城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)綜合型應(yīng)急管理機制建設(shè)分析

＊趙占飛 王艦 朱明濤

（浙江浙能燃氣股份有限公司 浙江 310000）

引言

黨的十九大報告中指出要弘揚生命至上、安全第一的思想。在新時代下我國實施安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革，構(gòu)建安全監(jiān)督與應(yīng)急管理綜合防控體系，全面提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，保護人民群眾生命財產(chǎn)安全、維護社會穩(wěn)定[1]。國民經(jīng)濟中各個行業(yè)要在應(yīng)急管理體制改革下順勢而為，按照上述主旨做好安全生產(chǎn)應(yīng)急建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。

在能源供應(yīng)領(lǐng)域中，目前世界主要國家一次能源消費結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，已經(jīng)由煤炭和石油消費向天然氣消費過度[2]。近年來全國燃氣行業(yè)天然氣銷售量連續(xù)增長，天然氣已作為優(yōu)質(zhì)清潔能源走進千家萬戶。但因為其具有易燃易爆的化學(xué)特性，在帶來便捷的同時也帶來安全運行壓力與挑戰(zhàn)，如燃氣輸配管網(wǎng)大多敷設(shè)在人口密集的城區(qū)，燃氣用戶的安全用氣知識水平參差不齊，以上諸多因素使得燃氣事故具有社會性、突發(fā)性、復(fù)雜性的特點[3]。

對于燃氣企業(yè)而言，具備經(jīng)營準(zhǔn)入資質(zhì)、保證管理技術(shù)力量、建立安全管理體系以防范避免燃氣事故發(fā)生且最大限度有效降低事故影響是保障燃氣行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)條件。對于地方政府而言，加強燃氣行業(yè)安全生產(chǎn)及應(yīng)急管理監(jiān)管，綜合協(xié)調(diào)突發(fā)事件應(yīng)急救援資源調(diào)配處置是保障人民生命財產(chǎn)安全的必要義務(wù)。在以上背景下結(jié)合中國特色應(yīng)急管理體制建設(shè)要求，構(gòu)建由規(guī)范地方燃氣行業(yè)企業(yè)應(yīng)急救援體系、強化地方政府燃氣行業(yè)應(yīng)急能力監(jiān)管體系兩個方面組成的綜合型應(yīng)急管理機制，對推動經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

1.規(guī)范地方燃氣行業(yè)企業(yè)應(yīng)急救援體系

企業(yè)是安全生產(chǎn)責(zé)任主體，無論供氣模式是管網(wǎng)供氣還是LNG點供，燃氣企業(yè)都應(yīng)根據(jù)國務(wù)院《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》、應(yīng)急管理部《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等系列法規(guī)規(guī)章要求落實事故防范，做好應(yīng)急準(zhǔn)備，以上內(nèi)容是行業(yè)綜合應(yīng)急管理機制建設(shè)的基礎(chǔ)，也是企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)[4]。

(1)落實事故防范

事故防范管理的本質(zhì)即企業(yè)安全生產(chǎn)管理，企業(yè)要根據(jù)《安全生產(chǎn)法》逐條落實主體責(zé)任，深刻理解企業(yè)安全生產(chǎn)管理內(nèi)涵，做實做細基礎(chǔ)工作。企業(yè)安全管理具有極強的系統(tǒng)性，企業(yè)的管理層要對系統(tǒng)中的各類環(huán)節(jié)及要素有所專研、有所掌握。安全管理并非僅存在企業(yè)管理過程的某一環(huán)節(jié)，而是貫穿整個管理過程，在項目前期、設(shè)計階段、施工采購、投產(chǎn)運行、停產(chǎn)退出過程中均涉及安全相關(guān)工作。在各個環(huán)節(jié)中做到“不出事，零傷害，無損失”，這是最核心的目標(biāo)。而推行雙重預(yù)防機制、突出重點防控、注重本質(zhì)安全是實現(xiàn)此目標(biāo)的重要舉措。

①推行雙重預(yù)防機制

燃氣企業(yè)建立雙重預(yù)防機制，將風(fēng)險控制在隱患形成之前，將隱患消除在事故發(fā)生之前，相當(dāng)于在事故發(fā)生前筑牢了兩道防線[5]。燃氣企業(yè)要貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》精神，健全安全風(fēng)險分級管控、事故隱患排查治理雙重預(yù)防機制，通過相應(yīng)的舉措實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)控及事故預(yù)防。對于安全風(fēng)險分級管控，企業(yè)內(nèi)部要組織專家對企業(yè)范圍內(nèi)的各類危險因素進行辨識，科學(xué)選擇評價方法實施風(fēng)險定級，制定針對性措施分層級進行管控。對于事故隱患排查治理，企業(yè)內(nèi)部要建立常態(tài)化機制，組織開展季度、月度、專項、日常安全隱患排查工作，通過多方位、多角度排查，及時排查出并消除各類安全隱患。

目前，我國部分省份已經(jīng)制定了相關(guān)行業(yè)的安全檢查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程、安全風(fēng)險管控體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。此舉對規(guī)范地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營單位的隱患排查治理工作和安全風(fēng)險分級管控工作具有重要意義。相關(guān)責(zé)任人推動建立了所在燃氣企業(yè)的安全風(fēng)險管控和隱患排查治理體系，實踐證明此體系對企業(yè)安全營運極其重要。但目前各地區(qū)對燃氣行業(yè)的專項安全檢查規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)及安全風(fēng)險管控體系標(biāo)準(zhǔn)還不完善。燃氣企業(yè)具有經(jīng)營區(qū)域范圍大、總體安全營運風(fēng)險高的特性，由地方政府主管部門牽頭制定相關(guān)政策或標(biāo)準(zhǔn)很有必要。

②突出重點防控

燃氣企業(yè)具有多專業(yè)融合特性，燃氣場站、燃氣管網(wǎng)、燃氣用戶安全管理均具有一定的專業(yè)特殊性，因此在企業(yè)中也不可避免存在各類專業(yè)范疇職責(zé)交疊，重點領(lǐng)域管控難以突出的問題。雖然目前我國燃氣企業(yè)按照法定要求建立了安全生產(chǎn)責(zé)任體系，但各環(huán)節(jié)各專業(yè)重視落實程度存在不統(tǒng)一的情況。建議燃氣企業(yè)在管理過程中應(yīng)借鑒杜邦安全文化“有感領(lǐng)導(dǎo)”“直線責(zé)任”思想[6]。按照抓主要矛盾的思維對重點風(fēng)險、重點區(qū)域、重要作業(yè)推行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人制，如重大危險源實施領(lǐng)導(dǎo)包保制、高風(fēng)險區(qū)域?qū)嵤╊I(lǐng)導(dǎo)管理制、特殊作業(yè)實施領(lǐng)導(dǎo)帶班制。對于風(fēng)險高的重點領(lǐng)域要重點防控，以企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)率先垂范為管理手段，使得企業(yè)全員高度重視。同時，兼顧抓次要矛盾的思維由各層級管理者推動落實職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作，形成企業(yè)全員有落實的良好局面。

③注重本質(zhì)安全

燃氣企業(yè)在市場拓展新建項目時必須嚴(yán)格履行報批報建程序，落實新建項目安全設(shè)施“三同時”要求。在項目立項時要充分識別設(shè)計、施工、投產(chǎn)、運行各環(huán)節(jié)的不安全因素，及早采取措施。例如，場站選址應(yīng)滿足規(guī)劃及規(guī)范要求、設(shè)計施工企業(yè)應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì)、運行人員應(yīng)持證上崗且配備充足、應(yīng)急資源應(yīng)準(zhǔn)備充分；燃氣工程施工過程要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)國家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求保證施工工藝質(zhì)量；燃氣設(shè)施生產(chǎn)運行過程中要嚴(yán)格做好檢修維護工作保證可靠運行等。依法合規(guī)建設(shè)投產(chǎn)是保障安全生產(chǎn)條件的基礎(chǔ)，燃氣企業(yè)必須遵章守規(guī)，嚴(yán)格落實。

(2)落實應(yīng)急準(zhǔn)備

應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急工作的核心，做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作方可在突發(fā)事件時做到有序處置，最大限度減小傷害與損失。燃氣行業(yè)生產(chǎn)安全事故種類繁多，情況復(fù)雜，覆蓋面廣，應(yīng)急救援涉及企業(yè)管理層至基層多個環(huán)節(jié)，同時也涉及消防、醫(yī)療、公安、環(huán)保、城管等諸多地方救援力量協(xié)調(diào)[7]。對于企業(yè)層面，燃氣企業(yè)根據(jù)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合實際有針對性落實應(yīng)急準(zhǔn)備，增強自身應(yīng)急救援力量，即可實現(xiàn)平穩(wěn)快速處置的目標(biāo)，也可最大化節(jié)約社會綜合應(yīng)急資源。燃氣企業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備主要內(nèi)容包含管、人、物、環(huán)四方面內(nèi)容。

①管—應(yīng)急預(yù)案

燃氣企業(yè)要按照《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》等規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)要求制定包含綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場處置方案的完整預(yù)案體系，并評審、備案。同時定期組織演練，依據(jù)演練評估結(jié)果修訂預(yù)案。

企業(yè)在預(yù)案編制時在綜合應(yīng)急預(yù)案中要明確應(yīng)急處置的總體流程、職責(zé)分工、響應(yīng)程序、后期處理、應(yīng)急資源等內(nèi)容以便突發(fā)事件發(fā)生時有序?qū)嵤?。也要特別注重專項應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場處置方案，在編制時需結(jié)合事故的特點和危害進行安全風(fēng)險辨識、評估，以增強預(yù)案的適用性。例如，針對目前發(fā)生率較高的燃氣管網(wǎng)第三方施工破壞泄漏事故，燃氣企業(yè)應(yīng)針對現(xiàn)場風(fēng)險辨識結(jié)果制訂現(xiàn)場處置方案，明確閥門控制、區(qū)域警戒、停氣告知、緊急修復(fù)等流程，提升緊急情況下處置的準(zhǔn)確性。

②人—搶修力量

燃氣行業(yè)本身具有一定的專業(yè)技術(shù)性，門站、LNG儲配站、管網(wǎng)設(shè)施、用戶端設(shè)施等均存在事故可能，出現(xiàn)異常情況時由專業(yè)技術(shù)人員及時有效處置至關(guān)重要。而一般成熟的燃氣企業(yè)生產(chǎn)過程由場站運行、管網(wǎng)巡檢、用戶檢修等多個專業(yè)班組分區(qū)負責(zé)，班組成員對管理范圍工藝流程較為熟悉，以上對于建立燃氣企業(yè)內(nèi)部應(yīng)急搶修力量較為有利。

從近年來吉林松原“7.4”燃氣管道爆炸事故、四川瀘州“12.26”天然氣爆燃事故等案例中可得出燃氣企業(yè)應(yīng)急搶修人員職責(zé)不清、處置不當(dāng)、現(xiàn)場狀況掌握不清是導(dǎo)致事故發(fā)生的重要原因。燃氣事故發(fā)生原因繁雜，包含第三方破壞、災(zāi)害天氣、設(shè)計缺陷、設(shè)備老化等諸多因素，不同的事故模式有不同的搶修方案[8]。為此，燃氣企業(yè)內(nèi)部建立涵蓋多崗位多專業(yè)且職責(zé)明確的救援隊伍有利于準(zhǔn)確現(xiàn)場研判、科學(xué)規(guī)范處置；同時企業(yè)內(nèi)部救援隊伍也需要專業(yè)培訓(xùn)、定期演練、優(yōu)勝劣汰更新等機制，保證隊伍專業(yè)性技術(shù)性。

③物—應(yīng)急物資

除車輛、通訊、消防等一般通用型應(yīng)急物資外，燃氣企業(yè)應(yīng)急物資配備還具有一定的特殊性，如多型號管道配件、應(yīng)急堵漏裝置、燃氣濃度檢測儀器、小型保供設(shè)施等物資。通過實踐可知，燃氣企業(yè)應(yīng)急物資配備以檢測器材類、警戒器材類、消防器材類、通信器材類、救生器材類、破拆器材類、堵漏器材類、轉(zhuǎn)輸器材類、配電通風(fēng)照明器材類、防汛防凍器材類、儀表安全附件類、氣源保供設(shè)備類、管件管材工具類等十三類為最佳，可滿足各類燃氣生產(chǎn)安全突發(fā)事件應(yīng)急處置的需要。具體實際配備數(shù)量種類需燃氣企業(yè)結(jié)合自身管網(wǎng)情況、用戶情況進行明確。應(yīng)急物資管理有以下兩方面需關(guān)注：一是鼓勵采購指揮無人機，紅外測漏儀等新型科技應(yīng)急救援器材；二是重視應(yīng)急物資倉儲管理，建立專用倉庫，定期檢查維護。

④環(huán)—救援環(huán)境

即使燃氣企業(yè)已建立了完備的應(yīng)急預(yù)案，但燃氣安全事故發(fā)生后，周邊環(huán)境情況對其處置流程還是具有一定影響，如天氣情況、人員密集程度、事發(fā)地理位置、周邊構(gòu)筑物情況。在以上因素影響下，處置流程不可一概而論，需現(xiàn)場指揮者綜合多方面信息做出正確研判，現(xiàn)場處置者根據(jù)實際靈活處置。

在應(yīng)急狀況下，處置人員精神必然處于緊繃狀態(tài)，綜合分析信息有效處置能力有可能受到影響。在此時除人員需具有一定業(yè)務(wù)技術(shù)素養(yǎng)外，還需一定的處置經(jīng)驗。而經(jīng)驗汲取主要來源于日常應(yīng)急演練。因此，燃氣企業(yè)在組織應(yīng)急演練時需側(cè)重于實戰(zhàn)演練，演練場景需融入多種環(huán)境因素，盡可能貼合實際，演練模式也宜從有方案演練向無腳本演練逐步過渡。同時要加強應(yīng)急演練頻次，模擬各種情況的演練場景，擅于對演練過程進行總結(jié)對發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正。

2.強化地方政府燃氣行業(yè)應(yīng)急能力監(jiān)管體系

企業(yè)應(yīng)急自救是基礎(chǔ)，屬地專業(yè)監(jiān)管是保障。目前燃氣市場中普遍存在同一地區(qū)管網(wǎng)輸配燃氣企業(yè)、LNG點供燃氣企業(yè)、企業(yè)自建LNG站三者交織的狀況。以上三者中管網(wǎng)輸配燃氣企業(yè)由于特許經(jīng)營權(quán)評估、投資周期長等約束，在安全營運及應(yīng)急體系建設(shè)投入成本較高；而后兩者以經(jīng)濟效益居首，無過多的政策約束條件，投入成本相對較低，應(yīng)急能力相對薄弱。針對以上現(xiàn)狀，強化地方政府對企業(yè)應(yīng)急建設(shè)的監(jiān)管力度，實施分級重點監(jiān)管機制、建立屬地綜合應(yīng)急聯(lián)動機制極有必要。

(1)實施分級重點監(jiān)管

政府應(yīng)急管理與燃氣行業(yè)主管部門應(yīng)結(jié)合燃氣企業(yè)應(yīng)急救援體系建設(shè)的諸多要素制定燃氣企業(yè)應(yīng)急救援能力評估標(biāo)準(zhǔn)，評估標(biāo)準(zhǔn)要包含企業(yè)的安全生產(chǎn)管理制度、應(yīng)急預(yù)案的完備及實效性、人員配備及職業(yè)技能、應(yīng)急演練及事故分析、應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制等。對管網(wǎng)輸配燃氣企業(yè)、LNG點供燃氣企業(yè)，以及自建LNG站企業(yè)進行應(yīng)急能力評估。對評估結(jié)果較好的企業(yè)應(yīng)給予鼓勵及政策支持；對評估一般的企業(yè)應(yīng)重點監(jiān)管，限期整改；對評估較差的企業(yè)應(yīng)立即停業(yè)整頓。

此項措施一方面可促進企業(yè)強化自身應(yīng)急管理能力，避免出現(xiàn)跨地區(qū)LNG點供企業(yè)應(yīng)急力量缺失、自建LNG站企業(yè)專業(yè)應(yīng)急人員匱乏等不利因素；另一方面可使得政府部門應(yīng)急監(jiān)管精準(zhǔn)有效。

(2)建立屬地應(yīng)急聯(lián)動

燃氣企業(yè)在應(yīng)急處置過程中有時需要其他燃氣企業(yè)、市政企業(yè)協(xié)作，以及消防、醫(yī)療等部門支援，而企業(yè)本身不具備綜合協(xié)調(diào)能力。因此，地方政府主管部門應(yīng)組織建立涵蓋各部門、燃氣、電、水等企業(yè)的多方應(yīng)急聯(lián)動機制。在聯(lián)動機制建設(shè)時要建立規(guī)章約束，明確燃氣事故應(yīng)急處置中各方的主要目的和職責(zé)，并且要采用培訓(xùn)交流的方式普及燃氣安全防范與科學(xué)處置要素，采用定期聯(lián)合開展實戰(zhàn)型應(yīng)急演練的方式提升各方的燃氣專業(yè)能力和綜合協(xié)調(diào)水平。通過此項舉措有利于實現(xiàn)信息共享、縮短救援時間、避免事態(tài)擴大等目的。

由于各地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及應(yīng)急工作推進程度不一，部分地區(qū)此類應(yīng)急聯(lián)動機制暫未建立，對于突發(fā)事件多方聯(lián)合快速處置有一定制約性。建議屬地聯(lián)動機制應(yīng)在相應(yīng)的規(guī)章文件中進行明確規(guī)定，以便有效推動落實。

3.結(jié)語

綜上所述，燃氣行業(yè)綜合應(yīng)急管理機制一方面在于企業(yè)自身，以企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任為著力點，充分認識到應(yīng)急工作的重要性，在企業(yè)經(jīng)營發(fā)展過程中常抓不懈，通過落實雙重預(yù)防機制、突出重點風(fēng)險防控、注重本質(zhì)安全水平做好事故預(yù)防，通過從人、物、環(huán)、管四方面著手做好應(yīng)急準(zhǔn)備；另一方面在于地方政府主管部門監(jiān)督管理，通過采取舉措對安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理水平不一的企業(yè)實現(xiàn)分級重點監(jiān)管從而實現(xiàn)“事前預(yù)防”，通過應(yīng)急聯(lián)動整合調(diào)配各部門和相關(guān)企業(yè)的應(yīng)急資源，最大限度建立社會化綜合應(yīng)急保障。同時，建議在以上兩個方面工作推進過程中還應(yīng)優(yōu)先采用便捷高效的信息化科學(xué)技術(shù)手段，以實現(xiàn)準(zhǔn)確研判、科學(xué)救援的目標(biāo)。