重慶市城建檔案歸檔范圍變革與發(fā)展研究

劉潔

（重慶市城市建設(shè)檔案館，重慶 400015）

0 引言

城建檔案是指過去和現(xiàn)在在城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理活動中直接形成的對國家和社會具有保存價值的文字、圖紙、圖表、聲像、電子文件等不同形式的歷史記錄。 由于它是城市建設(shè)過程中直接形成的、真實(shí)全面的記錄，所以它既可以科學(xué)指導(dǎo)城市建設(shè)，又可以成為總結(jié)以往城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的例證，因此它具有很強(qiáng)的實(shí)用價值，而討論它的收集保管（以下統(tǒng)稱歸檔）范圍也就具有現(xiàn)實(shí)意義。本文旨在回顧和梳理重慶市城建檔案歸檔范圍、 歸檔措施及時間的演變， 探討其完善、改革、發(fā)展對城市建設(shè)的作用與意義，詳細(xì)討論了重慶城建檔案歸檔范圍的變革與發(fā)展，總結(jié)了其歷史動因、進(jìn)程、成效等，可供相關(guān)人員參考[1]。

1 城建檔案歸檔范圍確定的依據(jù)

城市的建設(shè)管理活動會產(chǎn)生很多的文件資料， 大的如設(shè)計圖、 地質(zhì)勘察報告、施工組織設(shè)計，小的像一張財務(wù)發(fā)票、一份混凝土抗壓強(qiáng)度檢驗(yàn)報告等，這些文件資料分布在政府的審核驗(yàn)收部門、建設(shè)單位、施工單位、勘察單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位以及原材料或質(zhì)量檢測單位手中，具有體量大、分布廣的特點(diǎn)，所以要將這些文件資料全部收歸城建檔案管理部門保管是不現(xiàn)實(shí)的。因此，在浩如煙海的信息中，哪些資料必須收歸城建檔案管理部門保管成為城建檔案以備查，哪些資料由各單位自存即可，是個值得探討的話題。 對于這個問題，我們?nèi)詰?yīng)該回到城建檔案管理部門收集保管城建檔案的初衷， 即城建檔案在管理過程中發(fā)揮的作用，具體來說就是四個依據(jù)：城建檔案是工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的依據(jù)；是建（構(gòu)）筑物維修、改建、擴(kuò)建的依據(jù)；是城市防災(zāi)減災(zāi)、戰(zhàn)爭破壞后恢復(fù)重建和突發(fā)事件處理的依據(jù)；是土地征用、房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與產(chǎn)籍的依據(jù)。按照這四個依據(jù)，城建檔案管理部門從本地的實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)自己城市的戰(zhàn)略地位、城市規(guī)模、城市特點(diǎn)、城市性質(zhì)等來確定城建檔案歸檔范圍[2]。

2 重慶市城建檔案歸檔范圍的變革

重慶城市建設(shè)檔案管理部門成立于1981 年。 在這四十余年中，根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展的需要，管理部門對城建檔案的歸檔范圍不斷進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，如對于建設(shè)工程項(xiàng)目，初期主要接收施工單位形成的文件材料，現(xiàn)在對建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位相關(guān)文件材料均要接收；檢驗(yàn)批資料從接收到由建設(shè)單位、施工單位自行保存；建筑材料質(zhì)量證明與進(jìn)場檢驗(yàn)從不接收到要接收，再到現(xiàn)在不收紙質(zhì)件只收電子件，紙質(zhì)件自行保存等等不一而足。

1999 年以前，重慶城建檔案歸檔范圍是參照國家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。 1999 年重慶市建設(shè)委員會（現(xiàn)重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會，以下簡稱“市建委”）出臺的《重慶市建設(shè)工程檔案專項(xiàng)驗(yàn)收辦法》 文后所附的 《建設(shè)工程竣工技術(shù)文件材料一覽表》中，首次形成了重慶房屋建筑工程施工過程文件歸檔范圍基本架構(gòu)。 2000 年又出臺了《重慶市市政工程竣工技術(shù)文件材料歸檔內(nèi)容一覽表》， 對重慶市政工程施工過程文件歸檔范圍進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，再加上1999 年印發(fā)的《重慶市建設(shè)工程檔案進(jìn)館（室）范圍及歸檔內(nèi)容》中對建設(shè)工程準(zhǔn)備階段文件、竣工驗(yàn)收文件及聲像檔案的歸檔要求，以及1998 年印發(fā)的《重慶市城市建設(shè)檔案案卷質(zhì)量規(guī)定》，至此，重慶房屋建筑工程、市政工程完工后，建設(shè)單位需要向城建檔案管理部門移交歸檔的文件資料范圍，包括工程準(zhǔn)備階段文件、施工文件、竣工驗(yàn)收文件及聲像檔案就有了獨(dú)立完整的地方標(biāo)準(zhǔn)，同時對歸檔的城建檔案的組卷、排列、編目、卷皮規(guī)格及其制成材料的質(zhì)量要求也有了統(tǒng)一規(guī)定[3]。

這一系列標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)行幾年后，2005 年市建委又出臺了渝建發(fā)［2005］226 號文， 將監(jiān)理文件和部分紙質(zhì)文件掃描形成的電子檔案納入移交歸檔范圍。 2008 年為了配合建筑節(jié)能相關(guān)要求，市建委又制定了《建筑節(jié)能工程文件歸檔內(nèi)容一覽表》，后作為一個分部并入《建筑工程文件歸檔內(nèi)容一覽表》；同時管線工程檔案歸檔內(nèi)容并入《市政（含管線）工程文件歸檔內(nèi)容一覽表》。2011 年針對房地產(chǎn)市場成品住宅（精裝修住宅）的出現(xiàn)，市建委制定了《重慶市成品住宅裝修工程文件歸檔內(nèi)容一覽表》。 同年，市建委將以上規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)梳理后，發(fā)布了《重慶市建設(shè)工程檔案編制驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》,自當(dāng)年11 月1 日起實(shí)施。 至此， 重慶建設(shè)項(xiàng)目城建檔案歸檔的范圍、案卷質(zhì)量要求有了全面、詳實(shí)、可行的一整套地方標(biāo)準(zhǔn)。 2018年對老地標(biāo)進(jìn)行修訂完善，發(fā)布了新一輪的《建設(shè)工程檔案編制驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》，自2019 年2 月10 日起實(shí)施至今。

3 歸檔的建設(shè)項(xiàng)目范圍及歸檔措施的變革

對具體的一個房屋建筑工程或市政工程需要?dú)w檔的文件資料，有了完整的標(biāo)準(zhǔn)，而在實(shí)際中，會碰到各種各樣、大大小小的建設(shè)項(xiàng)目，到底哪些類型的工程所產(chǎn)生的資料需要交給城建檔案管理部門歸檔，也就是明確的城建檔案管理服務(wù)對象，目前還不是很清楚。 比如一個農(nóng)村自建房需要交檔案嗎？ 一個臨時建筑需要交檔案嗎？ 根據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》的規(guī)定，重慶城建檔案管理部門重點(diǎn)接收以下城建檔案資料：一是各類建設(shè)工程檔案，包括工業(yè)與民用建筑工程檔案，市政基礎(chǔ)設(shè)施工程檔案，交通基礎(chǔ)設(shè)施工程檔案，抗震、民防、城市防洪工程檔案，地下管線工程檔案，軍事工程檔案資料中，除軍事禁區(qū)和軍事管理區(qū)以外的穿越市區(qū)的地下管線走向和有關(guān)隱蔽工程的位置圖，國家和本市規(guī)定的其它應(yīng)當(dāng)歸檔的建設(shè)工程檔案；二是業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、市政等行政主管部門形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)文件材料；三是基礎(chǔ)資料檔案，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理的政策、法規(guī)、科學(xué)研究成果和城市歷史、自然、人文、經(jīng)濟(jì)等方面的基礎(chǔ)資料。

對建設(shè)工程檔案歸檔措施及時間要求方面，重慶也經(jīng)歷了一個逐步完善的過程。1998 年之前，由于沒有地方標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)時參照執(zhí)行的國家《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》對歸檔時間也沒有明確要求，所以當(dāng)時建設(shè)工程檔案移交得不是很及時，移交項(xiàng)目的覆蓋量也不理想。 直轄以后，重慶市政、房地產(chǎn)建設(shè)數(shù)量猛增，各方對建筑質(zhì)量、檔案查閱有了新的要求，在這種大背景下，重慶市人民政府在1998 年出臺了市政府38 號令《重慶市城市建設(shè)檔案管理辦法》，當(dāng)中對歸檔時間的要求是，建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格后6 個月內(nèi)將資料移交城建檔案管理部門歸檔。 政府令的實(shí)施，促使建設(shè)項(xiàng)目向城建檔案管理部門移交的檔案數(shù)量大幅提升。 但實(shí)行一段時間后，又出行了新的問題，一是社會法律意識增強(qiáng)，購房者接房后因各種原因第一時間到城建檔案管理部門查閱所購房屋的檔案， 但由于38 號令要求的是工程竣工驗(yàn)收合格后6 個月內(nèi)移交，所以會出現(xiàn)服務(wù)對象來查時，這個項(xiàng)目的檔案還未交來不能及時查閱的情況；二是個別建設(shè)單位對檔案工作不重視，竣工驗(yàn)收6 個月后也未向城建檔案管理部門移交檔案，由于這些項(xiàng)目已竣工驗(yàn)收備案， 城建檔案管理部門無措施強(qiáng)制要求建設(shè)單位移交，導(dǎo)致個別項(xiàng)目城建檔案始終未能收歸城建檔案管理部門。

因此2010 年出臺的新的政府令 《重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》要求建設(shè)項(xiàng)目要在竣工驗(yàn)收備案前移交檔案，將檔案移交作為竣工驗(yàn)收備案的前置環(huán)節(jié)，這樣所有的建設(shè)項(xiàng)目檔案都能按時移交給城建檔案管理部門。 同時市建委下發(fā)［2010］590 號文要求，凡是在本市行政轄區(qū)范圍內(nèi)報件的建設(shè)工程，建設(shè)單位在辦理建設(shè)工程施工許可證前，要同城建檔案管理部門簽訂建設(shè)工程檔案報送責(zé)任書，否則不能辦理建設(shè)工程施工許可證，進(jìn)一步確保建設(shè)項(xiàng)目完工后檔案能按時移交。 近十多年來，重慶城建檔案管理部門接受的檔案數(shù)量逐年遞增，2021 年市城建檔案館全年接受1229 個建設(shè)項(xiàng)目的檔案，總卷數(shù)為190458 卷，建設(shè)項(xiàng)目個數(shù)和總卷數(shù)都創(chuàng)了建館以來的最高值，基本做到了應(yīng)收盡收，為以后的利用服務(wù)奠定了很好的基礎(chǔ)。 這些都得益于重慶對城建檔案工作的重視和形成了較完善的歸檔機(jī)制。

4 城建檔案收集存在的問題及應(yīng)對措施

4.1 提高檔案管理人員素質(zhì)

城市建設(shè)的不斷發(fā)展對城建檔案管理從業(yè)人員提出了更高的要求，但是從目前重慶城建檔案管理工作的實(shí)際來看，部分城建檔案管理人員并不具備足夠的管理意識和城建檔案專業(yè)知識，長遠(yuǎn)來說會阻礙城建檔案事業(yè)的發(fā)展。 要解決這一問題，首先要定期組織城建檔案管理人員學(xué)習(xí)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)， 熟悉房屋建筑工程、市政工程的各種表格、歸檔范圍及案卷質(zhì)量要求，對新的規(guī)定要求要實(shí)時更新，從而打造一支綜合素質(zhì)高、專業(yè)性強(qiáng)的城建檔案管理工作隊伍。其次，要培養(yǎng)城建檔案管理人員的主動意識，鼓勵大家不僅能熟練運(yùn)用現(xiàn)有的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，還要在城建檔案管理過程中，根據(jù)建設(shè)形勢的變化，去聽取最基層服務(wù)對象的聲音，去主動思考如何調(diào)整完善現(xiàn)有的歸檔標(biāo)準(zhǔn)、案卷質(zhì)量要求等等，然后將這些意見建議反饋給建設(shè)管理部門，以便制定出更適合的歸檔規(guī)范， 使城建檔案歸檔行為始終適應(yīng)不斷發(fā)展變化的城市建設(shè)。第三要加強(qiáng)人員交流學(xué)習(xí)，不定期組織本地城建檔案管理人員到其他省市學(xué)習(xí)交流，開拓眼界，了解別的城市在歸檔范圍和裝訂整理方面的特點(diǎn)， 取其長處用在重慶的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)中[4]。

4.2 城建檔案收集范圍的取舍

由于城建檔案承擔(dān)著建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的依據(jù)的作用，所以重慶經(jīng)過二十多年形成的歸檔規(guī)范非常龐大，在歸檔要求上比較多而細(xì)。 但在實(shí)踐中，歸檔內(nèi)容繁雜就會導(dǎo)致體量較大的建設(shè)項(xiàng)目歸檔的紙質(zhì)資料過多，形成檔案的成本增高。 同時，大量的紙質(zhì)檔案交來后也增加了城建檔案管理部門的管理成本。 截至去年底，重慶市城建檔案館館藏檔案225 萬余卷，是直轄市中館藏量最大的城建檔案館。 九十年代修建的庫房早已裝滿，后陸續(xù)建立的兩個過渡庫房目前也接近飽和狀態(tài)。 眼下，保管檔案消耗了大量的人力、物力，如何解決應(yīng)收盡收和管理成本高的矛盾迫在眉睫。2021 年市城鄉(xiāng)建委對建設(shè)工程歸檔移交資料進(jìn)行了調(diào)整，即施工組織設(shè)計、施工方案、會議紀(jì)要、原材料合格證只交電子版，不交紙質(zhì)版；施工過程資料除涉及結(jié)構(gòu)安全部分的資料按原要求交紙質(zhì)版外，其他的施工、隱蔽、檢查記錄只交電子版，不交紙質(zhì)版。 這樣既保證了后期查閱的要求，也一定量減少了紙質(zhì)檔案的數(shù)量。

今后，隨著城建檔案著錄軟件的優(yōu)化、掃描文件和電子簽章的法律認(rèn)可，用電子檔案代替紙質(zhì)檔案是大勢所趨，而保管體積龐大的紙質(zhì)檔案所帶來的防火安全隱患、 人工成本都將成為歷史[5]。