后疫情時代智慧城市建設(shè)的法治化

向 東 吳 凡

(華北理工大學(xué)文法學(xué)院，河北 唐山 063009)

一、抗擊疫情對智慧城市建設(shè)提出新的挑戰(zhàn)

2020年伊始，新冠肺炎疫情在多國爆發(fā)。這次疫情與人類歷史上遭遇的其他大規(guī)模疫情相比有很大不同，對整個社會的抗壓能力和恢復(fù)能力都提出了挑戰(zhàn)。經(jīng)歷了居家隔離、關(guān)店歇業(yè)的不應(yīng)期后，人力物力的高效調(diào)度、疫情信息的實(shí)時發(fā)布、傳統(tǒng)企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、直播帶貨拉動線上消費(fèi)、健康碼為出行護(hù)航、云問診、云課堂、云會議……正是數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)構(gòu)建的信息化、無接觸式的防控模式，緩解了疫情對社會的巨大沖擊。對比2003年SARS疫情和2020年的新冠疫情，可以深刻體會到我國智慧城市的發(fā)展在疫情應(yīng)急處理方面發(fā)揮的巨大作用。特別是信息公開、社區(qū)防護(hù)、感染人群追蹤、健康碼等大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，在十七年前是難以想象的。疫情爆發(fā)伊始，智慧城市政府部門積極聯(lián)系基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)商、電信運(yùn)營商、網(wǎng)絡(luò)營銷平臺供應(yīng)商、網(wǎng)絡(luò)社交服務(wù)商等，將政府?dāng)?shù)據(jù)平臺與其自有新基建結(jié)合起來，通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能以及第五代移動通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)了“數(shù)字抗疫”。無論是基礎(chǔ)通信服務(wù)，還是疫情實(shí)時監(jiān)測，還是流調(diào)追蹤以及抗疫資源調(diào)配等等，都離不開數(shù)字技術(shù)。

2022年過半，從拉姆達(dá)到德爾塔，再到奧密克戎，超過千余種新冠病毒變異毒株在多個國家被發(fā)現(xiàn)，而新冠疫苗的生產(chǎn)和供應(yīng)并不能滿足全球大規(guī)模的接種需求，全球新冠疫情再度面臨嚴(yán)峻態(tài)勢，國內(nèi)疫情防控呈現(xiàn)常態(tài)化?！皵?shù)字化抗疫”積累的經(jīng)驗(yàn)和凸顯的問題，對后疫情時代智慧城市的建設(shè)提供了新的啟示。智慧城市建設(shè)能夠較為全面地反映政府?dāng)?shù)據(jù)治理的成果，突如其來的疫情成為智慧城市建設(shè)的一次大考，在這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，頂層設(shè)計(jì)是否高效聚能、技術(shù)工程是否體系完備、應(yīng)用數(shù)據(jù)是否共享暢通、相關(guān)部門是否協(xié)同互進(jìn)，都是新型智慧城市建設(shè)中治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)：“要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力”。[1]

二、后疫情時代智慧城市建設(shè)法治化的理念

2020年6月16日，習(xí)近平總書記在同塔吉克斯坦總統(tǒng)拉赫蒙通電話時，首次提到“后疫情時代”一詞。城市已成為疫情的原爆點(diǎn)，有90%的報告病例都居住在城市。[2]智慧城市建設(shè)，在后疫情時代進(jìn)入“深水區(qū)”是歷史的必然。法治設(shè)計(jì)是智慧城市治理的同步內(nèi)在要求。作為一種以人為本的可持續(xù)社會管理創(chuàng)新，這與法治建設(shè)以人為本的理念不謀而合。

(一)多元協(xié)同的理念

多元主體協(xié)同參與城市治理，是增強(qiáng)市民主人翁意識的內(nèi)在需要，提升城市發(fā)展韌性的客觀選擇，更是凝聚推動城市發(fā)展整體合力的優(yōu)選之道。治理主體的多元化需要多元協(xié)同的理念。城市治理分為公共服務(wù)和政府管理兩個方面，分別體現(xiàn)城市治理的政府外在表現(xiàn)和內(nèi)在屬性。[3]治理關(guān)系的復(fù)雜性需要多元協(xié)同的理念。智慧城市的建設(shè)離不開信息的收集獲取，考察當(dāng)前城市發(fā)展現(xiàn)狀，絕大部分的社會信息管理系統(tǒng)都是由各個部門自行建設(shè)，形成內(nèi)部閉環(huán)，不同部門不同系統(tǒng)之間很難實(shí)現(xiàn)有效連通，極大地降低了治理效率，也使得由于職能部門信息收集不夠全面和科學(xué)，在相應(yīng)處置的精準(zhǔn)性和時效性方面大打折扣。

如在疫情爆發(fā)之初，面對源源不斷涌入堆積在倉庫的來自全國的大量抗疫物資，武漢市紅十字會的人工式清點(diǎn)分發(fā)難以應(yīng)付、備受詬病。而交由專業(yè)醫(yī)藥物流公司倉儲運(yùn)輸管理后，實(shí)現(xiàn)了緊急醫(yī)療物資到庫后兩個小時即可完成送達(dá)分配。疫情是場大考，傳統(tǒng)社會治理無論是思路和模式都顯得應(yīng)對不足，需要在制度層面、法治層面、技術(shù)層面和效能層面不斷轉(zhuǎn)變提升，特別要以智慧治理為出發(fā)點(diǎn)，整合公共服務(wù)供給的治理權(quán)限，調(diào)整公共服務(wù)治理的組織結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)多主體協(xié)同治理公共服務(wù)的治理環(huán)境。

(二)數(shù)據(jù)安全的理念

數(shù)據(jù)本質(zhì)上可以視為是互聯(lián)世界主體信息化、透明化的具象表達(dá)，是公眾信息從作為資源的信息、作為產(chǎn)品的信息向作為治理工具的信息進(jìn)一步的擴(kuò)展。但從擴(kuò)展的具體模式來看，信息的收集、使用、共享等方面都存在權(quán)利與權(quán)力的沖突。政府與相關(guān)管理部門需要收集共享居民信息以方便提供管理與服務(wù)，然而在收集與共享的過程中，多重隱私數(shù)據(jù)被整合并反復(fù)傳播，信息泄露、網(wǎng)絡(luò)攻擊等數(shù)據(jù)安全問題逐步顯現(xiàn)出來。特殊情況下，局部推進(jìn)可以說是形勢所迫，但大范圍推廣或應(yīng)用，仍然存在規(guī)范性、確定性風(fēng)險。

以健康碼為例，社會公眾以疫情防控的必要前提許可市場主體收集、獲取了自身的個人信息。與美國為代表的自愿—分布式和澳大利亞為代表的自愿—集中式不同，中國的健康碼采用的是強(qiáng)制—集中式的模式，采行個人自主申報與后臺主動獲取個人信息相結(jié)合的方式，收集并存儲了公民個人的大量數(shù)據(jù)。[4]毫無疑問，中國模式的健康碼因極高的使用頻率、全面及時的數(shù)據(jù)收集，能夠?qū)嵭薪】荡a紅、黃、綠三色相匹配的差異化防疫措施，效果最優(yōu)。但海量公眾個人信息和隱私如不能有效保護(hù)，將給社會埋下隱患。智慧城市建設(shè)，不僅要理解數(shù)據(jù)資源的多元類型、流動屬性以及數(shù)據(jù)給政府帶來的治理價值，更要梳理數(shù)據(jù)主體的權(quán)利結(jié)構(gòu)，構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)機(jī)制。健康碼是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的生動范例。首先，有序競爭和合法受益的數(shù)據(jù)環(huán)境才真正能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)治理安全、共享的目標(biāo)。其次，數(shù)據(jù)治理過程中必須遵循人本主義原則，尊重公民的人格尊嚴(yán)和人格平等，特別是隱私權(quán)、個人信息的保護(hù)。讓數(shù)據(jù)治理在法律的框架中順暢運(yùn)行和健康發(fā)展。

(三)人本關(guān)懷的理念

智慧城市的建設(shè)離不開社會各個階層群眾的參與，離不開互聯(lián)網(wǎng)和移動終端的使用。不可回避的是，對于技術(shù)的了解和掌握因個體的年齡和認(rèn)知存在差異。雖然對于大多數(shù)人而言，刷碼出行、網(wǎng)上團(tuán)購輕而易舉，但對于超2億的老年人群體而言，一個健康碼、一個團(tuán)購小程序，可能讓不熟悉智能設(shè)備的老人寸步難行、無米下鍋。底層民眾對于智慧城市治理的理念與運(yùn)行方式并不十分了解，特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)一體化系統(tǒng)應(yīng)用的概念、方式以及可能涉及到的法律問題等方面的認(rèn)知都處于一種極為模糊甚至是空白的狀態(tài)，這也極易導(dǎo)致他們對于智慧城市建設(shè)的冷漠甚至排斥。在智慧城市的建設(shè)中應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對弱勢群體的關(guān)注，人文關(guān)懷融入到科技應(yīng)用與法治設(shè)計(jì)之中，讓每個社會成員都能分享智慧城市建設(shè)的成果。

如通過“互聯(lián)網(wǎng) +”可以實(shí)現(xiàn)居民買菜、送餐等基本生活服務(wù)，甚至通過在云端提供不受距離、物理位置或者環(huán)境制約的個性化防疫健康服務(wù)。但是對于部分不會使用智能設(shè)備的老年人，應(yīng)當(dāng)給予更多關(guān)懷。如通過社區(qū)電話機(jī)器人，通過自動設(shè)置呼叫服務(wù)向社區(qū)中老年居民傳遞疫情信息，宣傳抗疫知識，工作人員在后臺直接回收統(tǒng)計(jì)結(jié)果并開展針對性的服務(wù)。智慧城市建設(shè)要防止智慧化應(yīng)用實(shí)踐異化為單純的技術(shù)主義，特別是在社區(qū)治理這樣的微觀環(huán)境中，公共服務(wù)供給改革創(chuàng)新中必須從“人”的不同特點(diǎn)和不同需求出發(fā)，以人本發(fā)展關(guān)懷為價值目標(biāo)，以技術(shù)安全為核心訴求，以技術(shù)倫理為前提規(guī)范，以法律為底線管控。

三、后疫情時代智慧城市建設(shè)法治化的路徑

(一)頂層設(shè)計(jì)與長期規(guī)劃融合

智慧城市建設(shè)需要頂層設(shè)計(jì)，更需要較高層級的立法成果來保障智慧城市建設(shè)中的統(tǒng)一性與可操作性問題。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)以地方立法為主要推動力。通過立法的形式，將智慧城市建設(shè)的基本原則、基本目標(biāo)、主要內(nèi)容、運(yùn)作模式、管理主體，以及各個部門各個環(huán)節(jié)建立法治關(guān)聯(lián)。疫情爆發(fā)期投入大量人力物力財力而開發(fā)的防疫手段或措施如何處置和應(yīng)對，也成為無法回避的問題。如借助阿里巴巴、微信等數(shù)字平臺和政務(wù)平臺，健康碼能迅速推進(jìn)疫情防控的分類化、動態(tài)化、精準(zhǔn)化治理，有效解決了政府在信息采集、信息研判方面的不足，節(jié)約了大量的治理成本，提升了公共風(fēng)險治理的精準(zhǔn)度，提高了治理效能。但是，健康碼的出現(xiàn)，體現(xiàn)了在非常時期政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市場主體的“數(shù)據(jù)富礦”的海量資源、社會組織的組織能力，公眾擁有智能終端的知識技能等各個要素的有機(jī)融合。

以健康碼為例，其最早出現(xiàn)在杭州并應(yīng)用于浙江省并推衍全國，有其必然因素。政企互動的良好傳統(tǒng)、政府危機(jī)應(yīng)對的創(chuàng)新能力、數(shù)字治理的生態(tài)環(huán)境、均衡發(fā)展的科技企業(yè)布局等等諸多因素，使得健康碼的出現(xiàn)不同于一般意義上的，假定應(yīng)用于已知的，靜態(tài)的，強(qiáng)調(diào)由上而下推行的智慧城市建設(shè)，而是基層政府(健康碼的開發(fā)最早由余杭區(qū)開始)基于復(fù)產(chǎn)復(fù)工的現(xiàn)實(shí)需求，根據(jù)“一城一策”的政策導(dǎo)向，結(jié)合本地疫情特點(diǎn)所作出的精準(zhǔn)治理，這也是對數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新最直接的拉動。健康碼一經(jīng)上線，就成為數(shù)字治理的有效載體，體現(xiàn)了政府統(tǒng)籌謀劃的組織優(yōu)勢、市場主體擁有“數(shù)據(jù)富礦”的技術(shù)優(yōu)勢，社會組織具有的網(wǎng)格化深入基層的服務(wù)優(yōu)勢，以及社會公眾數(shù)字智能學(xué)習(xí)和應(yīng)用的優(yōu)勢。但健康碼畢竟是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的非常產(chǎn)物，有些地方政府進(jìn)一步探索了健康碼在疫情防控常態(tài)化下的功能拓展，如與市民電子健康卡、電子社保卡的互聯(lián)互通等。健康碼，這一由政府、企業(yè)、民眾在突發(fā)公共危機(jī)中共同參與社會治理的生動實(shí)踐，回應(yīng)了先前智慧城市建設(shè)的種種美好構(gòu)想，也預(yù)告其應(yīng)有的制度取向與內(nèi)在的技術(shù)風(fēng)險，智慧城市建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與長期規(guī)劃相融合，必須在法治化的軌道上進(jìn)行。智慧城市的建設(shè)離不開數(shù)據(jù)治理，數(shù)據(jù)治理的前提是對數(shù)據(jù)資源的區(qū)分和甄別。應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌規(guī)劃、整體認(rèn)識數(shù)據(jù)資源的基礎(chǔ)上，對不同層面的數(shù)據(jù)資源制定各自適用的數(shù)據(jù)治理方案。在社會治理特別是公共危機(jī)事件發(fā)生時，通過統(tǒng)一的社會治理信息化中心來指揮調(diào)度公安、交通、疾控、醫(yī)院等各部門的聯(lián)合行動，實(shí)現(xiàn)各部門、各系統(tǒng)之間的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同合作。

(二)社區(qū)治理與個體權(quán)利并重

智慧城市的建設(shè)中，智慧家居、智慧交通、智慧政務(wù)、智慧醫(yī)療等方面的探索，都可以在智慧社區(qū)這一微觀環(huán)境中展開實(shí)踐。社區(qū)作為社會的基層治理結(jié)構(gòu)，法治化是其規(guī)范化發(fā)展的內(nèi)在要求。對于成熟的智慧社區(qū)的愿景，應(yīng)當(dāng)是在社區(qū)內(nèi)形成“人——網(wǎng)絡(luò)——物理”的可持續(xù)循環(huán)共享微環(huán)境。在長期條塊分割的行政管理理念下，社區(qū)治理的微觀系統(tǒng)中仍然呈現(xiàn)出一種模塊化割裂的狀態(tài)，各職能系統(tǒng)的治理之間的關(guān)系是疏離的，離散的，特別是社區(qū)內(nèi)“信息孤島”“碎片化”現(xiàn)象已成為智慧社區(qū)治理的桎梏。例如，智慧社區(qū)的典型案例多表現(xiàn)出表面智慧技術(shù)的全覆蓋，然而實(shí)際應(yīng)用管理卻是各職能系統(tǒng)程序數(shù)據(jù)并不互通共享，治理模式缺乏有效聯(lián)動。因此，這要求必須制定出一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或者制度，將人、網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)與社區(qū)治理有效地串聯(lián)起來，使得微觀治理場景不再碎片化，整合成一個完整有機(jī)的系統(tǒng)。

智慧社區(qū)的建設(shè)中，收集和共享社區(qū)居民的個人信息是不可或缺的環(huán)節(jié)。政府與相關(guān)管理部門通過收集和共享居民信息，對人群進(jìn)行分類并給予針對性的服務(wù)。如由于疫情原因人員流動受限，社區(qū)中獨(dú)居或高齡老人的養(yǎng)老需求增多，社會社區(qū)平臺通過收集老人信息，對其進(jìn)行分類，從而提供精準(zhǔn)服務(wù)。如對于需要日常照護(hù)的老人，通過用戶的需求和位置進(jìn)行服務(wù)和區(qū)域的匹配，進(jìn)行代買日用品和藥品、日常保潔等服務(wù)派單。對于需要醫(yī)療服務(wù)的老人，通過老年人自身穿戴的智能血壓計(jì)、智能血糖儀、智能手環(huán)等設(shè)備進(jìn)行分析計(jì)算，隨時監(jiān)測老人的健康情況。對于飲食起居方面提供消息推送或電話服務(wù)，必要時由社區(qū)醫(yī)生依托物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展上門診療。甚至可以將社區(qū)居民信息與醫(yī)院診療系統(tǒng)聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)在線咨詢、預(yù)約掛號、遠(yuǎn)程會診、網(wǎng)上購藥、繳費(fèi)報銷、定期回訪等全流程操作。但上述功能的實(shí)現(xiàn)要以老人主體的特質(zhì)展開，包括經(jīng)濟(jì)條件、操作能力和認(rèn)知意愿在內(nèi)的三項(xiàng)因素缺一不可。所以智慧社區(qū)的建設(shè)不可操之過急。對于經(jīng)濟(jì)條件不佳的困境老年人，應(yīng)當(dāng)加大社會保障的力度；對于操作能力欠缺的老年人，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化適宜老年人的字大、聲響、便捷的操作系統(tǒng)；對于認(rèn)知意愿較低的老年人，更要著重解決其關(guān)注的個人信息外泄、生活安寧權(quán)等問題，特別要引入市場競爭機(jī)制，通過云計(jì)算給養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)商的服務(wù)評級，倒逼養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

(三)應(yīng)急管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼顧

2003年“非典”過后，我國著手建立針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的城市應(yīng)急管理體系，相關(guān)的法律法規(guī)也在不斷完善中。我國在疫情的預(yù)防與控制、救治和救援、社會綜合保障(如市場監(jiān)管、交通、基層社區(qū)管理、海關(guān)檢疫管理、公益捐贈與慈善)等方面有著較為詳細(xì)的法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并且有對應(yīng)的刑事、行政和民事責(zé)任?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和5G 通信技術(shù)等的引入，對于城市的智慧化改造、數(shù)字化發(fā)展提供了技術(shù)支持，同時也對城市應(yīng)急管理水平提出了更高的要求。新冠肺炎疫情讓城市管理體系和治理能力接受了新的挑戰(zhàn)，也推動了數(shù)字化城市管理建設(shè)的進(jìn)程。面對新的發(fā)展形勢，某些傳統(tǒng)的城市管理方式無法奏效，亟需用現(xiàn)代信息技術(shù)打造城市傳統(tǒng)管理新模式，在數(shù)字化與智能化城市建設(shè)中探討更多更有效的設(shè)計(jì)思路。

如后疫情時代，境外輸入風(fēng)險居高不下，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，地攤經(jīng)濟(jì)因經(jīng)營成本低、資金需求少、經(jīng)營靈活，能夠釋放出強(qiáng)大的能量，恢復(fù)城市的生機(jī)與活力，是疫情之下穩(wěn)就業(yè)、保民生、促消費(fèi)的有效舉措。但是地攤經(jīng)濟(jì)多存在于城市繁華地帶，引發(fā)疫情風(fēng)險的幾率增大，特別是流動性強(qiáng)、監(jiān)控難等問題，對基層疫情防控形勢產(chǎn)生一定困難。結(jié)合后疫情時代的新特征，發(fā)揮疫情防控中城市數(shù)據(jù)治理的經(jīng)驗(yàn)，將應(yīng)急管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來。如，搭建大數(shù)據(jù)信息平臺，科學(xué)劃定經(jīng)營區(qū)域。大數(shù)據(jù)所具有的智能化的海量數(shù)據(jù)處理能力能夠?yàn)槌鞘辛鲃訑傌湽芾硖峁┲匾獛椭l(fā)展城市流動攤販經(jīng)濟(jì)還需運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃，因地、因時、因人制宜地進(jìn)行城市流動攤販管理。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以在充分分析區(qū)域周邊居民的人口結(jié)構(gòu)、道路設(shè)置狀況、現(xiàn)有商業(yè)服務(wù)場所分布等數(shù)據(jù)后，科學(xué)地呈現(xiàn)允許城市流動攤販擺攤經(jīng)營的最佳地點(diǎn)和時間，并以此為依據(jù)科學(xué)劃分經(jīng)營區(qū)域，規(guī)定營業(yè)時間和營業(yè)地點(diǎn)。再如，建立數(shù)字化管理系統(tǒng)，推行數(shù)字憑證管理。將城市流動攤販登記的基本信息錄入數(shù)字化管理系統(tǒng)，城市流動攤販可以登錄小程序或者通過APP申請線上的工商登記，領(lǐng)取個人專屬的二維碼標(biāo)識。消費(fèi)者通過手機(jī)掃描二維碼即可獲取該城市流動攤販的基本信息，讓消費(fèi)者便捷地實(shí)現(xiàn)了知情權(quán)的行使。再如，通過在網(wǎng)絡(luò)上建立城市流動攤販虛擬社群，強(qiáng)化攤販自主管理，構(gòu)建起城市流動攤販群體內(nèi)部的自我管理機(jī)制。再如，通過城市流動攤販的數(shù)字化管理系統(tǒng)，建立起數(shù)字化信用評價體系。對表現(xiàn)優(yōu)秀、評級為優(yōu)等的城市流動攤販要予以減免服務(wù)費(fèi)的獎勵；對評級為差的城市流動攤販，將列為重點(diǎn)檢查監(jiān)督對象，并且可依據(jù)其違規(guī)程度，進(jìn)行相應(yīng)處罰。

在后疫情時代，可以預(yù)見的是智慧城市即將迎來新一輪發(fā)展熱潮。智慧城市的建設(shè)是前所未有的實(shí)踐，只有堅(jiān)持法治化道路，才能實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，才能不斷推進(jìn)智慧城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程，消除大數(shù)據(jù)時代公共服務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)問題。