農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的理論闡釋與制度重構(gòu)

李新倉

民法典作為民事百科全書，明確將土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定為物權(quán)，間接確立了以土地經(jīng)營權(quán)為核心的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的著力點(diǎn)。實(shí)踐證明，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營具有“適度性”和“風(fēng)險性”，規(guī)避農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險的關(guān)鍵就在于準(zhǔn)確把控農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的“度”，準(zhǔn)確界定農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的“適度性”。市場是資源配置的核心模式，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營要堅持以適度性原則把控農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的“度”。黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，以農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律解析為邏輯起點(diǎn)對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行法律規(guī)制，在此基礎(chǔ)上根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，通過增設(shè)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營激勵性規(guī)制制度，完善農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營市場準(zhǔn)入等法律制度，完善我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的理論制度架構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

一、問題的提出

民法典重在保護(hù)私權(quán)利，為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營提供制度保障?！叭龣?quán)分置”是優(yōu)化農(nóng)地資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，讓農(nóng)民盡享土地制度改革成果的重要政策。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的研究有利于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制提供制度重構(gòu)模式。

關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的研究，筆者對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前學(xué)術(shù)界對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的研究主要集中在以下方面：一是對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的正當(dāng)性研究。學(xué)者們普遍認(rèn)為，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，其本質(zhì)是通過規(guī)模經(jīng)營推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)，優(yōu)化配置農(nóng)地資源①中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯選集》第2卷，北京：人民出版社，2012年，第23-78頁。。在此基礎(chǔ)上，有研究指出，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要模式，通過農(nóng)業(yè)的有效供給優(yōu)化融合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素②黃延廷：《論導(dǎo)致農(nóng)地規(guī)?；膸追N因素——兼談我國農(nóng)地規(guī)?；膶Σ摺?，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2010年第4期。。二是關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制模式的研究。有學(xué)者指出，產(chǎn)權(quán)制度、市場激勵、控制規(guī)制屬于典型的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制模式，并提出成本收益比較法是研究農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的重要方法，并在此基礎(chǔ)上剖析相關(guān)法律規(guī)制模式的制度功能和制度缺陷③Cremer Jacob T.，"Fighting the Lure of the Infinite Lease Conservation Easements at the Urban Fringe"，Jour?nal of Environmental Law Report,2010,40(7):10687-10695.。還有學(xué)者認(rèn)為，市場機(jī)制作為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的調(diào)整方式，其本質(zhì)是私權(quán)機(jī)制，主要通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模的經(jīng)濟(jì)效益④Johnston,R.A.& M.E.Madison，"From Land Marks to Landscapes:A Review of Current Practices in the Transfer of Development Rights"，Journal of the American Planning Association,2015,63(3)：365-378.。三是關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營“適度”研究?！斑m度”是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的重要判斷指標(biāo)。有學(xué)者根據(jù)城鄉(xiāng)收入均等化的標(biāo)準(zhǔn)，指出農(nóng)地適度規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)是107.3畝/戶⑤邵海鵬：《農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營應(yīng)為107.3畝/戶》，2018年5月8日，https://www.yicai.com/news/5421204.html.；也有學(xué)者依據(jù)城鎮(zhèn)職工收入水平，指出農(nóng)地適度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)在110畝左右⑥張成玉：《土地經(jīng)營適度規(guī)模的確定研究——以河南省為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2015年第11期。；有學(xué)者通過實(shí)證研究指出，農(nóng)地規(guī)模與生產(chǎn)率呈倒“U”型關(guān)系，農(nóng)地適度規(guī)模與種植作物相關(guān)，糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物的適度標(biāo)準(zhǔn)分別為10畝～20畝、6畝～9畝⑦陳杰、蘇群：《土地流轉(zhuǎn)、土地生產(chǎn)率與規(guī)模經(jīng)營》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2017年第1期。。四是關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的研究。當(dāng)前農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式多樣，例如特色專業(yè)協(xié)會帶動模式、農(nóng)業(yè)公司化經(jīng)營模式，此外還有集中型、市場激勵型等模式⑧李相宏：《農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營模式分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2003年第8期。。

綜上所述，農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的著力點(diǎn)，是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的關(guān)鍵。從現(xiàn)有研究成果來看，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對“適度”規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的界定尚無共識，但尤為注重從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等角度進(jìn)行研究，缺乏從經(jīng)濟(jì)法角度研究農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營問題。本文從經(jīng)濟(jì)法視角，以民法典的實(shí)施為背景，以農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的概念厘定為邏輯起點(diǎn)來研究農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制問題，指出法律規(guī)制農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵在于把控其“度”的標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上論證農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的正當(dāng)性，提出農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的理論框架。

二、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法學(xué)詮釋

法學(xué)詮釋是制度重構(gòu)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。從法學(xué)角度，明確界定農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的概念，詮釋農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律特征和制度功能，為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的重構(gòu)奠定理論基礎(chǔ)。

（一）農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的概念界定

界定農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是構(gòu)建農(nóng)地“三權(quán)分置”新型權(quán)利體系的邏輯基礎(chǔ)。關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營概念的界定，學(xué)術(shù)界立足于學(xué)科角度，從學(xué)科研究對象及其特點(diǎn)對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行概念界定。何宏蓮從土地經(jīng)濟(jì)學(xué)角度指出農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的抓手①何宏蓮：《黑龍江省農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營機(jī)制體系與運(yùn)行模式研究》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2012年，第25-29頁。。從土地管理學(xué)角度，李琴指出，“適度性”在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)和最佳效益上具有基礎(chǔ)性地位②李琴：《把握好農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的尺度》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2017年第3期。。陳福春、郭銳指出，“適度”是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律特質(zhì)，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營面積要與科技水平以及農(nóng)地生產(chǎn)率相適應(yīng)③陳富春、郭銳：《論農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營》，《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版)》1994年第2期。。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，車維漢指出，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是通過優(yōu)化組合取得農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的技術(shù)選擇模式④車維漢：《日本農(nóng)業(yè)實(shí)施規(guī)?；?jīng)營的動向及其啟示》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2004年第3期。。張文淵指出，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營要注重“適度”性，遵循邊際效應(yīng)遞減規(guī)律，把控農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營取得效益最大化邊界點(diǎn)⑤張文淵：《當(dāng)前農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營探析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》1999年第4期。。從法學(xué)角度，黃延廷指出，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是追求土地制度公平與效率價值目標(biāo)，通過土地流轉(zhuǎn)手段獲取農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的行為⑥黃延廷：《制度視野下的農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)探討——兼談促進(jìn)我國農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的對策》，《云南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2011年第3期。。

綜上所述，學(xué)術(shù)界從理論和實(shí)證角度對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行界定，普遍強(qiáng)調(diào)“適度”對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營概念界定的重要性。因此，“適度性”是衡量農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟(jì)的重要指標(biāo)和界定農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營概念的基礎(chǔ)，界定農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營概念必須注重“適度性”。

那么，如何判定農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模是否“適度”呢？筆者認(rèn)為，農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)地面積相關(guān)，界定農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的“適度性”應(yīng)以農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)地面積關(guān)系為邏輯起點(diǎn)。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在特定限度內(nèi)，擴(kuò)大農(nóng)地面積就會增加農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)農(nóng)地規(guī)模超過特定限度，經(jīng)濟(jì)效益就不再增加，規(guī)模效益呈現(xiàn)遞減特征。因此，增加農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵在于確定農(nóng)地經(jīng)營面積數(shù)量，農(nóng)地經(jīng)營面積數(shù)量決定農(nóng)地最優(yōu)經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的“適度”規(guī)模經(jīng)營。在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營實(shí)踐中，農(nóng)地適度規(guī)模呈現(xiàn)地區(qū)性、動態(tài)性的特征，即農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營所要求的農(nóng)地面積隨時間、地點(diǎn)呈現(xiàn)動態(tài)性變化。

（二）農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律特征

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營要以節(jié)約農(nóng)地資源為導(dǎo)向，以土地流轉(zhuǎn)為手段，其本質(zhì)是通過農(nóng)地“適度”規(guī)模經(jīng)營，盤活農(nóng)村土地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

1.以土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)

土地承包經(jīng)營權(quán)，簡稱承包經(jīng)營權(quán)，屬于新型的財產(chǎn)權(quán)。民法典規(guī)定的農(nóng)地權(quán)利包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，其中土地經(jīng)營權(quán)為不動產(chǎn)物權(quán)。創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)使農(nóng)戶獲得土地財產(chǎn)權(quán)利。憲法規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有；民法典規(guī)定，農(nóng)民依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)。在新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)背景下，國家實(shí)行“三權(quán)分置”①《新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)大幕開啟》，2014年12月15日，finance.people.com.cn/n/2014/1215/c1004-26206361.html.，其目的在于放活經(jīng)營權(quán)，通過流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)地集中，優(yōu)化土地資源的配置。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)新了農(nóng)地使用權(quán)制度，順應(yīng)了“三權(quán)分置”政策的設(shè)計目標(biāo)，提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營效率。

2.以土地流轉(zhuǎn)為實(shí)現(xiàn)形式

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以土地流轉(zhuǎn)為基本手段。土地流轉(zhuǎn)具體是指土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是農(nóng)民堅持自愿原則，在平等基礎(chǔ)上享有決策權(quán)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益權(quán)。民法典規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)實(shí)行嚴(yán)格的登記生效法律制度。土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是調(diào)整農(nóng)民土地權(quán)利和利益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿，以土地用途管制為基礎(chǔ)，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的集約化經(jīng)營，避免農(nóng)地的碎片化經(jīng)營，降低農(nóng)地經(jīng)營成本，促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營，優(yōu)化配置農(nóng)地等生產(chǎn)要素。

3.堅持農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的“適度”性

“適度”是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵內(nèi)容。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以“適度”規(guī)模為內(nèi)容，重點(diǎn)是把控農(nóng)地規(guī)模“適度”標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)地“適度”規(guī)模經(jīng)營的核心是優(yōu)化組合農(nóng)地生產(chǎn)要素，發(fā)揮多種生產(chǎn)要素的協(xié)同效應(yīng)和生產(chǎn)潛力。農(nóng)地經(jīng)營追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但是農(nóng)地規(guī)模擴(kuò)大到特定的“度”，就會導(dǎo)致邊際效益下降，產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題。所以，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營要注重“度”的把握，從定量和定性角度把控“度”。從定性角度，生產(chǎn)要素配置的合理性是衡量“適度”的關(guān)鍵性指標(biāo)；從定量角度，采用投入產(chǎn)出法測算農(nóng)地經(jīng)營的合理規(guī)模。

（三）農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的制度功能

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的客觀要求，有利于促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)地資源配置效率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化。

1.提高農(nóng)地資源配置效率

土地是農(nóng)民生存的最基本生產(chǎn)要素。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營通過土地流轉(zhuǎn)加快了農(nóng)地交易，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高度融合。在“三權(quán)分置”的背景下，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶所有，農(nóng)戶可以根據(jù)實(shí)踐需求推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，在實(shí)踐中把控“三權(quán)”權(quán)利邊界，形成多種形式的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式，通過土地、生產(chǎn)技術(shù)等生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和配置，合理調(diào)配農(nóng)地、技術(shù)等資源，提高農(nóng)地資源配置的效率。

2.降低農(nóng)地經(jīng)營生產(chǎn)成本

降低農(nóng)地經(jīng)營成本，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的標(biāo)志和方向。農(nóng)地經(jīng)營生產(chǎn)成本是衡量農(nóng)地經(jīng)營技術(shù)和管理水平的重要指標(biāo)，是指農(nóng)地經(jīng)營活動成本，即農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中投入的成本。在傳統(tǒng)的農(nóng)地經(jīng)營模式下，農(nóng)地經(jīng)營面積小，農(nóng)地呈現(xiàn)細(xì)碎化，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會成本，經(jīng)營者投入物質(zhì)技術(shù)的積極性較低，農(nóng)地產(chǎn)出效率低下。從經(jīng)濟(jì)法角度，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)地產(chǎn)出的效率①王暉：《農(nóng)地股份合作制：中國農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營》，《學(xué)術(shù)交流》2005年第8期。，推進(jìn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。據(jù)我們實(shí)證調(diào)查，稻田分散細(xì)碎，經(jīng)營中支出的勞動力成本和整地成本分別占68%和10%，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營后可明顯降低水稻地生產(chǎn)經(jīng)營成本②譚淑豪：《現(xiàn)行農(nóng)地經(jīng)營格局對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的影響》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2011年第4期。，提高農(nóng)地產(chǎn)出效率。

3.提高農(nóng)民財產(chǎn)性收益

土地財產(chǎn)性收入是農(nóng)民收益的重要組成部分。土地流轉(zhuǎn)是促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的基本手段。在實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。國家發(fā)展農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的根本目的是提高農(nóng)地的財產(chǎn)性收益，促進(jìn)農(nóng)民增收。提高土地財產(chǎn)性收益，保障農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)是完善農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵。調(diào)查統(tǒng)計表明，在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營政策下，浙江紹興農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)性收入增加1 400萬元。2016年3月，湖北襄陽市襄州區(qū)張家灣鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)總面積為3.5萬畝，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶人均年收入增加額達(dá)到5 000元。實(shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)解決了農(nóng)地經(jīng)營的細(xì)碎化，促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，有利于鄉(xiāng)村振興。

三、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的正當(dāng)性闡釋

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營通過重新配置農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地的去零碎化，但是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營存在潛在風(fēng)險，為政府對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行法律規(guī)制提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（一）規(guī)范政府“適度”實(shí)施行政行為

公共利益是指全社會的整體利益③劉玉蓉：《析政府利益與公共利益的關(guān)系》，《四川行政學(xué)院學(xué)報》2004年第4期。，維護(hù)公共利益是政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)之一。公共利益是界定政府行為合法性的邊界，保障社會成員的共同幸福，規(guī)范政府“適度”實(shí)施行政行為。農(nóng)地細(xì)碎化是抑制農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的制度障礙，土地流轉(zhuǎn)、土地整理以及自愿互換是推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和解決農(nóng)地細(xì)碎化問題的重要模式。通過對遼寧營口的調(diào)研，45.2%的農(nóng)戶認(rèn)為遼寧省個別地區(qū)還存在政府強(qiáng)制干預(yù)土地流轉(zhuǎn)、侵犯農(nóng)的土地利益的現(xiàn)象。在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中，政府作為公權(quán)力主體，一方面穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，另一方面培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)農(nóng)地集中利用。政府作為公權(quán)力主體，承擔(dān)農(nóng)地利用的監(jiān)督職能。因此，政府通過行使監(jiān)督職能，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，控制建設(shè)用地規(guī)模，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全。在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營實(shí)踐中，公民通過行使參與權(quán)，推動政府“適度”施政，實(shí)現(xiàn)國家對土地資源的公共利益目標(biāo)。

（二）矯治農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的負(fù)外部性

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制具有消除農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營負(fù)外部性的功能。當(dāng)生產(chǎn)或消費(fèi)給他人附帶產(chǎn)生成本或收益時，負(fù)外部性由此產(chǎn)生，他人為這種附加性的成本或收益付出代價。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，負(fù)面效應(yīng)被擴(kuò)展到交易領(lǐng)域，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的負(fù)面效應(yīng)就是在交易領(lǐng)域產(chǎn)生。負(fù)面效應(yīng)是指市場活動額外增加的第三方成本①郭熙保、何玲：《微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國科學(xué)出版社，2002年，第346-348頁。，具體是指經(jīng)濟(jì)主體對其他主體增加額外支付成本。為規(guī)范農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)，政府遵照法律法規(guī)政策搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，促進(jìn)農(nóng)地順暢流轉(zhuǎn)，但是政府強(qiáng)權(quán)介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)損害交易方利益，產(chǎn)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)的負(fù)外部性問題。同時，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營具有市場行為性，在一定程度上威及糧食安全，破壞生態(tài)環(huán)境。例如，通過對遼寧農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)研，58.3%的農(nóng)戶認(rèn)為市場法律制度的缺位致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)失范，因此，法律規(guī)制市場負(fù)外部性問題是促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的邏輯前提。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制作為配置資源的核心機(jī)制，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)負(fù)外部性問題的解決顯得捉襟見肘，無法實(shí)現(xiàn)土地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，這些潛在的負(fù)面效應(yīng)需要政府進(jìn)行法律規(guī)制，通過相關(guān)立法規(guī)范農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營，矯治農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的負(fù)外部性。

（三）彌補(bǔ)和矯正市場失靈

市場具有缺陷，存在負(fù)外部性問題。完全市場競爭屬于市場競爭的理想化狀態(tài)，有利于實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，但是不完全市場競爭作為市場競爭的常態(tài)，導(dǎo)致資源配置的低效率②楊書群：《市場失靈的認(rèn)識誤區(qū)及其矯正》，《哈爾濱市委黨校學(xué)報》2007年第5期。，產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地規(guī)模并非越大越好，農(nóng)地產(chǎn)出效率與農(nóng)地規(guī)模相關(guān)，為矯正市場失靈，政府規(guī)范了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的“度”，例如3.15畝是江蘇省潘莊村蔬菜適度經(jīng)營規(guī)模的臨界點(diǎn)③郭斌：《農(nóng)戶耕地經(jīng)營適度規(guī)模的合理確定：一個文獻(xiàn)綜述》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第6期。。市場具有自我調(diào)節(jié)功能，可以實(shí)現(xiàn)資源配置的調(diào)節(jié)④車裕斌：《中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制研究》，博士學(xué)位論文，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2004年，第126-130頁。，政府通過法律規(guī)制彌補(bǔ)和矯正“市場失靈”。市場機(jī)制具有激勵性功能，市場機(jī)制通過要素流動可以解決市場配置中的信息不對稱，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置①李新倉：《成本收益理論下建設(shè)用地指標(biāo)行政配置效率分析與法律制度選擇》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第8期。。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的“市場失靈”是政府進(jìn)行法律規(guī)制的理由，政府對農(nóng)地規(guī)模進(jìn)行法律規(guī)制，應(yīng)堅持社會本位原則，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行導(dǎo)向調(diào)節(jié)，優(yōu)化農(nóng)地經(jīng)營的供需結(jié)構(gòu)，通過制裁農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營違法行為，彌補(bǔ)和矯正市場失靈。

四、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的制度重構(gòu)

為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，彌補(bǔ)和矯正市場失靈，筆者從經(jīng)濟(jì)法角度，以農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的制度構(gòu)建為目的，提出農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的理論框架。

（一）建立農(nóng)地規(guī)模“適度”標(biāo)準(zhǔn)控制法律制度

農(nóng)地的細(xì)碎化限制了農(nóng)業(yè)規(guī)模效益和農(nóng)業(yè)投資的收益。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是破解土地細(xì)碎化的重要途徑。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營具有面積邊界，涉及規(guī)模經(jīng)濟(jì)或規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題。以“適度性”為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)，“適度”是農(nóng)地獲得最大經(jīng)濟(jì)效益的邊界點(diǎn)，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的適度標(biāo)準(zhǔn)制度可以有效調(diào)控農(nóng)地流轉(zhuǎn)的數(shù)量，將流轉(zhuǎn)農(nóng)地控制在“適度”范圍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地“適度”集中。

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營適度標(biāo)準(zhǔn)控制制度以適度規(guī)模為導(dǎo)向。1.確定農(nóng)地規(guī)?！斑m度”評判標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營不能僅僅通過擴(kuò)大農(nóng)地面積，達(dá)到無限制地規(guī)?；?。根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營要確定“適度”標(biāo)準(zhǔn)?；诔青l(xiāng)收入的均等化，確定農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的“適度”標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)收入均等化理論強(qiáng)調(diào)通過城鄉(xiāng)收入均等化，實(shí)現(xiàn)社會公平，持續(xù)增加農(nóng)民收入。當(dāng)前城市居民人均收入是農(nóng)民人均收入的2.72倍②《農(nóng)業(yè)項目做多大規(guī)模拿補(bǔ)貼多？各地“適度規(guī)模經(jīng)營”標(biāo)準(zhǔn)有別》，2017年3月10日，https://www.tuliu.com/read-52534.，基于城鄉(xiāng)收入均等化理論，城市居民家庭平均收入是農(nóng)民家庭收入與種植業(yè)收入的10~15倍，這樣當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶農(nóng)地規(guī)模的10~15倍就是農(nóng)地“適度”規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，即80畝~100畝。2.制定多樣化“適度”標(biāo)準(zhǔn)制度。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營效益受生產(chǎn)技術(shù)條件、農(nóng)地自然狀況、經(jīng)營面積、農(nóng)作物種植種類等綜合因素影響，所以農(nóng)地經(jīng)營適度標(biāo)準(zhǔn)在全國難以統(tǒng)一界定，農(nóng)地經(jīng)營“適度”標(biāo)準(zhǔn)要綜合考慮多種因素，建立多樣化和“適度性”標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營。3.建立動態(tài)“適度”標(biāo)準(zhǔn)控制制度。農(nóng)地適度經(jīng)營受多種因素影響，其中任何因素變化都會影響農(nóng)地適度規(guī)模面積，致使農(nóng)地規(guī)?！斑m度”標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)動態(tài)特征。動態(tài)農(nóng)地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)控制制度旨在根據(jù)農(nóng)地規(guī)模因素調(diào)控農(nóng)地規(guī)?！斑m度”問題。

（二）完善農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的市場規(guī)制制度

市場機(jī)制是新型調(diào)控機(jī)制，市場交易遵循平等原則，其本質(zhì)是平等交易，是農(nóng)戶通過平等協(xié)商實(shí)現(xiàn)農(nóng)地交易。但是市場機(jī)制存在“市場失靈”，具有制度缺陷，為抑制經(jīng)營權(quán)市場的負(fù)面效應(yīng)，規(guī)范和維護(hù)市場秩序，必須完善農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營市場規(guī)制制度，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營。

針對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的市場缺陷，完善農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營市場規(guī)制制度。1.建立市場監(jiān)管制度。市場化是社會發(fā)展的趨勢。在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中，為獲得非法利益，出現(xiàn)了農(nóng)戶炒地皮、聯(lián)合壓價控制農(nóng)地經(jīng)營權(quán)等違法行為。針對市場違法行為，政府承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，堅決打擊以牟利為目的的囤積農(nóng)地經(jīng)營權(quán)行為，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中充分利用。2.建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格調(diào)控制度。農(nóng)地流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民意愿，按照市場價格，由農(nóng)戶平等協(xié)商決定，但是為防止農(nóng)地投機(jī)，需要政府介入和適當(dāng)干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，依據(jù)市場價格對農(nóng)地分類指導(dǎo)和科學(xué)估算，調(diào)控農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，合理確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，維系農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場程序，消除農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營負(fù)外部性。3.建立政府農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營規(guī)制制度。作為公權(quán)力主體，政府在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中為防止偏離公共利益目標(biāo)，把控農(nóng)地適度規(guī)模面積，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理程序，控制農(nóng)地規(guī)模市場投機(jī)風(fēng)險①李新倉、閻其華：《土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移框架下我國建設(shè)用地指標(biāo)行政配置的法律規(guī)制》，《廣東社會科學(xué)》2018年第5期。，實(shí)現(xiàn)政府對農(nóng)地規(guī)模市場規(guī)制正當(dāng)性。4.建立市場監(jiān)測制度。市場監(jiān)測制度具體包括信息收集和糾錯反饋制度。針對農(nóng)地經(jīng)營中變更農(nóng)地用途、閑置耕地、損害農(nóng)民權(quán)益等問題，通過建立市場監(jiān)測制度，由政府及時調(diào)整并做出制度回應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的合法性。

（三）建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的風(fēng)險控制制度

“三權(quán)分置”政策的重點(diǎn)在放活土地經(jīng)營權(quán)，但在實(shí)踐中，農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營仍存在潛在風(fēng)險，必須加強(qiáng)法律制度建設(shè)以應(yīng)對農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營所產(chǎn)生的潛在風(fēng)險。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險控制制度的構(gòu)建有利于規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，降低各種流轉(zhuǎn)風(fēng)險。

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營存在潛在風(fēng)險，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)協(xié)議的非正常性終止，為規(guī)避農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險，建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的風(fēng)險控制制度。1.構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險全過程控制制度，規(guī)避農(nóng)地流轉(zhuǎn)各種風(fēng)險。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)前，對農(nóng)戶進(jìn)行資質(zhì)審查，對農(nóng)地進(jìn)行全方位綜合評估。例如在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，可以轉(zhuǎn)嫁和分配農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險，正確地研判和防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的潛在隱患。2.建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證金制度。風(fēng)險保證金制度旨在用保證金支付租金，保障農(nóng)地正常經(jīng)營。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模效益，在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中，發(fā)生擅自改變農(nóng)地用途、拒絕恢復(fù)農(nóng)地耕種等停止農(nóng)地經(jīng)營時，啟用保證金支付租金，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，防控土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險，防范損害農(nóng)民土地權(quán)益。3.設(shè)立風(fēng)險控制基金制度。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營存在不可預(yù)見的各種風(fēng)險，設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險控制基金，可以有效控制農(nóng)地經(jīng)營風(fēng)險，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營的效率。

（四）建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營相關(guān)配套制度

為規(guī)范農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營行為，促使農(nóng)戶遵守農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營規(guī)則和程序，規(guī)范政府規(guī)制農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營行為，政府需要建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營相關(guān)配套法律規(guī)制制度。政府可以從以下兩方面著手建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營相關(guān)配套法律規(guī)制制度：1.搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺制度。土地規(guī)模經(jīng)營需要發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”功能，完善土地流轉(zhuǎn)信息庫，方便農(nóng)戶獲取農(nóng)地經(jīng)營市場信息，降低土地流轉(zhuǎn)交易成本；搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺，確保農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營規(guī)范化交易，做好農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的登記備案工作，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。2.建立多元化糾紛解決法律規(guī)制制度。多元化糾紛解決法律規(guī)制制度是推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。為妥善解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，解決農(nóng)民權(quán)益訴求，構(gòu)建包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、司法等多元化糾紛解決法律規(guī)制制度，平息農(nóng)地糾紛，促進(jìn)農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化。