關(guān)于強(qiáng)化農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法監(jiān)管的思考

顧鳳書

0 引言

農(nóng)業(yè)機(jī)械是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具，農(nóng)機(jī)維修和配件質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)機(jī)械的作業(yè)質(zhì)量、工作效率和安全可靠性，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《農(nóng)業(yè)機(jī)械維修管理規(guī)定》等法規(guī)規(guī)章明確了農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法監(jiān)管內(nèi)容。主要包括：農(nóng)機(jī)維修經(jīng)營者是否存在未按規(guī)定填寫維修記錄和報(bào)送年度維修情況統(tǒng)計(jì)表行為；從事農(nóng)業(yè)機(jī)械維修經(jīng)營是否符合有關(guān)條件規(guī)定；是否存在超越范圍承攬無技術(shù)能力保障的維修項(xiàng)目行為；是否存在使用不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件維修農(nóng)業(yè)機(jī)械，拼裝、改裝農(nóng)業(yè)機(jī)械整機(jī)，承攬維修已經(jīng)達(dá)到報(bào)廢條件的農(nóng)業(yè)機(jī)械行為；等等。這些行為都有罰則與之相對(duì)應(yīng)。因此，強(qiáng)化農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法監(jiān)管，對(duì)有效遏制違法行為，凈化農(nóng)機(jī)維修市場(chǎng)，保障農(nóng)業(yè)機(jī)械高效、安全生產(chǎn)，具有重要意義。

1 現(xiàn)階段農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法監(jiān)管存在的問題

1.1 標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范配套不到位

由于缺乏相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，行政執(zhí)法難度較大。如：《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第四十八條“從事農(nóng)業(yè)機(jī)械維修經(jīng)營不符合本條例第十八條規(guī)定的，由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)機(jī)械化主管部門責(zé)令改正；拒不改正的，處5 000 元以上1 萬元以下罰款”，而對(duì)第十八條“必要的維修場(chǎng)地”“必要的維修設(shè)施、設(shè)備和檢測(cè)儀器”“相應(yīng)的維修技術(shù)人員”的認(rèn)定卻沒有具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，唯一可供參考的是《農(nóng)業(yè)機(jī)械維修業(yè)開業(yè)技術(shù)條件第1 部分：農(nóng)業(yè)機(jī)械綜合維修點(diǎn)》（NY/T 1138.1-2016）。該標(biāo)準(zhǔn)按照維修能力將維修點(diǎn)劃分為三個(gè)等級(jí)，而維修點(diǎn)等級(jí)資格證的行政許可已于2018 年被廢除。單純執(zhí)法檢查，只能判定維修點(diǎn)是否符合最基本的技術(shù)條件規(guī)定，無法通過執(zhí)法懲戒來預(yù)防超越范圍承攬無技術(shù)能力保障的維修項(xiàng)目。相關(guān)法規(guī)規(guī)定使用不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件維修農(nóng)業(yè)機(jī)械要受到處罰，并沒有規(guī)定使用“三無”配件產(chǎn)品維修農(nóng)機(jī)也要受到處罰，“三無”配件產(chǎn)品能否按照“不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件”來處理尚未明確。

1.2 行業(yè)源頭監(jiān)管不到位

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革之前，農(nóng)機(jī)主管部門缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)法手段，對(duì)農(nóng)機(jī)維修市場(chǎng)領(lǐng)域的行政執(zhí)法重視程度不夠，造成執(zhí)法監(jiān)管總體滯后，出現(xiàn)“虛管”現(xiàn)象。表現(xiàn)在3 個(gè)方面：一是抽檢、鑒定機(jī)制不健全。不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件和報(bào)廢農(nóng)業(yè)機(jī)械的認(rèn)定需要抽檢和技術(shù)鑒定，然而目前既無相關(guān)的抽檢鑒定制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，也無抽檢鑒定所需的資金預(yù)算，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法組織配件抽檢和報(bào)廢機(jī)具鑒定。二是未建立完善農(nóng)機(jī)維修和配件執(zhí)法檢查機(jī)制?！掇r(nóng)業(yè)機(jī)械維修管理規(guī)定》第十七條要求，農(nóng)業(yè)機(jī)械主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全農(nóng)業(yè)機(jī)械維修監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)農(nóng)機(jī)執(zhí)法人員培訓(xùn)，完善相應(yīng)技術(shù)檢測(cè)手段。目前，農(nóng)機(jī)維修有關(guān)執(zhí)法檢查制度不夠健全，對(duì)農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員的系統(tǒng)培訓(xùn)力度不夠，農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平有待進(jìn)一步提高。三是日常監(jiān)管不到位。2006 年《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于做好〈農(nóng)業(yè)機(jī)械維修管理規(guī)定〉實(shí)施工作的通知》對(duì)維修記錄、維修臺(tái)賬等一系列表格進(jìn)行了統(tǒng)一，要求各地遵照?qǐng)?zhí)行，但按規(guī)定記錄維修情況的農(nóng)機(jī)維修網(wǎng)點(diǎn)不多，給執(zhí)法辦案時(shí)的調(diào)查取證增加了難度，難以認(rèn)定違法所得和違法經(jīng)營額。

1.3 執(zhí)法職責(zé)銜接不到位

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后，江蘇省市、縣兩級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的農(nóng)機(jī)執(zhí)法人員，一般由原農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)的農(nóng)機(jī)監(jiān)理員轉(zhuǎn)隸而來，本身不熟悉農(nóng)機(jī)維修和配件領(lǐng)域的行政執(zhí)法。省級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)市、縣兩級(jí)農(nóng)機(jī)行政執(zhí)法的監(jiān)督指導(dǎo)主要集中在農(nóng)機(jī)安全方面，對(duì)農(nóng)機(jī)維修和配件領(lǐng)域執(zhí)法的監(jiān)督指導(dǎo)還未常態(tài)化開展，部分地區(qū)執(zhí)法力度較弱。

2 加強(qiáng)農(nóng)機(jī)維修及配件領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)管的必要性

2.1 是打擊坑農(nóng)害農(nóng)行為的客觀需要

農(nóng)業(yè)機(jī)械是農(nóng)事活動(dòng)必不可少的生產(chǎn)工具，農(nóng)機(jī)維修和配件質(zhì)量是農(nóng)業(yè)機(jī)械安全作業(yè)的重要保障。維修和配件質(zhì)量出了問題，常常短期內(nèi)難以發(fā)覺，會(huì)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來安全隱患，在農(nóng)機(jī)跨區(qū)作業(yè)時(shí)，還會(huì)帶來維修難、投訴難、維權(quán)難、調(diào)解難等社會(huì)問題。因此，只有在維修源頭上加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，圍剿假冒偽劣配件產(chǎn)品，把住維修和配件質(zhì)量關(guān)，把安全隱患消滅在萌芽狀態(tài)，才能切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法利益，保障農(nóng)機(jī)生產(chǎn)安全。

2.2 是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職責(zé)所在

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械維修技術(shù)合格證核發(fā)行政許可取消后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的通知》（農(nóng)辦機(jī)〔2018〕21 號(hào)）明確要求，各地要依法開展監(jiān)督檢查，健全農(nóng)機(jī)維修監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)，開展“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管，對(duì)維修點(diǎn)的維修質(zhì)量、維修設(shè)備和檢測(cè)儀器技術(shù)狀態(tài)以及安全生產(chǎn)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)維修經(jīng)營者使用不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件維修農(nóng)業(yè)機(jī)械，或者拼裝、改裝農(nóng)業(yè)機(jī)械整機(jī)，或者承攬維修已經(jīng)達(dá)到報(bào)廢條件的農(nóng)業(yè)機(jī)械的，要依法責(zé)令改正并按權(quán)限實(shí)施處罰。此外，部、省農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表、農(nóng)資打假周報(bào)等，均將農(nóng)機(jī)及配件（生產(chǎn)銷售假冒偽劣農(nóng)機(jī)及配件）列入農(nóng)資打假執(zhí)法統(tǒng)計(jì)范疇。因此，強(qiáng)化農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法監(jiān)管是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的職責(zé)所在。

2.3 是優(yōu)化農(nóng)機(jī)執(zhí)法格局的必然選擇

目前，農(nóng)機(jī)執(zhí)法行動(dòng)主要圍繞夏秋兩季農(nóng)忙時(shí)節(jié)的用機(jī)安全開展，重點(diǎn)打擊農(nóng)機(jī)及駕駛?cè)松媾粕孀C、違反安全操作規(guī)程等違法行為，執(zhí)法范圍基本限制在農(nóng)田場(chǎng)院內(nèi)，執(zhí)法周期較短（一年執(zhí)法時(shí)間1 個(gè)多月，甚至更少）、案件少、罰沒少，使得農(nóng)機(jī)行政執(zhí)法工作日趨邊緣化。完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和法規(guī)釋義，健全配件抽檢機(jī)制和維修網(wǎng)點(diǎn)執(zhí)法檢查機(jī)制，明確執(zhí)法職責(zé)，則可以改變農(nóng)機(jī)執(zhí)法工作弱化、邊緣化的局面。

3 構(gòu)建農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法監(jiān)管體系的對(duì)策建議

3.1 加大宣傳力度

應(yīng)廣泛宣傳農(nóng)機(jī)維修行業(yè)的監(jiān)督管理法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，增強(qiáng)農(nóng)機(jī)用戶和維修經(jīng)營者的法治意識(shí)，保護(hù)雙方的合法權(quán)益。通過普法宣傳，為農(nóng)機(jī)維修及配件的行政執(zhí)法營造良好的法治氛圍，確保農(nóng)機(jī)維修業(yè)朝著健康有序、文明服務(wù)、規(guī)范合法的方向發(fā)展。

3.2 完善標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和法規(guī)釋義

完善標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和法規(guī)釋義，提高違法行為認(rèn)定的可操作性。包括：“必要的維修場(chǎng)地”“必要的維修設(shè)施、設(shè)備和檢測(cè)儀器”“相應(yīng)的維修技術(shù)人員”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不能低于原一級(jí)農(nóng)機(jī)維修點(diǎn)的開業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；使用“三無”配件維修農(nóng)業(yè)機(jī)械，應(yīng)按照“使用不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件維修農(nóng)業(yè)機(jī)械”處理；維修點(diǎn)貨柜貨架上擺放不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件，就可以視為“使用不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件維修農(nóng)業(yè)機(jī)械”；進(jìn)一步明確拼裝、改裝的概念和范圍；簡(jiǎn)化報(bào)廢農(nóng)業(yè)機(jī)械的認(rèn)定流程或出臺(tái)強(qiáng)制報(bào)廢辦法，提高認(rèn)定的可操作性，從而打擊承攬維修報(bào)廢農(nóng)業(yè)機(jī)械的行為；等等。

3.3 建立健全抽檢制度

委托第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)機(jī)配件進(jìn)行抽檢，將抽檢結(jié)果作為是否處罰有關(guān)維修經(jīng)營者的技術(shù)依據(jù)。建議有關(guān)部門下達(dá)省級(jí)、市級(jí)抽檢任務(wù)，為農(nóng)機(jī)維修和配件執(zhí)法監(jiān)管提供線索和案源。加強(qiáng)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、違法認(rèn)定、抽檢流程、行政處罰等方面的系統(tǒng)培訓(xùn)，不斷提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法監(jiān)管水平。

3.4 加大執(zhí)法監(jiān)管力度

建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門定期開展聯(lián)合執(zhí)法檢查，健全以“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管為基本手段、以行政處罰為后盾、以信用監(jiān)管為補(bǔ)充的新型監(jiān)管體制，對(duì)農(nóng)機(jī)維修經(jīng)營者的維修質(zhì)量、配件質(zhì)量、維修設(shè)備和檢測(cè)儀器技術(shù)狀態(tài)以及安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的不符合維修技術(shù)條件要求、未按規(guī)定填寫維修記錄等情況，應(yīng)督促限期整改；對(duì)拒不整改的依法予以行政處罰。對(duì)于農(nóng)機(jī)維修經(jīng)營者使用不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件維修農(nóng)業(yè)機(jī)械，或者拼裝、改裝農(nóng)業(yè)機(jī)械整機(jī)，或者承攬維修已經(jīng)達(dá)到報(bào)廢條件的農(nóng)業(yè)機(jī)械的，依法予以行政處罰。

3.5 推動(dòng)維修網(wǎng)點(diǎn)監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)

農(nóng)機(jī)主管部門應(yīng)推動(dòng)視頻監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)，實(shí)施項(xiàng)目化管理，分批、有序?qū)⑷〉脿I業(yè)執(zhí)照的維修經(jīng)營者納入監(jiān)控平臺(tái)，發(fā)現(xiàn)維修經(jīng)營者存在拼裝、改裝農(nóng)業(yè)機(jī)械整機(jī)和承攬維修已經(jīng)達(dá)到報(bào)廢條件的農(nóng)業(yè)機(jī)械等違法行為，農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員立即上門查處，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為的精準(zhǔn)高效打擊。