差別，不同地方所出臺(tái)的文件更是五花八門，這就導(dǎo)致不同地區(qū)的行政機(jī)關(guān)履職的標(biāo)準(zhǔn)存在差異，不同地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，這就導(dǎo)致了不同地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)于類似案件的處理方式不同，激化了行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的矛盾。此外，一些行政機(jī)關(guān)履職時(shí)進(jìn)行所謂的“形式主義”與“面子工程”，應(yīng)付檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從而逃避訴訟，檢察機(jī)關(guān)如何正確、及時(shí)辨別這些行為也成為了一個(gè)難題。

三、行政公益訴訟訴前程序的完善建議

（一）完善檢察建議的規(guī)范性

行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后一般會(huì)根據(jù)檢察建議履職，從而避免進(jìn)入訴訟程序，因此，一份內(nèi)容明確具體、格式規(guī)范的檢察建議既有利于檢察機(jī)關(guān)的合理監(jiān)督，減輕工作壓力，節(jié)約司法資源，也有利于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)及時(shí)糾錯(cuò)，恢復(fù)受侵害的公共利益，提高公信力。檢察建議的內(nèi)容既不能太過簡單、抽象，也不能太過復(fù)雜、具體。具體而言，一份合理的檢察建議應(yīng)包括：檢察建議的起因；檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定案件的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)；對(duì)行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)職責(zé)的建議；公共利益受損情況和檢察建議想要達(dá)到的法律效果等內(nèi)容。此外，訴前程序的檢察建議應(yīng)與訴訟程序的訴訟請(qǐng)求保持一致，所以檢察機(jī)關(guān)在制定檢察建議時(shí)就應(yīng)該充分考慮到行政機(jī)關(guān)不履職從而導(dǎo)致案件進(jìn)入訴訟程序的情況，結(jié)合案件事實(shí)正確制定檢察建議［5］。

（二）保障檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)

1.賦予檢察機(jī)關(guān)一定的強(qiáng)制措施權(quán)

檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證所擁有的柔性手段不足以使檢察機(jī)關(guān)順利地開展調(diào)查取證工作，應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)在特定條件下或緊急情況下的強(qiáng)制措施權(quán)。［6］如規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過程中遇到行政機(jī)關(guān)故意推脫拒絕，甚至隱匿、銷毀證據(jù)的情況時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以采取查封、扣押等強(qiáng)制性措施避免證據(jù)的毀損滅失。此外，當(dāng)出現(xiàn)受侵害的公共利益范圍大或程度十分嚴(yán)重等緊急情況時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以合理采取強(qiáng)制措施加快調(diào)查取證的過程，及時(shí)制止侵害行為，防止公共利益損害的進(jìn)一步擴(kuò)大。

2.強(qiáng)調(diào)被調(diào)查機(jī)關(guān)的配合義務(wù)，明確法律責(zé)任

雖然法律規(guī)定了被調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作的義務(wù)，但是在實(shí)踐中不履行此項(xiàng)義務(wù)的行為屢見不鮮，歸根結(jié)底是因?yàn)榉刹]有規(guī)定行政機(jī)關(guān)不配合檢察機(jī)關(guān)的工作時(shí)所要承擔(dān)的后果，對(duì)行政機(jī)關(guān)沒有約束力，所以經(jīng)常出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不積極配合甚至不理睬檢察機(jī)關(guān)行為的發(fā)生。所以應(yīng)當(dāng)明確當(dāng)行政機(jī)關(guān)為了自身利益或其他原因而故意不配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作時(shí)，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。只有明確了行政機(jī)關(guān)不履行法定義務(wù)的責(zé)任時(shí)，才能使行政機(jī)關(guān)，尤其是政府等這樣的強(qiáng)勢行政機(jī)關(guān)積極履行義務(wù)，配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作。

3.完善檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的保障機(jī)制

首先，完善專業(yè)技術(shù)和專業(yè)設(shè)備保障機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在工作中遇到專業(yè)性問題時(shí)，可以聘請(qǐng)有關(guān)專家協(xié)助辦案，使問題得到及時(shí)有效的專業(yè)性解決。［7］此外，還可以委托相應(yīng)的鑒定機(jī)構(gòu)展開工作，選擇行業(yè)內(nèi)權(quán)威的機(jī)構(gòu)建立固定關(guān)系，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的辦案效率。其次，完善人員和財(cái)政保障機(jī)制。建立專門的財(cái)政資金，保障檢察機(jī)關(guān)鑒定、評(píng)估等費(fèi)用的支出，確保檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的效率，避免公共利益損失的進(jìn)一步擴(kuò)大，通過較小的專項(xiàng)財(cái)政支出防止更大的公共利益損害發(fā)生。

（三）明確行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn)

在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履職時(shí)往往只注重結(jié)果，而不注重過程，行政公益訴訟案件往往又比較復(fù)雜，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)難以達(dá)到檢察機(jī)關(guān)所要求的完美結(jié)果，在行政公益訴訟案件中單純注重結(jié)果是不科學(xué)的，而單純注重過程但不注重結(jié)果也是十分不合理的［8］。因此在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否積極履職、糾正自身違法行為時(shí)應(yīng)當(dāng)既重視過程也重視結(jié)果，既要看行政機(jī)關(guān)是否根據(jù)檢察建議及時(shí)開展整改工作，恢復(fù)被侵害的國家利益與社會(huì)公共利益，又要看行政機(jī)關(guān)采取一系列措施后對(duì)公共利益的保護(hù)效果，將過程與結(jié)果結(jié)合起來從而進(jìn)行認(rèn)定，才能正確判斷行政機(jī)關(guān)是否履職，是否將訴前程序轉(zhuǎn)化為訴訟程序。