生物安全視角下審計作用之研究

王新怡

一、引言

近年來,生物安全問題日益凸顯。動植物疫情、重大傳染病、生物入侵等逐漸威脅到公眾健康和國家國防安全,對社會穩(wěn)定造成了破壞。2020年,面對突如其來的新冠肺炎疫情,中央緊急部署,為抗擊疫情制定了正確應(yīng)對戰(zhàn)略。除了對財政資金和物資的使用進行監(jiān)督,審計還可以對政策進行跟蹤,對領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進行監(jiān)管,對制度體系的建設(shè)提出意見。對生物安全審計的研究多集中于突發(fā)性公共安全事件,而從國家整體生物安全的角度研究較少,我國沒有專門的生物安全審計,現(xiàn)階段有關(guān)生物安全的審計以財政資金物資和社會捐贈物資的安全性審計為主。關(guān)于資金的審計還存在一些問題,監(jiān)管不夠到位,同時對制度的監(jiān)管還未起效。新冠肺炎疫情的爆發(fā)是提升國家生物安全監(jiān)管能力的一個契機,本文將在國家生物安全審計的視角下,從財務(wù)監(jiān)督、行為監(jiān)督和制度監(jiān)督三個方面論述財務(wù)審計、政策跟蹤審計以及資源環(huán)境審計等在維護生物安全中所發(fā)揮的作用。

二、文獻回顧

現(xiàn)階段對生物安全審計方面的研究多集中于公共安全事件的審計。郝莉莉總結(jié)了突發(fā)公共安全事件審計的特點,與常規(guī)審計有所不同的是,公共安全審計大多具有臨時性,成本難以控制,審計資源也不易整合。同時,對審計方法的創(chuàng)新有要求,對審計人員的專業(yè)素質(zhì)要求更高,在審計目標、程序和審計理念方面都具有特殊性。金漢冊對新冠肺炎疫情物資經(jīng)費跟蹤審計進行了研究,得出結(jié)論是資金的籌集接收、分配和使用管理環(huán)節(jié)需要重點關(guān)注,審計的難點在于風險控制、缺少相關(guān)的規(guī)范標準,與傳統(tǒng)審計形成沖突且評價體系不夠完善。畢秀玲總結(jié)了我國公共危機審計狀況和存在的問題,審計時點集中在災(zāi)后,應(yīng)逐步提前到災(zāi)中,審計對象包括民政部、中華慈善總會,審計項目以救災(zāi)款物為主。鄭小榮、董新認為,從出臺和實施的各項疫情防控政策來看,疫情防控政策跟蹤審計的審計客體包括各級財政部門、民政部門監(jiān)督管理分配財政資金,慈善總會、紅十字會等各級政府及部門監(jiān)督來自社會上的愛心捐款捐物,還包括獲得資金支持的疫情防控重點保障單位和企業(yè)等。

三、生物安全的概念

2020年10月17日通過的《中華人民共和國生物安全法》中對“生物安全”的定義為:國家等行為體有效防范由各類生物因子、生物技術(shù)誤用、濫用及相關(guān)活動引起的生物性危害,確保自身安全與利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅狀態(tài)以及保持持續(xù)安全的能力與行為。生物安全事件包括由于人類使用生物技術(shù)造成的生物風險所導(dǎo)致的生物事件以及細菌、病毒帶來的污染?，F(xiàn)階段處于審計范圍的生物安全主要是人類健康安全和國家公共衛(wèi)生兩個層面。

四、生物安全視角下審計的作用

（一）財務(wù)監(jiān)督方面

對國家生物安全的財務(wù)監(jiān)督需要以經(jīng)費和物資為審計對象,審計重點主要體現(xiàn)在三個環(huán)節(jié):經(jīng)費物資的籌集接收環(huán)節(jié)、經(jīng)費物資的撥付分配環(huán)節(jié)以及經(jīng)費物資的管理使用環(huán)節(jié)。

在經(jīng)費物資的籌集接收環(huán)節(jié),審查經(jīng)費物資籌集的渠道是否合規(guī)暢通,經(jīng)費以及物資籌集的方式是否符合規(guī)定,被審計單位接收的物資經(jīng)費是否賬實相符,針對被審計單位是醫(yī)院等一線防控單位,還需關(guān)注籌集接收的物資是否符合相應(yīng)的國家標準。

在經(jīng)費物資的撥付分配環(huán)節(jié),需要關(guān)注的是撥付情況的效率性、公平性和合理性。審計時應(yīng)當注意經(jīng)費和物資的分配是否及時,分配得是否有效率;注意分配的結(jié)果是否合理,有無過多的囤積物資,分配的流程是否符合規(guī)定。

在經(jīng)費物資的管理使用環(huán)節(jié),主要關(guān)注相關(guān)經(jīng)費物資使用的合規(guī)性、透明性、效益性。重點關(guān)注被審計單位的物資使用是否得當,是否用于維護國家生物安全,物資使用是否公開透明,經(jīng)費是否?？顚Ｓ?是否用于采購物資,物資使用管理是否符合單位物資管理規(guī)定,是否對經(jīng)費物資使用建賬管理。

（二）行為監(jiān)督方面

在生物安全相關(guān)政策審計中,領(lǐng)導(dǎo)干部的履責情況是需要重點關(guān)注的。領(lǐng)導(dǎo)干部在維護生物安全方面是否做到了正確執(zhí)行政策,相關(guān)資金是否精準到位,政策實施安排是否恰當;是否存在嚴重的官僚主義和形式主義,是否存在消極應(yīng)對的行為,以及貪污受賄行為。

當前,我國面臨諸多生物安全的問題,對生態(tài)環(huán)境的破壞也持續(xù)不斷。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計不僅需要審計領(lǐng)導(dǎo)干部在職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況,也需要審查領(lǐng)導(dǎo)干部在維護生物安全方面,以保障公眾健康、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標的責任履行情況。審計的重點內(nèi)容在兩個方面。

一是關(guān)注防范應(yīng)對突發(fā)動植物疫情和重大傳染病的責任履行效率效果,以及推動公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的建立。在本次疫情應(yīng)對中,部分地方政府未能及時作出反應(yīng),制定有效的疫情防治規(guī)劃并組織執(zhí)行。這也暴露出我國對應(yīng)急體系建立的不完善。審計機關(guān)需要監(jiān)督推動國家公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的建立,分析醫(yī)療設(shè)備準備情況、救援網(wǎng)絡(luò)建立情況是否完備;關(guān)注相關(guān)部門在對疫情的監(jiān)測、管理,物資儲備等能力建設(shè)情況;關(guān)注疫情防治情況、出入境疫情防控情況、對病死畜禽的處理情況等。

二是關(guān)注生物技術(shù)創(chuàng)新,維護生物實驗室安全責任履行情況。生物技術(shù)創(chuàng)新在推動經(jīng)濟社會發(fā)展的同時,由于疏漏也會對公眾健康、食品安全或生態(tài)平衡造成隱患。審計需要了解相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展情況,關(guān)注生物技術(shù)實驗室所在地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部在防范生物安全風險、保障企業(yè)健康發(fā)展方面的履職情況。現(xiàn)在正處于新冠疫苗的推廣接種階段,為了全民的生命安全和實現(xiàn)國家防控的要求,對疫苗的管理情況也需要進行領(lǐng)導(dǎo)干部責任審計。需要格外關(guān)注疫苗的采購過程,確保流程規(guī)范、質(zhì)量安全;也需要注意疫苗的儲存管理,實地盤點疫苗對照賬實,觀察疫苗存放的條件、儲存疫苗的冷鏈設(shè)備運行狀況。過期疫苗的處理需要按照規(guī)定進行抽檢。最后是關(guān)注疫苗的接種情況,定時抽查鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等疫苗接種單位人員資質(zhì)、是否按照規(guī)定公示接種情況,檢查疫苗接種服務(wù)是否規(guī)范。

（三）制度監(jiān)督方面

制度審計關(guān)注的主要是在維護生物安全過程中,各種機制制度是否存在缺陷,包括制度設(shè)計階段的缺陷和制度執(zhí)行階段的缺陷。

一是完善生物應(yīng)急制度和體系。生物安全的破壞對公共安全、國防安全等都具有威脅性,國家需要建設(shè)完善的生物安全防范體系以及突發(fā)事項應(yīng)急體系,以應(yīng)對疫情、重大感染病等突發(fā)的安全事件。審計的固有功能,能夠?qū)彶橄嚓P(guān)制度是否健全。對制度實行過程中暴露出的問題加以關(guān)注和調(diào)查,由于制度缺陷導(dǎo)致的未能有效解決的問題,需要提請有關(guān)部門進行整改,在審計和整改過程中不斷完善制度,推動制度的有效執(zhí)行。

二是監(jiān)督生物安全風險管控制度建立。2020年2月召開的中央深改委會議上,習(xí)近平總書記提出將生物安全體系納入國家安全體系,系統(tǒng)規(guī)劃生物安全風險防控和治理體系的建設(shè)。我國已初步建立了生物安全風險管控體系,由于制度的建立處于初始階段,在實際落實過程中,風險預(yù)防機制是否能夠有效貫徹,各類風險的評價、分級分類制度等實踐過程可能存在瑕疵,公眾參與和相關(guān)法律制度也需要不斷改進完善。

三是建立完善的基因資源保護制度。按照規(guī)定,未經(jīng)許可,任何單位和個人不得擅自采集、收集、買賣、出口、出境或以其他形式對外提供我國病人采集的樣本,包括全血、血漿、組織、唾液等,都屬于基因樣本,屬于遺傳資源。國家規(guī)定有外方參與的新藥研發(fā)需要有正規(guī)程序的審批,新藥研發(fā)的跨國合作逐年增加,國家在藥物或者疫苗的研發(fā)上也需要私營藥企的合作,這些合作推廣都會給我國遺傳資源和生物技術(shù)泄密增加可能的途徑,遺傳資源的泄露在一定程度上增加了國家遭受生物威脅的風險。新冠肺炎疫情的爆發(fā)提醒人們需要繼續(xù)加強對遺傳資源的保護,防止惡意泄露,防范因遺傳資源泄露引起各種生物安全事件。現(xiàn)階段這方面的法律層次不夠高,也不是非常完善,審計在遺傳資源維護方面可以監(jiān)督現(xiàn)有的法律執(zhí)行情況,評價法律的有效性,找出可以改善的方向。

五、結(jié)語

生物安全是現(xiàn)階段全人類都在面臨的問題,生物安全維護得到了國家重點關(guān)注,我國對防范生物風險、解決生物安全問題、生物安全事件災(zāi)后修復(fù)等,都投入了大量的資金。財務(wù)審計方面,主要關(guān)注的是財務(wù)信息的真實性、合法性、效益性,發(fā)現(xiàn)財務(wù)信息中存在的虛假問題,提高資金使用效率。行為審計方面,通過對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計以及自然資源資產(chǎn)離任審計,審查領(lǐng)導(dǎo)干部在職期間對生物安全維護是否有作為,審計行為的合規(guī)性和效率效果性。在制度審計方面,重點關(guān)注制度是否存在缺陷,及時查漏補缺,審計可以協(xié)助應(yīng)急制度及風險防控制度和保護遺傳資源制度體系有序建立,完善應(yīng)對國家生物安全保護體系,推動生物安全體系的有效建立。生物安全法律體系處于初始階段,還需要積累大量實踐經(jīng)驗,通過審計反饋更好地給制度體系帶來補充,加以完善。