全面實施預(yù)算績效管理的實踐與思考

馮雪芹

一、全面實施預(yù)算績效管理的發(fā)展路徑

自20世紀(jì)50年代,美國等西方發(fā)達(dá)國家就開始了績效預(yù)算改革的探索,它們嘗試推行績效預(yù)算的時間較早,改革較為徹底,取得了明顯的效果,為我國進一步推進預(yù)算績效管理提供了良好的經(jīng)驗借鑒。

（一）國外發(fā)展路徑——以美國為例

20世紀(jì)初至今,從線性預(yù)算、項目預(yù)算、績效預(yù)算、零基預(yù)算最終又回歸到績效預(yù)算,經(jīng)過百余年的探索與實踐,美國建立了一套以健全的法律體系為支撐、以科學(xué)的績效評估方法為保障的預(yù)算制度,被稱為世界上最早提出“績效預(yù)算”理念的國家,其改革過程的特點大致如下。

一是通過立法為績效預(yù)算的主要框架提供支撐。1993年美國國會通過的《政府績效與成果法案》,明確規(guī)定了聯(lián)邦政府機構(gòu)在績效預(yù)算改革中的具體責(zé)任,被譽為“世界上第一部專為政府績效制定的法律”。

二是通過創(chuàng)新績效評估方法完善立體化績效評估體系。該體系分為項目績效評估、部門績效評估和跨部門績效評估三個維度,逐步形成了較為立體的層級式績效評估體系,營造了良好的政府績效評估氛圍,有力地推動了其預(yù)算改革進程。

三是通過內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合推動預(yù)算透明度建設(shè)。美國憲法第一條中對財政預(yù)算公開作出了明確規(guī)定,加之美國“三權(quán)分立”的政治制度、政府信息較為透明的社會環(huán)境,為其預(yù)算透明度建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)?！斗ò浮返膶嵤┮约癙ART評價工具的應(yīng)用,也提高了預(yù)算績效信息的可獲得性。通過不同層級人員之間相互監(jiān)督,形成了一套體系健全、權(quán)責(zé)明確的監(jiān)督制度。

（二）國內(nèi)發(fā)展路徑

我國自20世紀(jì)90年代初開始重視對項目驗收、項目后評價及效益考核等類似于績效評價工作,主要發(fā)展改革路徑如下。

·2003年10月 黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”。

·2003年12月 財政部在全國財政工作會議上提出要“研究科學(xué)的績效預(yù)算評價體系,促進財政支出效益的最大化”。

·2005年 財政部制定出臺了《中央部門預(yù)算支出績效評價管理辦法（試行）》,我國績效評價工作獲得了實質(zhì)性推進。

·2009年 財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》,對績效目標(biāo)、主要內(nèi)容和確定績效目標(biāo)的原則進行了較詳細(xì)規(guī)定。

·2011年 財政部重新修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》,對財政支出績效評價原則、方法等提出具體指導(dǎo)意見。

·2015年 財政部頒布《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》,對績效目標(biāo)的設(shè)定、績效目標(biāo)的審核、績效目標(biāo)的批復(fù)、調(diào)整與應(yīng)用等方面予以全方位規(guī)范。

·2018年9月 中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）,對全面實施預(yù)算績效管理做出了頂層設(shè)計,進一步深化了預(yù)算管理制度改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！兑庖姟穱@“全面”和“績效”兩個關(guān)鍵點,創(chuàng)新預(yù)算管理模式,更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束。

·2020年 財政部研究制定了《項目支出績效評價管理辦法》,進一步明確了績效評價的原則和標(biāo)準(zhǔn)。

截至目前,中央部門已經(jīng)初步構(gòu)建了以項目支出為主,以績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用“四位一體”的全過程預(yù)算績效管理體系。

二、預(yù)算績效管理中存在的主要問題及原因分析

黨的十八大以來,在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下,各部門認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署,財稅體制改革加快推進,預(yù)算管理制度持續(xù)完善,財政資金使用效益不斷提升,對我國經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重要支持作用。2020年12月-2021年3月,審計署對43個中央部門單位2020年度預(yù)算執(zhí)行等情況進行了審計,并延伸審計了439家所屬單位。從審計結(jié)果來看,預(yù)算績效管理方面仍存在17個部門和245家所屬單位的587個項目績效目標(biāo)不完整,未細(xì)化或脫離實際以及7個部門和57家所屬單位的153個項目未按規(guī)定開展績效評價或自評結(jié)果不真實不準(zhǔn)確等問題。具體原因分析如下。

（一）預(yù)算績效管理意識不強

審計報告中發(fā)現(xiàn)的問題說明,一些部門預(yù)算績效管理意識不強,仍存在著重投入輕管理、重預(yù)算輕評價、重支出輕績效的問題;在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績效評價等各個環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán),特別是在預(yù)算編制時沒有將預(yù)算安排與績效目標(biāo)掛鉤,或者即使掛鉤,績效目標(biāo)也是概括性的、粗曠型的,無法考核評判,標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)無從體現(xiàn);績效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué),沒有量化,沒有將績效目標(biāo)分解為產(chǎn)出、成本、經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度等績效指標(biāo),績效目標(biāo)與指標(biāo)不匹配情況較為嚴(yán)重,為有效開展績效評價造成了一定阻力。

（二）預(yù)算績效評價機制不健全

2020年,為貫徹落實《意見》,財政部研究制定了《項目支出績效評價管理辦法》,明確了績效評價原則、依據(jù)、對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方法,為有效開展績效評價提供了制度依據(jù)。實際工作中仍有一些部門重視項目申請、立項,而對項目的全過程績效評價重視不夠,未建立較為科學(xué)完善有效的預(yù)算績效評價體系,也未建立動態(tài)評價調(diào)整機制及績效跟蹤機制,不利于及時發(fā)現(xiàn)問題,糾正政策執(zhí)行偏差,對績效低下的項目不能及時反饋、終止,造成財政資金使用效益低下,出現(xiàn)資金閑置沉淀和損失浪費的現(xiàn)象。

（三）預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用不充分

《意見》明確指出,要健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制,加強績效評價結(jié)果應(yīng)用。但一些部門沒有將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、問題整改和政策調(diào)整掛鉤,獎勵、處罰機制不健全,導(dǎo)致績效評價結(jié)果真實性、準(zhǔn)確性和有效性不足,未充分實現(xiàn)財政資金配置效率和實用效益。

三、完善預(yù)算績效管理的措施建議

當(dāng)前,我國經(jīng)濟已由高速增長極轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期,建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關(guān)口的迫切要求和經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。發(fā)揮好財政職能作用,必須按照全面深化改革的要求,加快建立現(xiàn)代財政制度,建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,以全面實施績效管理為關(guān)鍵點和突破口,解決好績效管理中存在的突出問題,推動財政資金聚力增效,提高公共服務(wù)供給質(zhì)量,增強政府公信力和執(zhí)行力。

（一）提高認(rèn)識，牢固樹立績效意識

全面實施預(yù)算績效管理,提高財政資源配置效率和使用效益,關(guān)鍵是各級領(lǐng)導(dǎo)干部,不僅是計財部門同志,業(yè)務(wù)部門同志也要認(rèn)識到位,努力做到領(lǐng)導(dǎo)干部要熟悉、計財干部要掌握、其他干部要了解,通過深入學(xué)習(xí)、廣泛研討和實地調(diào)研,將“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效理念逐步深入人心,營造“講績效、重績效、用績效”的良好氛圍。

（二）建章立制，健全預(yù)算績效管理體系

體系是制度的集合,是預(yù)算事業(yè)執(zhí)行的保證。各部門各單位財務(wù)管理的各環(huán)節(jié)都應(yīng)該建立制度,預(yù)算績效管理方面也是如此。只有各方合力有效健全制度,才能夠形成完整的體系機制。為了確保全面預(yù)算績效管理的順利實施,必須構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系,進一步完善“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的機制,搭建績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果反饋、問題整改“五位一體”的全過程績效管理鏈條,實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化,著力提高財政資源配置效率和使用效益,改變預(yù)算資金分配的固化格局,提高預(yù)算水平和政策實施效果,為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。

（三）夯實基礎(chǔ)，科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)

在項目立項環(huán)節(jié)或預(yù)算申報環(huán)節(jié),以“完整性、適當(dāng)性、相關(guān)性、可測算性、可監(jiān)督性”作為績效目標(biāo)設(shè)定的基本原則,結(jié)合相關(guān)調(diào)研論證及歷史數(shù)據(jù),科學(xué)合理地設(shè)置績效目標(biāo)及指標(biāo)。同時,績效目標(biāo)的設(shè)置、調(diào)整,應(yīng)與單位業(yè)務(wù)人員廣泛溝通,確保他們知悉了解目標(biāo)的制定過程和目標(biāo)的主要內(nèi)容,明確項目相關(guān)業(yè)務(wù)部門績效職責(zé),保障績效執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等績效管理工作高效開展,確保預(yù)算績效管理工作落到實處。

（四）科學(xué)評價，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用

將評價關(guān)口前移,從“事后處理”向“事前規(guī)范、事中控制、事后評價”轉(zhuǎn)變,建立動態(tài)評價長效機制,有效進行績效評價監(jiān)控,不斷創(chuàng)新評價方法,優(yōu)化評價手段,提高評價質(zhì)量。強化評價結(jié)果的有效利用,切實做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。對績效評價結(jié)果反饋好的項目,確保后續(xù)項目申報及預(yù)算下發(fā)上給予傾斜。對績效評價結(jié)果差的項目,要通過目標(biāo)差距分析,探尋績效不合格的原因,追究相關(guān)責(zé)任,同時要制定績效改進計劃,即時進行問題整改。

綜上,各部門及所屬單位應(yīng)建立屬于自己的預(yù)算項目支出績效管理體系,并貫徹落實到位。這不僅能夠提高部門單位的經(jīng)濟實力、信譽,更能夠推動整個國家乃至經(jīng)濟社會全面發(fā)展。