基于政策執(zhí)行過(guò)程中的沖突視角分析基層治理的困境

藍(lán) 婷

行政組織和官員是公共政策最重要的主體之一,在政治與行政二分的范式下,基于行為理論中的“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè),可以把制定和實(shí)施政策的官員看成是追求利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人,就像普通人一樣。然而,行政組織與官員對(duì)其自身利益的不合理追求,會(huì)導(dǎo)致公共政策的沖突,即將公共政策當(dāng)作謀求自身利益最大化的手段。公共政策屬于政治發(fā)展的衍生物,公共政策沖突的成因與政治的發(fā)展進(jìn)程緊密相關(guān)。美國(guó)學(xué)者斯通在政策矛盾與政治情理研究中認(rèn)為,人們往往認(rèn)為政策是基于客觀性、合理性而產(chǎn)生的,實(shí)際上政策是在充滿矛盾和沖突的政治環(huán)境中形成的,而且政策本身存在內(nèi)部矛盾,會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致政策矛盾。坎貝爾認(rèn)為導(dǎo)致政策沖突的結(jié)構(gòu)性因素主要有四種:一是正式組織間的屏蔽性,如政府部門(mén)相關(guān)的局和科等正式的組織單位會(huì)成為政策執(zhí)行的阻礙;二是非正式派系運(yùn)作時(shí)衍生的影響;三是利益訴求的多面交織;四是組織機(jī)構(gòu)的等級(jí)隔離問(wèn)題。

人們普遍認(rèn)為,公共政策的沖突是指不同政府部門(mén)之間政策的矛盾,甚至是對(duì)立的情況。大部分研究人士把公共政策沖突的原因歸結(jié)為制度因素,而一些學(xué)者認(rèn)識(shí)到利益沖突和權(quán)力擴(kuò)張是我國(guó)公共政策沖突的兩個(gè)基本因素。公共政策具有其特殊的價(jià)值取向,通常具有公共利益性,而政策的實(shí)施者或者受益者會(huì)從自身利益出發(fā),這兩者之間的矛盾是公共政策沖突的主要來(lái)源,同時(shí)還可能存在工具理性和價(jià)值理性的困境、有限性與無(wú)限性的矛盾。國(guó)內(nèi)政策沖突最初被稱為“文件打架”,因?yàn)檎唧w制的摩擦、部門(mén)間缺乏必要的溝通、未能及時(shí)做好信息反饋等原因,造成政策目標(biāo)、措施和效益的沖突迭出。

一、政策執(zhí)行過(guò)程中的各種沖突形式

在科層制下的扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中,出現(xiàn)的技術(shù)治理偏差、組織失靈、政治權(quán)變、施政倫理、數(shù)字扶貧、精英捕獲、弱者吸納、關(guān)系運(yùn)作等問(wèn)題,最終導(dǎo)致扶貧扶不準(zhǔn)甚至失敗,這可能是由于任務(wù)壓力、政策執(zhí)行受阻、政策性矛盾沖突等原因造成的。政策的沖突意味著調(diào)整同一社會(huì)關(guān)系、分配相同社會(huì)利益以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的不同政策規(guī)范之間,以及同一政策內(nèi)部出現(xiàn)了不一致乃至相互排斥和矛盾的現(xiàn)象。政策沖突使得政策無(wú)法很好落地落實(shí)。宏觀視域下,公共政策沖突表現(xiàn)為:不同公共政策之間的沖突、公共政策基本要素之間的沖突;微觀視角下,公共政策沖突表現(xiàn)為:目標(biāo)沖突、結(jié)構(gòu)沖突、過(guò)程沖突、功能沖突等。

——不同公共政策之間的沖突。公共政策間的沖突,包括中央與地方政府之間、地方與地方之間、各行政部門(mén)之間的政策沖突。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整,中央將權(quán)力下放到地方,地方政府的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力明顯增強(qiáng),地方政府成了相對(duì)獨(dú)立的利益主體,引起其更多追求地區(qū)利益?？茖又葡碌姆鲐氄邎?zhí)行中,地方政府利益與國(guó)家利益會(huì)出現(xiàn)矛盾,引起沖突,出現(xiàn)政策執(zhí)行受阻或地方保護(hù)主義。

——公共政策基本要素之間的沖突。政策組成要素間的沖突,包括政策主體與客體間、價(jià)值取向間、政策工具間的沖突。政策主體與客體間的沖突表現(xiàn)為:政策的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者作為主導(dǎo)群體,與目標(biāo)對(duì)象處在不同的地位和階層,因此對(duì)于地位和利益的追求會(huì)存在差異,從而引起兩者之間的沖突。價(jià)值取向間的沖突表現(xiàn)為:價(jià)值取向的不同,直接影響了價(jià)值觀,會(huì)產(chǎn)生追求的差異,也可能導(dǎo)致沖突的產(chǎn)生。政策工具間的沖突表現(xiàn)為:政策工具是實(shí)現(xiàn)政策的手段,但由于其他因素的不同,可能會(huì)帶來(lái)沖突的發(fā)生。

——目標(biāo)沖突。政策目標(biāo)間的沖突,主要體現(xiàn)為政策目標(biāo)具有一定偏好性或者沖突性,政策目標(biāo)在制定過(guò)程中,會(huì)主要集中針對(duì)某類(lèi)目標(biāo)個(gè)體體現(xiàn)出一定的偏重或傾斜,由于在多種目標(biāo)中傾斜偏重某一目標(biāo),會(huì)導(dǎo)致對(duì)其他目標(biāo)重視的減少,可能會(huì)因目標(biāo)傾斜而引發(fā)沖突,造成一定的后果。

——結(jié)構(gòu)沖突。結(jié)構(gòu)沖突表現(xiàn)為有些政策受多部門(mén)的制約和限制,政策存在內(nèi)容上不協(xié)調(diào)甚至相互矛盾、排斥的現(xiàn)象。政府部門(mén)有橫向的部門(mén)結(jié)構(gòu)和縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu),在橫向結(jié)構(gòu)上,為了適應(yīng)專(zhuān)業(yè)分工和多樣化管理需要,同一層級(jí)的行政組織被劃分為不同的職能部門(mén),行使不同的行政職權(quán);在縱向?qū)蛹?jí)上,行政組織按照管理權(quán)限和職責(zé)范圍,被劃分為不同層級(jí)和等級(jí)的組織架構(gòu)。各級(jí)政府與職能部門(mén)之間可能會(huì)因?yàn)椴块T(mén)利益不同、處理問(wèn)題視角不同等因素,導(dǎo)致政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)矛盾,無(wú)法形成政策合力。

——過(guò)程沖突。過(guò)程沖突表現(xiàn)為政策執(zhí)行與目標(biāo)的背離,公共政策從制定到落實(shí)的整個(gè)過(guò)程主要包括:政策制定、政策執(zhí)行和利益表達(dá)三個(gè)階段。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中,政策環(huán)境、政策質(zhì)量、社會(huì)實(shí)際狀態(tài)與政策期望之間的差距,以及執(zhí)行者自身的主觀原因等,都會(huì)引起政策執(zhí)行偏差等問(wèn)題,而在政策執(zhí)行過(guò)程中,如果缺少足夠的監(jiān)督和反饋機(jī)制,問(wèn)題難以及時(shí)有效地反饋到政策制定環(huán)節(jié),由此不能作出及時(shí)調(diào)整,無(wú)法形成良性循環(huán)。

——功能沖突。功能沖突一方面表現(xiàn)為政策性功能的沖突,各級(jí)政府在中央政府宏觀政策指導(dǎo)下,通過(guò)調(diào)節(jié)和控制社會(huì)各階層的關(guān)系運(yùn)行過(guò)程和運(yùn)行結(jié)果,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)發(fā)展的政策目標(biāo),但政策本身具有綜合屬性,包括了各項(xiàng)具體政策,實(shí)施后可能會(huì)出現(xiàn)政策實(shí)際功能與政策預(yù)期功能不一致,使政策偏離目標(biāo),無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果;另一方面表現(xiàn)為執(zhí)行主體功能的沖突,政策由上層設(shè)計(jì)出臺(tái)后,任務(wù)逐級(jí)向下分派,各級(jí)行政機(jī)關(guān)與各職能部門(mén)都會(huì)被分配到相應(yīng)的任務(wù),要求他們不僅要完成專(zhuān)業(yè)化的本職工作,還要兼顧完成新布置的政策所涉及任務(wù)。

二、基層治理困境的緣由——政策執(zhí)行過(guò)程中的沖突

在科層制下的扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中,出現(xiàn)了技術(shù)治理偏差、數(shù)字扶貧、精英捕獲、弱者吸納、關(guān)系運(yùn)作、組織失靈等問(wèn)題,最終導(dǎo)致扶貧扶不準(zhǔn)甚至失敗,運(yùn)動(dòng)式治理還是在科層場(chǎng)域里面,只是以一種特別的形式存在并發(fā)揮作用。在整個(gè)治理環(huán)節(jié)中,不管科層治理也好,運(yùn)動(dòng)治理也好,可能是由于任務(wù)壓力、政策執(zhí)行受阻、政策性矛盾沖突等原因造成的。

通過(guò)對(duì)X村扶貧調(diào)研發(fā)現(xiàn),政策在進(jìn)入基層社會(huì)過(guò)程中,以第一書(shū)記為首的駐村工作隊(duì)在科層場(chǎng)域治理中會(huì)遇到諸多的困境,引發(fā)各種各樣的沖突,以上所述的宏觀視域和微觀視角下的沖突形式,結(jié)合實(shí)踐形態(tài)又可派生出新的表現(xiàn)形式,主要可以歸納為以下三個(gè)方面:一是基層治理的利益沖突,也就是政策價(jià)值取向間的沖突;二是駐村工作隊(duì)、村干部與上級(jí)目標(biāo)的沖突,即不同主體會(huì)因自利心理和利己傾向產(chǎn)生不同的目標(biāo)渴望,由此造成的沖突;三是不同公共政策之間的沖突,即部門(mén)之間存在組織性和結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題,而且政策還會(huì)出現(xiàn)界限模糊的現(xiàn)象,駐村工作隊(duì)也會(huì)出現(xiàn)模糊理解的情況,這些不同公共政策的模糊性,也是引發(fā)沖突的原因之一。

（一）基層治理的利益沖突

基層治理的利益沖突,也可以理解為政策價(jià)值取向間的沖突。因此難以避免會(huì)出現(xiàn)各種利益的沖突和矛盾。

1.基層干部?jī)?nèi)部的利益沖突。內(nèi)部利益沖突,最直接地體現(xiàn)為第一書(shū)記與村干部之間的利益沖突。第一書(shū)記嵌入到村莊展開(kāi)接點(diǎn)治貧模式,實(shí)現(xiàn)與基層社會(huì)的有機(jī)聯(lián)系,并且重新塑造一個(gè)“國(guó)家—基層組織—社會(huì)”的三邊關(guān)系,在這樣的三邊關(guān)系里,一方面將上級(jí)的權(quán)力和政策更好地傳遞到村民手中,便于村民享受?chē)?guó)家政策幫扶和福利,另一方面在一定程度上監(jiān)督村干部的行為,避免扶貧資金挪用或資源截留等問(wèn)題。但是第一書(shū)記不了解村里情況,不熟悉鄉(xiāng)土規(guī)則,需要借助村干部來(lái)聯(lián)系群眾,由此可見(jiàn)第一書(shū)記對(duì)村干部是一種依附性支配的政治表現(xiàn);而村干部尤其是村支書(shū),他們的政治資源不及第一書(shū)記豐富,需要借助第一書(shū)記來(lái)爭(zhēng)取項(xiàng)目,改變村莊舊貌,故而可知,村干部對(duì)第一書(shū)記是一種依附性獨(dú)立的關(guān)系形態(tài)。正是因?yàn)檫@種互相依附的關(guān)系,為第一書(shū)記與村干部之間的內(nèi)部利益沖突埋下了伏筆。

政策貫徹滲透到基層農(nóng)村,村干部和第一書(shū)記都希望這項(xiàng)政策有利于自己。村干部可能是想獲得更多的資源和資金,尤其是村支書(shū),非常希望第一書(shū)記從原單位帶來(lái)資源和扶貧款,并希望其通過(guò)社會(huì)關(guān)系去爭(zhēng)取省里的扶貧項(xiàng)目,改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村容村貌,為其領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)添上濃墨重彩的一筆,也可為更好地贏得民心,鞏固行政地位。第一書(shū)記可能是為了順利完成原單位的定點(diǎn)幫扶任務(wù)、扶貧考核指標(biāo)以及一系列的監(jiān)督檢查等,大家出于自身利益的考慮,會(huì)有不同的顧慮和做法,自然也就會(huì)有不同的行為結(jié)果。當(dāng)這些行為因利益點(diǎn)的不同而產(chǎn)生沖突和矛盾時(shí),例如,第一書(shū)記可能因?yàn)樵瓎挝荒芰τ邢?無(wú)法攜帶更多的資源和資金進(jìn)村時(shí),村干部就會(huì)埋怨第一書(shū)記工作流于形式、走過(guò)場(chǎng),但從第一書(shū)記的視角來(lái)看,雖說(shuō)暫時(shí)離開(kāi)了原單位,進(jìn)入村級(jí)組織開(kāi)展治理,但在扶貧結(jié)束后還要回到原單位工作,因?yàn)榈谝粫?shū)記也絕不會(huì)因?yàn)橘Y源和資金的問(wèn)題與原單位產(chǎn)生矛盾,也不會(huì)盡力游說(shuō)原單位出錢(qián),這時(shí)第一書(shū)記更像一個(gè)既獨(dú)立于基層治理組織、又獨(dú)立于原委派單位的一個(gè)獨(dú)立個(gè)體,會(huì)為了目前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的自身利益選擇性執(zhí)行,作適當(dāng)?shù)睾雎浴?/p>

2.基層干部與外部的利益沖突。外部利益沖突,最明顯的則表現(xiàn)為基層干部與上級(jí)單位、村民之間的利益沖突。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整,中央將權(quán)力下放到地方,地方政府的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力明顯增強(qiáng),地方政府成了相對(duì)獨(dú)立的利益主體,引起了其更多地追求地區(qū)利益?？茖又葡碌姆鲐氄邎?zhí)行中,地方政府利益與國(guó)家利益會(huì)出現(xiàn)矛盾,引起沖突,出現(xiàn)政策執(zhí)行受阻或地方保護(hù)主義。

其實(shí)中央與基層之間的政策沖突主要與其之間的利益博弈密切相關(guān),中央與基層政府在公共政策制定上的目標(biāo)偏差會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的失靈。中央政府統(tǒng)籌全局,代表著國(guó)家的整體利益,其所制定的政策一般具有全局性、穩(wěn)定性和重大指導(dǎo)性。而基層政府作為一個(gè)獨(dú)立的利益主體,有著自己的利益考量,而且短暫的任期制以及謀求晉升的強(qiáng)烈心理動(dòng)機(jī),會(huì)促使基層組織傾向于以短期經(jīng)濟(jì)效益為工作重點(diǎn),而對(duì)那些回報(bào)周期長(zhǎng)的領(lǐng)域則缺乏熱情。如果政策的執(zhí)行結(jié)果對(duì)其來(lái)說(shuō)能夠凸顯政績(jī),那么該政策就會(huì)得到較好執(zhí)行;反之如果收益小于所投入的實(shí)施成本,就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行部門(mén)的推諉與敷衍,從而引致政策沖突。而且特定的制度會(huì)改變?nèi)罕娎鏇_突的解決渠道,同時(shí)也會(huì)影響群眾利益訴求的表達(dá)方式和實(shí)際效果,導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的抗?fàn)幠Ｊ?。農(nóng)村治理呈現(xiàn)內(nèi)卷化特征,權(quán)力沒(méi)有隨著村民自治制度的實(shí)施得到分散,反而聚集到少數(shù)人手里,村干部就是其中之一,貧困戶獲得資源的權(quán)利時(shí)常受到剝奪,反而使一些經(jīng)濟(jì)條件較好的村民容易獲得扶貧資源。

王雨磊發(fā)現(xiàn)在扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中,貧困識(shí)別包括三個(gè)過(guò)程:瞄準(zhǔn)貧困村、瞄準(zhǔn)貧困戶、貧困戶核查,識(shí)別過(guò)程共經(jīng)歷了三次瞄準(zhǔn),瞄準(zhǔn)的對(duì)焦者會(huì)想盡辦法讓本次瞄準(zhǔn)有利于自己,因此每一次瞄準(zhǔn)都會(huì)使國(guó)家的劃分標(biāo)準(zhǔn)有所調(diào)整。在執(zhí)行上級(jí)部門(mén)政令時(shí),基層政府可能會(huì)暗度陳倉(cāng)、共謀策劃,采取上有政策、下有對(duì)策的手段進(jìn)行應(yīng)對(duì),使得扶貧政策的初衷在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中嚴(yán)重偏離,而責(zé)任連帶機(jī)制誘發(fā)產(chǎn)生了利益共同體,加劇了基層政府的共謀行為,上下級(jí)組織由正式行政關(guān)系變?yōu)榉钦竭\(yùn)作關(guān)系、由上下級(jí)關(guān)系變?yōu)楣仓\關(guān)系。同時(shí)在扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中,各級(jí)干部在自身利益的驅(qū)使下,會(huì)歪曲信息向上級(jí)傳遞,從最有利于自己的角度上報(bào)工作成果,面對(duì)上級(jí)的決定時(shí),通常迅速地執(zhí)行與自身利益一致的決定,同時(shí)貶抑那些不一致決定的重要性,拖延或變相執(zhí)行政策。

精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中,不同層級(jí)的政府部門(mén)、村干部與駐村工作隊(duì)等主體造就了村莊權(quán)力場(chǎng)域的復(fù)雜性,不同主體在其中扮演著不同的角色,行使著不同的權(quán)力,并且呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的關(guān)系形態(tài)。行政資源的依賴迫使村莊進(jìn)入科層管理體制,扮演著“正式治理”、“半正式治理”、“非正式治理”的多重角色,不僅要服從、執(zhí)行、落實(shí)上級(jí)部門(mén)的政策安排和行政意圖,還要根據(jù)村莊內(nèi)部的鄉(xiāng)土規(guī)則和村民意愿進(jìn)行自我管理,時(shí)刻扮演著矛盾的權(quán)力角色,同時(shí)衍生出多重外部利益沖突。村干部和駐村工作隊(duì)作為一個(gè)整體往往會(huì)形成一種合力,去對(duì)抗上級(jí)組織和外部環(huán)境,都希望這個(gè)政策有利于自身所在的村莊,期待從上級(jí)爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目,期望比鄰村有更好的發(fā)展前景。在整體利益的驅(qū)動(dòng)下,自然會(huì)在治理理念和治理方式等方面與外部產(chǎn)生利益沖突。

（二）基層政府與上級(jí)政府的目標(biāo)沖突

基層與上級(jí)的目標(biāo)沖突,也可以理解為不同位階政策沖突,意指由不同層級(jí)政府制定的調(diào)整同一社會(huì)關(guān)系的政策之間的矛盾或緊張狀態(tài)?！吧嫌姓?下有對(duì)策”,是對(duì)這種政策沖突現(xiàn)象的精彩描述?，F(xiàn)階段不同位階政策沖突,主要體現(xiàn)為地方基層與中央政策之間的沖突。

不同位階政策沖突最直接的表現(xiàn)方式為政策目標(biāo)間的沖突,主要體現(xiàn)為政策目標(biāo)具有一定偏好性或者沖突性,政策目標(biāo)在制定過(guò)程中,政策會(huì)主要或集中針對(duì)某一類(lèi)目標(biāo)個(gè)體,體現(xiàn)出政策的偏重或傾斜。由于在多種目標(biāo)中傾斜偏重某一目標(biāo),可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)其他目標(biāo)重視的減少,故此因目標(biāo)傾斜而引發(fā)沖突,造成不良后果。而且政策的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者作為主導(dǎo)群體,與目標(biāo)對(duì)象處在不同的地位和階層,因此對(duì)于期望和愿景的追求會(huì)存在差異,從而引起兩者之間的沖突。上層組織的目標(biāo)還具有模糊性特點(diǎn),對(duì)于以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的公共政策而言,公共利益本就是一個(gè)模糊且難以量化的存在,因此難以避免抽象的上層目標(biāo)與具體的基層目標(biāo)之間發(fā)生沖突。例如,廣東省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)方案（2018-2020年）》,要求各級(jí)黨政一把手親力親為抓脫貧攻堅(jiān)工作,市級(jí)黨政一把手每年不少于24天開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研,每季度至少一次專(zhuān)題研究脫貧攻堅(jiān)工作,每年向省委和省政府報(bào)告脫貧進(jìn)展情況;縣級(jí)黨政一把手每年不少于48天開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研,每月至少一次專(zhuān)題研究脫貧攻堅(jiān)工作,每年向市委、市政府報(bào)告脫貧攻堅(jiān)進(jìn)展情況。建立五級(jí)書(shū)記遍訪貧困戶機(jī)制,省委書(shū)記遍訪貧困任務(wù)重的縣（市、區(qū)）,市委書(shū)記遍訪脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn),縣委書(shū)記遍訪貧困村或脫貧任務(wù)重的非貧困村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和村黨組織書(shū)記遍訪貧困戶。

而中共中央辦公廳《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》,則要求中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)原則上每年搞一次綜合性督查檢查考核,對(duì)縣鄉(xiāng)村和廠礦企業(yè)學(xué)校的督查檢查考核事項(xiàng)減少50%以上的目標(biāo)要確保執(zhí)行到位。強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向,考核評(píng)價(jià)一個(gè)地方和單位的工作,關(guān)鍵看有沒(méi)有解決實(shí)際問(wèn)題、群眾的評(píng)價(jià)怎么樣?堅(jiān)決糾正機(jī)械式做法,不得隨意要求基層填表報(bào)數(shù)、層層報(bào)材料。

由于所處科層體系位置和目標(biāo)的不同,國(guó)家更多強(qiáng)調(diào)的是全局性政策目標(biāo),地方的政策相比于中央則更多地關(guān)注細(xì)節(jié),造成了中央和地方政策的差異,甚至矛盾。國(guó)家注意到“文山會(huì)?！毙问街髁x抬頭的問(wèn)題,要求大幅度精簡(jiǎn)文件和會(huì)議,確保發(fā)給縣級(jí)以下的文件、召開(kāi)的會(huì)議減少30%-50%。而地方在政策執(zhí)行、落實(shí)過(guò)程中很多問(wèn)題和環(huán)節(jié),需要通過(guò)文件、會(huì)議進(jìn)行溝通、傳達(dá),并且精準(zhǔn)扶貧這種“運(yùn)動(dòng)式”政策,需要各層的負(fù)責(zé)人持續(xù)給予關(guān)注和調(diào)研,以保證扶貧工作的持續(xù)性。中央的最新要求,必然會(huì)影響地方政策的制定和執(zhí)行,甚至可能會(huì)影響地方政府的正常工作模式。

各級(jí)政府在中央政府宏觀政策的指導(dǎo)下,通過(guò)調(diào)節(jié)和控制社會(huì)各階層關(guān)系的運(yùn)行過(guò)程和結(jié)果,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策目標(biāo)。但是政策本身具有綜合屬性,包括各項(xiàng)具體政策,實(shí)施后可能會(huì)出現(xiàn)政策實(shí)際功能與政策預(yù)期功能不一致的現(xiàn)象,使政策偏離制定的目標(biāo),無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果,而且政策由上層設(shè)計(jì)出臺(tái)后,任務(wù)逐級(jí)向下分派,各級(jí)行政機(jī)關(guān)與各職能部門(mén)都會(huì)被分配到相應(yīng)的任務(wù),要求他們不僅要完成專(zhuān)業(yè)化的本職工作,還要兼顧完成接到布置的政策所涉及任務(wù)。政策在落地和落實(shí)的過(guò)程中,會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行與目標(biāo)的背離,公共政策從制定到落實(shí)的整個(gè)過(guò)程主要包括:政策制定、政策執(zhí)行和利益表達(dá)三個(gè)階段。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中,政策環(huán)境、政策質(zhì)量、社會(huì)實(shí)際狀態(tài)與政策期望之間的差距以及執(zhí)行者自身的主觀原因等,都會(huì)引起政策執(zhí)行偏差等問(wèn)題,而在政策執(zhí)行過(guò)程中,如果缺少足夠的監(jiān)督和反饋機(jī)制,問(wèn)題難以及時(shí)有效地反饋到政策制定環(huán)節(jié),就不能作出及時(shí)調(diào)整,無(wú)法形成良性循環(huán)。

中央和基層具有不同的政策偏好,源于中央和基層政策目標(biāo)的不同,一項(xiàng)政策在不同層級(jí)的政府眼里所發(fā)揮的作用也是不盡相同的。村干部和駐村工作隊(duì)等基層工作者更關(guān)心自己的政績(jī)以及影響村容村貌的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改造,有著自利性的愿景,而政策制定者更傾向于宏觀經(jīng)濟(jì)和公共管理的效率和效果,有著公共性的治理初衷和目標(biāo),也可能傾向于某一目標(biāo)對(duì)象。因此同一個(gè)政策,大家的目標(biāo)不盡一樣,努力的方向就不一樣,從而造成一個(gè)后果,政策制定者勾勒的藍(lán)圖往往在政策落地和落實(shí)的基層實(shí)踐過(guò)程中,變成了另外一番景象。

（三）不同部門(mén)政策間的沖突

不同部門(mén)政策之間的沖突,也可以理解為同階政策沖突,是指相同行政級(jí)別單位制定的調(diào)整同一社會(huì)關(guān)系的政策之間的矛盾或緊張狀態(tài)。目前同階政策沖突,主要體現(xiàn)為同級(jí)政府不同職能部門(mén)制定的政策在涉及相關(guān)事項(xiàng)時(shí)出現(xiàn)沖突。

政策實(shí)施過(guò)程中,各方面、各環(huán)節(jié)就像機(jī)器上的齒輪,相互之間緊密咬合,通過(guò)啟動(dòng)軸承可以帶動(dòng)整個(gè)政策機(jī)器有序運(yùn)作下去。扶貧政策下制定的各種政策,要求各代理人各司其職、相互配合。政策在制定之初,也考慮到了各實(shí)施方案之間可以通過(guò)接力的方式順利傳遞,但各個(gè)地區(qū)的情況不同,居民生活水平不同,具有自身的特殊性,這便導(dǎo)致扶貧政策在各省區(qū)市落地和落實(shí)時(shí)出現(xiàn)了時(shí)間差、力度差和效果差。

公共政策間的沖突,包括中央與地方政府之間、地方與地方之間、各行政部門(mén)之間的政策沖突。不同公共政策之間的沖突表現(xiàn)為,有些政策受多部門(mén)的制約和限制,政策在內(nèi)容上不協(xié)調(diào)甚至相互矛盾、排斥。政府部門(mén)有橫向的部門(mén)結(jié)構(gòu)和縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu),在橫向結(jié)構(gòu)上,為了適應(yīng)專(zhuān)業(yè)分工和多樣化管理的需要,同一層級(jí)的行政組織被劃分為不同的職能部門(mén),行使不同的行政職權(quán);在縱向?qū)蛹?jí)上,行政組織按照管理權(quán)限和職責(zé)范圍,被劃分為不同層級(jí)和等級(jí)的組織結(jié)構(gòu)。各級(jí)政府與職能部門(mén)之間可能會(huì)因?yàn)椴块T(mén)利益不同、處理問(wèn)題的視角不同等因素,導(dǎo)致政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)矛盾,無(wú)法形成政策合力。不同部門(mén)、不同層級(jí)政策之間的不協(xié)調(diào),是增加政策復(fù)雜性的重要原因,這種多樣性與復(fù)雜性是導(dǎo)致政策沖突的客觀原因。

雖然現(xiàn)在大多數(shù)文件都是聯(lián)合發(fā)文,避免了同階政策的沖突與矛盾,但是仍然無(wú)法面面俱到。例如,廣東省水利廳關(guān)于全省水利精準(zhǔn)扶貧、脫貧的方案更注重貫徹綠色發(fā)展理念,實(shí)施水土流失綜合治理,加快貧困地區(qū)納入《全國(guó)重點(diǎn)中小河流治理實(shí)施方案》《廣東省山區(qū)五市中小河流治理實(shí)施方案》等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)的中小河流治理項(xiàng)目建設(shè),在資金和項(xiàng)目安排方面給予重點(diǎn)支持,打造一批河暢水清、岸綠景美的美麗鄉(xiāng)村。而廣東省海洋與漁業(yè)局也針對(duì)漁民提出了精準(zhǔn)扶貧、脫貧方案,更注重“造血”扶貧,扎實(shí)推進(jìn)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧,優(yōu)化漁業(yè)發(fā)展環(huán)境,提高漁業(yè)產(chǎn)業(yè)效益,拓寬漁民增收渠道。鼓勵(lì)漁村發(fā)展海洋觀光、休閑垂釣、漁業(yè)體驗(yàn)等休閑漁業(yè)。鼓勵(lì)相對(duì)貧困縣設(shè)立漁民合作社,省里給予經(jīng)費(fèi)政策傾斜。開(kāi)展?jié)O民生產(chǎn)技能培訓(xùn),對(duì)參加職務(wù)船員培訓(xùn)、安全培訓(xùn)的學(xué)員,按照培訓(xùn)費(fèi)的50%給予補(bǔ)貼。實(shí)施貧困漁鄉(xiāng)實(shí)用人才培養(yǎng)計(jì)劃,加強(qiáng)新型職業(yè)漁民培訓(xùn),搭建漁業(yè)市場(chǎng)信息平臺(tái),及時(shí)免費(fèi)推送市場(chǎng)動(dòng)態(tài)信息,增強(qiáng)漁民經(jīng)營(yíng)意識(shí)。推廣水產(chǎn)品健康養(yǎng)殖和病害防治知識(shí),逐漸把一批貧困漁民培養(yǎng)成懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、善管理的新型漁民。

這兩個(gè)扶貧政策,雖然都是根據(jù)省委、省政府《關(guān)于新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧三年攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》精神而制定的,但是由于兩個(gè)部門(mén)所處領(lǐng)域和關(guān)注角度的不同,向下級(jí)所發(fā)布的政策會(huì)更傾向于首先完成自己的扶貧任務(wù),這就會(huì)產(chǎn)生一定的沖突和矛盾。兩個(gè)政策之間的沖突,會(huì)造成基層漁村在開(kāi)展扶貧工作中左右為難。一方面要實(shí)現(xiàn)漁村的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),另一方面又可能會(huì)被要求治理河道,改善水環(huán)境。雖然河道水質(zhì)改善有利于生態(tài)環(huán)境的改善,但漁業(yè)也會(huì)對(duì)水體造成污染。因此,兩個(gè)政策會(huì)直接影響以漁業(yè)為主的村莊扶貧工作,讓基層治理者無(wú)所適從,不知道該側(cè)重什么。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),廣東省X村為了擺脫貧困狀態(tài),迫切希望能擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)規(guī)模,而作為幫扶單位所能籌集到的資金是有限的,更希望發(fā)動(dòng)村民發(fā)展產(chǎn)業(yè),原計(jì)劃在村里一塊荒地上建設(shè)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化生豬養(yǎng)殖場(chǎng),加入到某集團(tuán)合作養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈中,通過(guò)與集團(tuán)合作養(yǎng)殖獲得穩(wěn)定的代養(yǎng)收益,并給更多村民提供工作機(jī)會(huì)。然而上報(bào)給環(huán)保部門(mén)后,卻沒(méi)有通過(guò)環(huán)評(píng)單位的評(píng)估,答復(fù)是該荒地屬于紅線禁養(yǎng)區(qū)域,只能努力通過(guò)溝通和完善相關(guān)配套設(shè)施以期達(dá)到環(huán)評(píng)的要求,或只能另尋新址。這樣會(huì)導(dǎo)致成本大幅提高,而且新選的地點(diǎn)離公路很遠(yuǎn),不太方便,也延誤了扶貧工作的進(jìn)度,這體現(xiàn)了與環(huán)境部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管政策之間存在沖突。

國(guó)家鼓勵(lì)貧困村建立自身的產(chǎn)業(yè),通過(guò)提升村子自身發(fā)展,帶動(dòng)村民脫貧致富。但村子的基礎(chǔ)條件、扶貧項(xiàng)目資金的落實(shí)情況以及各部門(mén)對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目的審批都直接或間接地影響著扶貧工作的開(kāi)展。找一個(gè)適合村子發(fā)展的產(chǎn)業(yè),卻不一定和上級(jí)的工作重點(diǎn)相吻合,或者與其他部門(mén)的規(guī)定相背離,這樣就會(huì)遇到來(lái)自上級(jí)部門(mén)或者其他部門(mén)的阻礙,并且在缺少前期基礎(chǔ)以及資源優(yōu)勢(shì)的情況下,村子采用的致富策略往往對(duì)環(huán)境都有一定的破壞和污染,而這與國(guó)家的環(huán)保政策相沖突。前些年扶貧工作需要從上級(jí)獲得資金支持,常常要頂著工作考核的壓力,往往有時(shí)還會(huì)影響一些駐村干部的工作熱情。

三、結(jié)論

行政組織間的利益沖突、體系的封閉性和獨(dú)立性、高層官員的管制權(quán)力和基層官員的自由裁量權(quán)兩極分化、目標(biāo)的多元性和模糊性等,都會(huì)帶來(lái)政策沖突,官僚政治的利己主義、有限理性、偏見(jiàn)和人格化也會(huì)導(dǎo)致政策沖突。公共政策沖突產(chǎn)生原因是復(fù)雜多樣的,既有人類(lèi)自身認(rèn)識(shí)的局限、公共政策用語(yǔ)選擇的模糊、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素的客觀影響,也有公共政策價(jià)值取向的偏差、公共政策制定技術(shù)的匱乏、政策執(zhí)行人員素質(zhì)的良莠等主觀作用,更有公共政策穩(wěn)定與制度變遷的矛盾、雙重行政管理體制的交錯(cuò)摩擦、政出多門(mén)的政策決策機(jī)制以及政策內(nèi)容執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困難等復(fù)雜的制度因素。另外還有政策偏好與央地博弈的共存、政策制定主體多元催生的利益分化等原因。從地方政府的角度分析,地方政府片面追求上級(jí)確定的優(yōu)先戰(zhàn)略目標(biāo),呈現(xiàn)出中心任務(wù)壓倒一切、結(jié)果至上的排擠和異化傾向,因此在政策沖突中地方政府因時(shí)、隨勢(shì)而不斷調(diào)整政策選擇策略,造成政策排擠和政策異化。

要治理政策沖突,有必要區(qū)分政策沖突的屬性,以決定采取何種治理措施,調(diào)整官僚組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu),積極開(kāi)展有效的溝通和交流,加強(qiáng)監(jiān)督管理,防止沖突發(fā)生。通過(guò)政策制定過(guò)程中不同利益集團(tuán)之間的博弈和沖突,可以審視我國(guó)公共政策中的利益沖突和不均衡發(fā)展的解決途徑,提出構(gòu)建制度化的利益表達(dá)和均衡的利益博弈機(jī)制,用以協(xié)調(diào)和化解矛盾。

解決政策沖突的途徑是完善政策制定體系,加強(qiáng)各決策部門(mén)的協(xié)同,在具體實(shí)施過(guò)程中,實(shí)施者應(yīng)重視信息的傳遞和反饋,及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策是否存在矛盾和沖突,檢查政策是否與現(xiàn)實(shí)情況相匹配相適應(yīng)。組織規(guī)則不一定是由合理的計(jì)算結(jié)果或者任務(wù)的技術(shù)要求引起的,反而它們可能是政治妥協(xié)后的集體性產(chǎn)物,其能用來(lái)規(guī)避矛盾和沖突。在協(xié)調(diào)和解決政策沖突時(shí),應(yīng)認(rèn)真思考權(quán)力和非權(quán)力的因素,這對(duì)解決中央與地方政策沖突具有重要意義。通過(guò)制定政策和修訂制度,建立各決策部門(mén)之間的協(xié)同機(jī)制,協(xié)商各方利益,建立健全信息反饋機(jī)制,優(yōu)化分配行政職責(zé)和權(quán)力,尊重決策者在政策制定中的地位,方能有效降低政策沖突。