對“創(chuàng)新型國家建設”背景下基層農研單位科研經費管理的思考

王 芬

科學技術是第一生產力。國家為了國防建設和人民生活水平提高的需要,把一些尚未解決的科學問題和技術問題委托給科研人員來完成?？蒲腥藛T本身是國家公職人員,已經享受了工資待遇,就應該按政府的要求解決指派的科學問題或技術問題。實際上,作為承擔一定“解決問題”任務的科研人員或科研單位,不可能具備親自解決問題所需要的全部人力、物力、條件等,難免要借助他人的條件才能完成既定工作,所以爭取科研經費的目的就是實現(xiàn)科研人員對外力的借助。這樣,科研經費的管理就自然成為科研活動的組成部分,換句話說,針對“科研經費管理”的財務行為也屬于科研活動的范圍。

由于各自的崗位職責不同,在科研經費開支和報銷活動中難免產生矛盾。在機構設置比較大的農業(yè)科研單位,財務屬于機關職能部門,科研屬于業(yè)務部門,科研人員感到很委屈,甚至有些科研人員向財務人員發(fā)火“你們不是在審單據(jù),而是在侮辱我們人格?！毕喾?在一些機構設置相對較小的農業(yè)科研單位,沒有設置單獨的財務部門,財務工作在科研活動中顯得無足輕重,財務人員感到低人一等,很委屈。筆者認為,這兩種極端行為都不利于科研工作的正常開展,應該是“你中有我,我中有你;一榮俱榮,一損俱損”。

筆者在國有大型企業(yè)從事財務工作9年,又在基層農業(yè)科研單位財務副科長和科長崗位上連續(xù)工作21年,在此期間碰到了很多經費報銷的問題,其中有來自不同部門的文件不一致、預算與開支不一致、科研人員與財務人員對同一文件理解不一致,等等。在“建設創(chuàng)新型國家”的大背景下,為了更好地解決矛盾,促使科研工作有序推進,筆者通過交流、調研、文件學習和經驗總結,分析了科研經費管理中的一些問題,提出一些膚淺想法,以供分享。但要說明的是,在“全額預算”管理模式下,依托單位制定的經費管理辦法“從嚴從細”,其目的是“堵漏洞、避腐敗”,然而無論多么“嚴密”的管理辦法都有“漏洞”。以“堵漏洞”為目的的管理辦法可能已不適合今天以人為本、對“人”支持的需要。本文的思考基于“相信科研人員清白”為前提,只為經費管理更加有利于科研活動的有效開展,暫不考慮腐敗問題在內。

一、科研經費管理相關政策回顧

過往25年,我國科研經費管理大致經過了“放—收—放管服”的改革過程。20世紀90年代后期,國家對科研經費管理總體上是“放”,表現(xiàn)為“包干制”,超支不補,結余留用,依托單位對經費的使用統(tǒng)籌空間較大。2000年左右,國家開始逐漸推行“全額預算”管理,實行全過程監(jiān)控,?？顚Ｓ?限制勞務費比率,收回結余經費,加大財務審計力度等措施,經費使用以項目為單位進行審計,沒有統(tǒng)籌空間,依托單位則實行“嚴格審批,多層把關”。從2016年起,國家推行“放管服”改革,探索分類管理,總體趨勢表現(xiàn)為“小放—試點—再放”,由于政策措施沒有定型,依托單位也不敢“放”,為“保險”起見,仍然保持“嚴審批”的慣性。政策在執(zhí)行過程中總體表現(xiàn)為:國家要求“放”,地方上“放”得慢;國家要求“收”,地方上“收”得快?；鶎涌蒲袉挝恢苯邮艿胤截斦涂萍疾块T管理,實際執(zhí)行與國家政策存在一定差距。

二、全額預算管理模式下農業(yè)科研活動遇到的困境

“全額預算”管理從理論上說來最為正確,因為經費屬于國家所有,科研人員受國家委托開支經費,這種管理模式下科研人員最辛苦,繁雜的財務表格占用了科研人員大量時間?？蒲腥藛T并非財務專業(yè)出身,填報財務表格顯得力不從心。同時,由于財務審計甚嚴,財務人員只能根據(jù)預算“按部就班”,“不敢越雷池半步”。實際上科研活動本身存在諸多不確定性,再退一步講,項目的一般執(zhí)行期為3～5年,社會在進步,市場在變化,幾年前的預算根本不可能在幾年后還能保持不變。這就歸咎于科研人員“預算不認真,不細致,要做什么工作心中無數(shù)”,因而一再要求經費預算“細化再細化”,而且要證明經費預算的“必要性、合法性、真實性”。實際上,一些探索性的課題,科研人員僅有一個思路而已。

農業(yè)在一定程度上是“靠天吃飯”,在實施過程中難免碰到自然災害,還有諸多不可控的因素影響科研活動進行,當初設計好的方案可能要調整,或者重新再做一遍,所以最終的決算與預算會存在較大差異。為了保證審計安全和項目驗收順利,只能“調整”或“犧牲”科研活動來滿足“經費安全”,這實際是本末倒置。在全額預算管理模式下,項目驗收的前提是財務驗收,對于大項目先進行財務驗收合格后,再進行科研業(yè)務驗收,對于小項目二者可同時驗收,由一位財務專家對經費進行驗收。往往項目驗收過程中一些邏輯性錯誤令科研人員十分惱火。例如,筆者參加過一個項目驗收活動,有些科目的決算與預算相同,財務專家提出質疑“你是神仙”,懷疑造假;有些科目進行了預算調整,決算與調整后的額度也不一致,財務專家又提出“預算調整了還不按預算開支”,須知調整預算也還是預算（按規(guī)定預算調整需提前審批）;有些科目的決算與調整后的預算相同,財務專家又提出“這明顯就是先開支后調整審批”。結論就是“決算=預算”屬于造假,“決算≠預算”屬于違規(guī)。另外,還有一項目驗收時有些預算科目超支了,項目委托方批評“叫你們不要超支,還要超支”。大家都知道,在項目總預算不變的條件下,部分科目超支,部分科目結余,“總決算=總預算”應該合情合理;如果科目預算允許結余,不允許超支,還要求“總決算=總預算”,這不是自相矛盾嗎?

每次科研人員來報銷經費都有一大堆理由支持自己的“正確性,合理性”,往往責怪財務人員“死板”“不信任”“不靈活”,財務人員既要“靈活”,還要“合法合規(guī)合預算”,真是苦不堪言。財務人員與科研人員矛盾重重,每次經費報銷都可能“唇槍舌劍”,每個項目驗收時都是如履薄冰。

三、“放管服”改革正在進行時

為了滿足創(chuàng)新型國家建設的需要,2016年起,國家推行“放管服”改革,從“重物輕人”向“尊重人才”轉變,探索分類管理,總體趨勢表現(xiàn)為“小放—試點—再放”。國務院在《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》（國發(fā)〔2018〕4號）中提出“尊重科學研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點”;李克強總理在2019年政府工作報告中提出“科技創(chuàng)新本質上是人的創(chuàng)造性活動。要充分尊重和信任科研人員,賦予創(chuàng)新團隊和領軍人才更大的人財物支配權和技術路線決策權。進一步提高基礎研究項目間接經費占比,開展項目經費使用‘包干制’改革試點,不設科目比例限制,由科研團隊自主決定使用”“大力簡除煩苛,使科研人員潛心向學、創(chuàng)新突破”。國家自然科學基金委于2019年對杰出青年基金項目實行“包干制”試點,對面上項目和地區(qū)項目仍然實行“定額補助”,但明確“直接費用中除設備費外,其他科目預算調劑權全部下放給依托單位”;農業(yè)農村部于2019年對熱作種質資源保護項目實行“政府購買服務”,也可以認為是“包干”;科技部針對不同的項目類型制訂不同的管理制度,總體上是“適當放權”給項目承擔單位和科研人員,同時對一些同類科目進行合并,實行分類總額控制,明確指出材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費等合四為一,勞務費、專家咨詢費、會議費/差旅費/國際合作交流費、其他支出等合四為一,可以理解為小范圍內的包干。根據(jù)云南省科技廳和財政廳2020年5月19日下發(fā)的《關于開展部分省級科技計劃項目經費使用“包干制”試點工作的通知》,在部分定額資助省級科技計劃項目中開展科研項目經費“包干制”改革試點工作,實現(xiàn)預算包干、目標包干、責任包干。

習近平總書記2020年9月在科學家座談會上的講話時指出“要加快科技管理職能轉變,把更多精力從分錢、分物、定項目轉到定戰(zhàn)略、定方針、定政策和創(chuàng)造環(huán)境、搞好服務上來。要加快推進科研院所改革,賦予高校、科研機構更大自主權,給予創(chuàng)新領軍人才更大技術路線決定權和經費使用權”;習近平總書記于2021年5月28日召開的“院士大會”上再次指出,科技管理改革不能只做“加法”,要善于做“減法”。要拿出更大的勇氣推動科技管理職能轉變,按照抓戰(zhàn)略、抓改革、抓規(guī)劃、抓服務的定位,轉變作風,提升能力,減少分錢、分物、定項目等直接干預,強化規(guī)劃政策引導,給予科研單位更多自主權,賦予科學家更大技術路線決定權和經費使用權,讓科研單位和科研人員從繁瑣、不必要的體制機制束縛中解放出來。

科技部、財政部、教育部、中科院、工程院、自然科學基金委于2020年共同制定發(fā)布了《新形勢下加強基礎研究若干重點舉措》（國科辦基〔2020〕38號）特別說明:“完善適應基礎研究特點和規(guī)律的經費管理制度,堅持以人為本,增加對‘人’的支持”,“落實科研人員在立項選題、經費使用以及資源配置的自主權”,“加快推進經費使用‘包干制’的落實落地”。

國家政策改革的方向是明確的,但具體細節(jié)還在不斷優(yōu)化,甚至出現(xiàn)反復,各省區(qū)市要求地方根據(jù)實際制定相應的“實施細則”,所以各地會存在一些差異。由于當今信息傳播網(wǎng)絡發(fā)達,習近平總書記的講話全國人民都能聽到,國家政策剛剛發(fā)布就直接進入科研人員的心里,地方的“實施細則”往往具有“滯后性”,依托單位的報銷程序就更“滯后”了。在這一背景下,新的矛盾又產生了?？蒲腥藛T會理直氣壯地指出“國家政策都改革了,你們卻故意為難人”。實際上,財務人員直接接受上級財務、科技、財政和審計部門的監(jiān)督,也別無選擇。

四、優(yōu)化科研經費管理的思考

首先,要明確科研經費本身是一項專項經費,主要用于科研事業(yè)發(fā)展、科研事業(yè)創(chuàng)新之中。那么,“專項經費”到底“?！钡绞裁闯潭仁呛线m的呢?每個人把握的程度有所不同。國家自然科學基金委明確規(guī)定,“定額補助式”的項目經費若有結余,繼續(xù)用于該項目的后續(xù)研究或其它基礎研究。參考這個規(guī)定,筆者與科研人員進行交流得知,農業(yè)科研工作具有“長期性、連續(xù)性和系統(tǒng)性”的特點,然而課題設置受資助領域、資助額度和資助期限等制約,每一個課題申請只能針對其中一個專題或者一個階段,運行較好的研究團隊往往會同時執(zhí)行來自不同渠道的多個課題,在一定程度上實現(xiàn)經費統(tǒng)籌。國家自然科學基金委員會在“十三五”學科發(fā)展戰(zhàn)略報告中提出,缺乏與林業(yè)研究特點相配套的長效科研資助機制,許多研究因得不到長期支持而中斷,研究缺乏繼承性和持續(xù)性,導致科研資源浪費嚴重,這說明在缺乏長期資助的條件下,專項經費管理“?！钡眠^分了,導致事與愿違。筆者認為,科研經費只要是與本項目相關的科研活動都屬于“專項經費”的開支范圍,應依據(jù)當時的政策和預算規(guī)定報銷。

其次,財務人員要理解科研人員的實際需要。一般來說,財務人員賬務處理按規(guī)定執(zhí)行,但是理解“規(guī)定”難免有偏差。例如,關于使用公務卡結算,國家規(guī)定能使用公務卡結算的盡量使用公務卡結算。實際上在一些偏遠的地區(qū),可能網(wǎng)絡條件不好或者遇到其他偶然因素臨時斷網(wǎng)。中石化加油站至今仍然不接受公務卡支付,在某些路段連續(xù)幾百公里卻只有中石化加油站。再如,關于勞務費轉賬支付,一般情況下是由財務通過銀行直接轉給提供勞務的人員,但是科研人員在下鄉(xiāng)過程中臨時需要請人幫忙,理應支付勞務費,要想通過銀行轉賬就不現(xiàn)實,因為彼此不認識或者對方根本沒有銀行賬戶。有些依托單位未經課題負責人同意直接把水電費從材料費中扣除。還有更荒唐的是,先扣留30%的經費,美其名曰“保證金”,待項目驗收后再返還。形形色色的問題不一一列舉。筆者認為,財務人員要充分理解文件精神并結合科研工作實際處理問題,多與科研人員溝通,相互理解,提高科研服務意識,真正把自己作為科研活動的成員來看待。

再次,科研人員要理解財務人員的難處。財務人員的職責是管錢,要求賬目清楚,合法合規(guī),否則會被追究責任。有人甚至說會計是個“高?！钡穆殬I(yè),接受審計是財務人員最“觸頭”的事情。自2016年以來,國家把一些權限逐步下放到依托單位,擴大了依托單位和科研人員的自主權,審計問題相對較少,但也有報道說審計部門在財務審計時把握尺度不一,依托單位的預算調整審批不被認可,所以有財務“不敢支、不能支”的現(xiàn)象發(fā)生?，F(xiàn)舉一個關于“論文發(fā)表費”的例子,也許能說明彼此的無奈。審計部門發(fā)現(xiàn)有單位報銷了論文發(fā)表費,實際上該論文未發(fā)表,上級主管部門便要求財務人員以發(fā)表論文的頁面復印件為依據(jù)轉賬支付報銷,編輯部卻要求“先交費后發(fā)表”,而且先后跨度比較長,這是一對不可調和的矛盾;同時發(fā)表論文也是科研項目的“剛性”指標。經過一段時間的“磨合”,以及多次的“討價還價”,財務只好妥協(xié),為了彼此兼顧,便實行財務依據(jù)版面費交費通知先匯款,然后再沖賬,然而有些科研人員就把“沖賬”這件事徹底忘記了,導致財務不能“平賬”,而后續(xù)彌補卻非易事。

最后,科研人員與財務人員的良好配合?？蒲腥藛T持有項目經費支配權和技術選用決定權。國家實行“放管服”和“包干制”,那么科研單位要“接得下,管得住”,這是一個系統(tǒng)工程。經費開支的主體是科研人員,一般由項目負責人掌握,根據(jù)科研任務統(tǒng)籌使用;財務人員可以看作是科研團隊的組成部分,充當“管家”的角色,職責是管錢?？蒲腥藛T和財務人員都是為了一個共同的目標而工作,僅是分工不同而已。筆者建議,財務人員在“管錢”過程中,要多替科研人員著想,協(xié)助科研人員專業(yè)地有效地用好每一分錢;遇到問題時要勇敢面對,力戒只用“不能”二字將工作拒之門外,而是要彼此尋求如何“能”的解決辦法。同時筆者也建議,科研人員在作經費預算時,認真學習項目委托方的預算說明書,盡量減少“經費預算”與“實際需要”的差異;經費開支過程中,適當進行“開支記錄”,做到心中有數(shù);如果碰到自己拿不定主意的額外開支需求時,則提前與財務人員溝通,達成共識后再實施。