尋找不確定時代中的疫情治理：困境與出路

賀東航

（復(fù)旦大學(xué)社會科學(xué)高等研究院，上海 200433）

當前，人類社會的發(fā)展進入到“百年之未有大變局”，社會、政治、經(jīng)濟、環(huán)境、能源、瘟疫等嚴峻的世界性問題日益突出，人們越顯力不從心，感到世界變得“不確定”。Lefort認為，現(xiàn)代社會存在著一種本質(zhì)上的不確定性，隨著信息技術(shù)、全球化程度以及個體主義的蓬勃發(fā)展，直接的社會風險正在向高度不確定性的風險轉(zhuǎn)變[1]。不確定性從不同的視角出發(fā)有不同的意涵，就治理的視角來觀察，進入量子科學(xué)時代的當代社會已和現(xiàn)代社會有很大的不同，呈現(xiàn)出不確定性、復(fù)雜性與不可感知性等特征，且在面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件時表現(xiàn)得尤為明顯，2019年底出現(xiàn)的新冠肺炎疫情的反復(fù)流行與爆發(fā)讓社會發(fā)展的不確定性特征愈發(fā)凸顯，可以說，人類社會正處在一個不確定的時代。

不確定性原理是海森堡于1927年提出的物理學(xué)原理，到20世紀60年代，量子世界的不確定性被主流科學(xué)家廣泛認可。社會科學(xué)領(lǐng)域過去由于受古典物理學(xué)的影響，線性的純?nèi)灰蚬麤Q定論在社會科學(xué)知識體系中占主導(dǎo)地位，例如，人類社會的五種線性發(fā)展曾被機械地運用到各國復(fù)雜的社會形態(tài)演變過程，并作為一個通用模式，便是受當時自然科學(xué)確定性觀念的影響。由于量子力學(xué)的誕生和概率論在自然科學(xué)研究中的廣泛運用，或然的因果決定論和選擇論成為自然科學(xué)領(lǐng)域最重要的思維方式，社會科學(xué)界的學(xué)者們也開始注重起事物發(fā)展的或然性、多元性、相對性和模糊性，強調(diào)不確定的分析，并重新反思自己的思維方式。

現(xiàn)有學(xué)者從哲學(xué)、心理學(xué)的角度出發(fā)，對“不確定性”進行了概念探討與分析?！安淮_定性”主要指代“非常態(tài)”、非穩(wěn)定的現(xiàn)狀，與“后常態(tài)”具有較大關(guān)聯(lián)[2]。就哲學(xué)視角而言，“不確定性”作為與“確定性”相對立的概念,顯示出或為主觀、或為客觀的狀態(tài)，既可能取決于行為主體對于事物與狀態(tài)的認知，也可能取決于時局等各類客觀力量的相互作用[3]。作為人類社會普遍存在的情形，“不確定性”是任何個體與群體(家庭、國家或國際社會等)進行行為決策與選擇時需要考慮的關(guān)鍵問題[4]。

當前，關(guān)于不確定性的討論主要集中于國際安全領(lǐng)域。理查德·哈斯指出，“‘失序’比其他任何詞語都更好地抓住了當前和未來形勢的特點?！盵5]不確定性已成為當下國際社會秩序的突出特征。英國2010年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》以“不確定性時代的強大英國”為標題，認為時代的不確定性來自“無數(shù)源頭構(gòu)成的異常復(fù)雜的威脅”和冷戰(zhàn)時期“冷酷的確定性”形成明顯反差[6]。已有研究對“不確定性”的產(chǎn)生進行了多維度的考察。在國際關(guān)系領(lǐng)域，“不確定性”往往被認為是信息不對稱的產(chǎn)物和結(jié)果[7]。一些學(xué)者認為，國際政治格局的不確定性主要受到國際形勢和地緣政治格局的影響。一方面，大國之間基于復(fù)雜多變的國際形勢進行力量對比，從而進行深度的戰(zhàn)略調(diào)整，加劇了國際政治局面的不確定性[8]。另一方面，重大歷史事件的發(fā)生也動搖著政治格局的穩(wěn)定性，例如2008年的國際金融危機，在經(jīng)濟、政治等多個領(lǐng)域?qū)H形勢產(chǎn)生了深刻影響，從而產(chǎn)生了“經(jīng)濟大動蕩、體系大變革和格局大調(diào)整”的新局面[9]。另一些學(xué)者從技術(shù)的視角出發(fā)，指出在高新技術(shù)高速發(fā)展、科技革命層出不窮的時代，不斷加速的技術(shù)變革便是產(chǎn)生不確定性的重要原因。人工智能、基因編輯、量子計算機等前沿科技以非線性的方式對人類社會施加著直接、迅速而廣泛的影響，加劇了人們對國際體系復(fù)雜性和變革性的預(yù)期[10]。如何保障“確定性”而減少“不確定性”成為保障國際安全的關(guān)鍵議題。

在關(guān)于新冠肺炎疫情的研究中，也有少部分學(xué)者從“不確定”的視角進行了相關(guān)討論?；诔鞘械募坌?、規(guī)模性、流動性、異質(zhì)性、多元性等特質(zhì)，城市在面對各類災(zāi)害風險時表現(xiàn)出了較強的脆弱性與城市治理的不確定性[11-12]。朱正威等從新冠肺炎疫情風險下兩個代表性城市韌性建設(shè)的實踐案例出發(fā)，發(fā)現(xiàn)在面對高度不確定的復(fù)合型災(zāi)害風險沖擊時，我國城市建設(shè)仍然存在著“對風險的不確定性缺乏系統(tǒng)準備”的主要問題，認為應(yīng)構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急相結(jié)合的韌性治理體系，降低不確定風險對城市各領(lǐng)域正常治理活動的干擾[13]。然而，筆者認為，韌性治理僅僅是緩解疫情災(zāi)害不確定性的一個重要方面，但不能囊括疫情治理的全部。據(jù)此，筆者結(jié)合2022年上海疫情治理中最顯著的“不確定性”特征，更全面、具體地探究如何更高效地進行社會治理，以期在不確定性中尋找更多的確定性。

一、不確定性：2022年上海疫情治理中的特征

2022年在上海爆發(fā)的疫情由傳染力極強的奧米克戎變異株引起，這一特殊傳染性肺炎呈現(xiàn)多點散發(fā)、多鏈并行、隱匿傳播、快速蔓延態(tài)勢。上海此輪疫情也外溢到江蘇、浙江、安徽、北京、河北、陜西、山西、海南、江西、河南、湖北、湖南、福建、貴州、廣東、重慶等地。

在2022年3月27日上海實施封控前，共計確診16013例感染者，超過了2020年初武漢聚集性疫情感染人數(shù)。上海成為自2020年1月針對湖北省全面封鎖后，中國首次實施疫情封控的省級行政區(qū)。直到6月1日上海才宣布解封，進入全面復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市、恢復(fù)正常生產(chǎn)生活秩序階段。但解封后的上海，大批的店家與企業(yè)面臨嚴峻的生存危機，甚至有一部分已經(jīng)倒閉。上海是日均GDP超百億人民幣的全國經(jīng)濟樞紐城市，疫情對上海經(jīng)濟的割裂導(dǎo)致中國經(jīng)濟面臨史無前例的沖擊。上海在解封后仍不時發(fā)現(xiàn)病毒感染者，如7月8日，上海出現(xiàn)首例BA.5變異株本土感染個案，顯示本輪本土疫情一直處于“不確定期”。

整個上海疫情防控并沒有出現(xiàn)像2020年武漢封城結(jié)束社會面就清零的現(xiàn)象，不確定因素和現(xiàn)象一直在出現(xiàn)，這導(dǎo)致上海面臨諸多的決策壓力與重大的治理難度。一般來說，過去中國爆發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，在政府和社會的協(xié)調(diào)治理機制下會成功轉(zhuǎn)危為安[14]。但本輪上海疫情治理中的不確定性因素卻對上海地方政府慣常的“求穩(wěn)”治理思維邏輯形成了巨大的挑戰(zhàn)，具體包含以下三方面的不確定性：

第一，病毒變異的不確定性。與2020年武漢爆發(fā)的病毒相比，此輪新冠病毒發(fā)生了變異，傳染性更強，對現(xiàn)有疫苗也具有強大的免疫逃逸能力，但病毒的毒性卻在下降，大部分是無癥狀感染者，致使流行病調(diào)查中的溯源、追蹤、排查的反應(yīng)事件與處理速度相對滯后，病毒傳播能力的增強致使原有防疫政策疏漏百出，這是2020年疫情治理以來最為不確定的現(xiàn)象。在2020年武漢疫情期間民眾在網(wǎng)絡(luò)討論和關(guān)心最多的是要吃何種特效藥，是否需要上呼吸機之類涉及病情的話題。而本輪上海疫情治理期間，民眾討論得最多的話題是如何與社區(qū)和基層政府斗法來避免被送到方艙醫(yī)院隔離，此類議題付諸行動后，使得因不良事件而誘發(fā)的沖突概率大大增加。這與2020年武漢疫情治理迥異，增加了政府疫情治理的難度。

第二，防疫政策的不確定性。在實施全域靜態(tài)管理和動態(tài)清零政策之前，上海以高效的流調(diào)為基礎(chǔ)的精準防控模式不僅實現(xiàn)了病毒清零的目標，也在一定程度上實現(xiàn)了防疫效率和維持民生的平衡。然而，當精準防控模式失效后，長期防疫過程中出現(xiàn)了中央和地方之間的兩套疫情防控辦法，這種不協(xié)調(diào)在后來防疫中暴露出的矛盾反映到各個層級的治理。區(qū)一級以上聽從全市和中央的安排，但街道和社區(qū)這兩個層面因為防控資源有限，陽性者送到方艙醫(yī)院措施執(zhí)行不力。另外，上海本輪疫情治理中出現(xiàn)了一系列利益群體，這是前所未有的，在武漢疫情治理期間，圍繞疫情的經(jīng)濟利益鏈并不是那么明顯。本輪上海疫情可以隱約地看到核酸檢測公司與抗原檢測公司、蓮花清瘟與新冠特效藥、滅活疫苗公司和MRNA疫苗公司間的張力和背后的利益沖突，這也增強了防疫的復(fù)雜性。

第三，消息的不確定性。此次上海疫情治理中，各種謠言如“某高校老師被打”等，引發(fā)了網(wǎng)絡(luò)輿論場的動蕩。每個人只相信他自己心中的真相，使得原來簡單的消息在疫情治理場域中變得復(fù)雜化和不確定。Davis曾指出，“真相”已經(jīng)從神壇跌落，逐漸失去了主導(dǎo)社會共識的力量，世界已經(jīng)進入了“后真相時代”[15]。人們?yōu)榱肆粼诩扔械娜又畠?nèi)，忌憚發(fā)表不同的意見，否則就要面臨被請出、被排擠的場景，這使得“信息繭房”愈加堅固，也使網(wǎng)絡(luò)謠言更加難以治理[16]?；鶎诱兔癖姸及丫Ψ旁趯ΨN種信息的甄別上，最后也難斷真?zhèn)?。事實上，在不確定時代，對于文本、表征和符號等所做的闡釋可以有無限多樣的可能性，相伴隨的便是不確定性。原來現(xiàn)代主義興盛的時代，真相是至高無上的，客觀事實是新聞報道的基礎(chǔ)，報紙、電視、廣播等大眾傳播媒介擁有還原事實、闡釋意義的絕對權(quán)威。然而，在不確定時代，事實經(jīng)過無數(shù)次的“再闡釋”與扭曲，逐漸讓位于情感、觀點、偏好與立場。大眾傳播媒介不再擁有闡釋意義的權(quán)威，而把對真相的解釋權(quán)讓渡給了社交網(wǎng)絡(luò)平臺。但在以社交媒體為中心的時代，信息傳播與新聞報道不再遵循同一性、體系化、權(quán)威性的既有特征，而呈現(xiàn)多元化、多樣性、差異性、去中心化、碎片化，不確定性成為信息傳播與新聞報道的主要特征。

2022年的上海疫情與2020年的武漢疫情共同之處是兩地的疫情治理都受困于層出不窮的網(wǎng)絡(luò)謠言。但是，在上海的網(wǎng)絡(luò)輿論場中，出現(xiàn)事實和真相的“虛無化”，情感與想象便由此產(chǎn)生，催生了民眾的“情感化想象”，動搖了社會發(fā)展與運行的確定性。加上媒體技術(shù)的演進、經(jīng)濟與社會的不確定性以及后現(xiàn)代主義和相對主義思潮的全面興起，帶來客觀性的終結(jié)和陰謀論的盛行，引發(fā)社會成員的危機感[17]。

總的來說，上海疫情治理中的三個不確定性，其無常因素超出了人們的認知范圍。而事實上，行政的人為控制有其局限性，在以行政權(quán)力為核心的治理邏輯中，往往會出現(xiàn)個人利益、部門利益、集團利益與地方利益相互糾葛[18]，導(dǎo)致在面對流動的危機事件過程中不可預(yù)知性大于可預(yù)測性。認知的局限與誤差，對突發(fā)事態(tài)模糊前景的主觀臆斷與揣測，加上謠言傳播擴散，使理性、客觀、確立性居于次要地位，情緒化、非理性狀態(tài)讓集體陷入了社會情緒的不穩(wěn)定性中，導(dǎo)致疫情治理脫離了線性軌道，也讓社會治理蒙上了諸多的不確定性。

二、在不確定性中尋找確定性：如何治理

在充斥不確定性的時代中，必須改變已有的“求穩(wěn)”思維模式，應(yīng)急事件的策略和機制必須基于紛繁變化的情勢做出必要調(diào)整，使之能從容面向未來“無?！钡奶魬?zhàn)。

1.韌性治理

在物理學(xué)中，韌性意味著物質(zhì)材料在變形過程中不易發(fā)生折斷和破裂。在中國的傳統(tǒng)建筑物中，其榫卯、斗拱等能吸收和減弱沖擊的能量，這是因為采取了韌性而非剛性結(jié)構(gòu)，建筑物在遇到外部強烈沖擊時會自適應(yīng)地擺動。社會領(lǐng)域就像一個巨大的建筑物，也需要韌性，即遭遇破壞時，能夠通過連接性的修復(fù)和吸收，迅速地調(diào)整，繼續(xù)維持和促進社會的有效運行。

韌性治理已經(jīng)成為現(xiàn)代中國城市在面對各類風險災(zāi)害時規(guī)避其傳統(tǒng)城市治理過程中的脆弱性與不確定性的重要理念。如何增強城市的治理韌性也日益在城市治理與災(zāi)害風險管理領(lǐng)域成為研究者與實務(wù)工作者的共識[19]。在不確定性日益常態(tài)化的城市風險治理中，韌性治理是一種將不確定性視作為系統(tǒng)運行的常態(tài)化措施，把意外傷害轉(zhuǎn)變成“接受城市與風險共存的事實”[13]。

疫情防控治理期間，有短期突擊的疫情治理，也有拉鋸數(shù)月持久的疫情治理。面對這兩種情形需要韌性治理，即能對極度不確定的突發(fā)事件進行迅速識別、處置應(yīng)對、適應(yīng)恢復(fù)和不斷學(xué)習。樹立韌性治理理念，需要遵循預(yù)防、處置、學(xué)習與恢復(fù)的治理流程。以預(yù)防作為前置流程，相關(guān)部門基于現(xiàn)實經(jīng)驗進行風險研判，通過探索不同地域與場域的韌性治理本土化與制度化經(jīng)驗，以適應(yīng)在不確定環(huán)境下不斷迎接風險和困難的常態(tài)化治理，最終達成風險治理良好績效。

2.差異化政策

公共政策執(zhí)行的僵化與固化使得不確定時代中政府無法實現(xiàn)長效治理績效。在此次疫情中，中央到地方防疫政策的一致性使上海各層級的政府組織機構(gòu)在行政過程中出現(xiàn)了“坐等上令”的情況，導(dǎo)致了與原來的防疫政策的實際目標相脫離[20]。因此，不確定體制中面對不確定性的疫情治理要采取“一地一策”的差異化政策來對付。“因城施策、分類指導(dǎo)”下，結(jié)合治理不同情況制訂長效治理機制，有緊有松、有張有弛，做到因時制宜，靈活調(diào)整。在空間治理上呈現(xiàn)多元化，在時間上也以“多變”應(yīng)對“不確定”。

在不確定的時代中，要克服治理中的脆弱性，消解制度、行動以及理念上的剛性、碎片化、同質(zhì)化、協(xié)調(diào)性差以及反應(yīng)遲緩等問題，應(yīng)當立足于新的現(xiàn)實基礎(chǔ)與發(fā)展經(jīng)驗，破除對確定性的絕對追求，尊重不同地域的實際情況，塑造穩(wěn)固的治理系統(tǒng)，建立常態(tài)化的治理機制、拓展多樣化的合作方式，提升高效的資源整合能力，從而消解不確定性的難題。

3.確定中心

在充斥著不確定性的信息化時代中，現(xiàn)實社會中的各類問題都極有可能反映到網(wǎng)絡(luò)世界，而網(wǎng)絡(luò)世界中不斷被發(fā)酵的各類問題又會重新投射到現(xiàn)實社會中，在疫情治理期間尤為如此。由于不確定性帶來的量子態(tài)特性，為應(yīng)對復(fù)雜性情勢、防范和化解潛在風險需要存在一個權(quán)威的中心，以中心來控制所有的不確定。當前的信息流就像是一個“混沌、量子糾纏的、巨大的場”，自媒體的信息發(fā)布過于隨意。但又涉及中心（領(lǐng)導(dǎo)力）的正確性和前瞻性，本著實事求是、認真負責的態(tài)度，全國應(yīng)上下一盤棋、一股勁，形成共識，合力應(yīng)對，才能產(chǎn)生權(quán)威性來應(yīng)對各類不確定性因素。

與此同時，發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用是化解不確定因素的關(guān)鍵。在不確定的信息面前，主流媒體需要把握復(fù)雜的情勢與紛雜的信息，傳播主流價值觀念，建立并增強不良信息的免疫屏障，消解消極的社會風險與現(xiàn)實造成的群體焦慮與恐怖情緒。中國共產(chǎn)黨在這個過程中首先需要充分發(fā)揮對自媒體信息的監(jiān)管職能，同時培育優(yōu)質(zhì)的、高信度的主流媒體，阻斷不確定信息的傳播路徑。其次，在公共政策領(lǐng)域，中國共產(chǎn)黨需要堅持決策主體的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，通過以黨領(lǐng)政的“高位推動”模式彰顯黨的權(quán)威以實現(xiàn)政策的有效執(zhí)行[21]。因此，在不確定時代治理中維護中國共產(chǎn)黨作為社會治理與公共政策中的權(quán)威中心地位能夠減少“政策梗阻”和“政策失真”現(xiàn)象，達至公共政策的目標和績效[21]。

4.地方自主性

“控制與治理悖論”是常見的困境，在此次上海疫情的防疫過程中尤為顯現(xiàn)。地方政府“包干”式的防疫措施與自上而下嚴格的行政命令使得政府在制定與執(zhí)行防疫政策的過程中畏手畏腳、層層加碼，導(dǎo)致各級政府組織與基層社會都出現(xiàn)了不同程度的矛盾。治理是政府和社會的集體決定，政府在行政的過程中應(yīng)當對社會進行有效的指引與服務(wù)，包括對公共和私營部門等治理機構(gòu)與組織之間的橫向、獨立、相互關(guān)聯(lián)的互動。不同政府領(lǐng)域有其特定任務(wù)，這些領(lǐng)域的目標設(shè)定過程和驗收過程無疑存在著巨大差異[22]。一致性的行政控制往往會忽略地方的特殊性，使控制與治理相互雜糅且難以調(diào)和。

化解這一困局可以通過地方自主性實現(xiàn)有效化解。事實上，中國改革開放的成功經(jīng)驗正是遵循了地方自主性的原則，正如Heilmann指出的：分散的地方試驗與中央特別干預(yù)的結(jié)合，促使來自地方經(jīng)驗?zāi)軌蛴羞x擇地融入一致的國家決策，這一獨特的政策過程是促進中國經(jīng)濟崛起的關(guān)鍵[23]。尤其是在不確定性事件井噴的時代，地方政府則愈發(fā)需要結(jié)合當?shù)氐默F(xiàn)實情況，使之在不確定事件中能獨立、能動地處理問題，以更大的主動性和創(chuàng)造性來治理本地區(qū)疫情?？梢猿鲆?guī)范性的制度安排賦予地方一定的自主性，使得各個部門充分發(fā)揮自身的主觀能動性，從機械性的執(zhí)行政策轉(zhuǎn)變成有能力依據(jù)實際的情況靈活地整合、協(xié)調(diào)各類關(guān)系與要素，實現(xiàn)政策的本質(zhì)目標。

5.復(fù)線發(fā)展觀

“復(fù)線發(fā)展觀”是在對線性發(fā)展觀進行反思和解構(gòu)的基礎(chǔ)上提出的。以往的線性發(fā)展觀將社會視為連續(xù)的、一維的、單向的進化發(fā)展，而“復(fù)線發(fā)展觀”則要求認識到社會發(fā)展具有具體性、變動性、復(fù)雜性與多樣性的特征，摒棄固定的、單一的或整齊的認識模式。以“復(fù)線發(fā)展觀”來看待當前的不確定時代的中國社會能獲得啟示，“復(fù)線發(fā)展觀”認為，社會治理并不總是從落后到進步，社會治理有時可能出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，這樣的思維觀有助于理解特定事件的時空背景、認知其復(fù)雜的演化過程，并以最壞的打算找出疫情治理的多重手段。

三、結(jié)語

鄭永年認為，“毫不夸張地說，今天的世界處于一個‘不確定性’狀態(tài)”[3]。當前，人類社會的發(fā)展正進入到一個“不確定”時代。尤其是2019年底出現(xiàn)的新冠肺炎疫情的反復(fù)流行與爆發(fā)，進一步加劇了社會的不穩(wěn)定特征。在2022年上海的疫情治理中，病毒變異的不確定性、防疫政策的不確定性以及消息的不確定性引發(fā)了社會情緒的不穩(wěn)定性，也為社會治理蒙上了諸多的不確定性。疫情治理作為近代中國社會治理中最具代表性的類型，在防控中如何進一步提高社會治理水平，加強社會治理能力，成為亟需思考的重要議題。在充斥不確定性的時代中，必須改變已有的“求穩(wěn)”思維模式，加強韌性治理，實施具備差異化的政策，發(fā)揮黨的核心作用，加強地方自主性的發(fā)揮，并進一步樹立復(fù)線發(fā)展觀的思維方式。此外，基于紛繁變化的情勢，應(yīng)急事件的策略和機制也必須做出必要調(diào)整，才能從容面向未來“無常”的挑戰(zhàn)。