環(huán)境法典背景下宣示性條款的功能定位與法律完善

閆信果，祝洪珂

(甘肅政法大學(xué) 環(huán)境法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

一、宣示性條款的定義及問題思考

宣示性條款也可稱為象征條款，它廣泛存在于我國的環(huán)境法律中，如《環(huán)境保護(hù)法》第五條、《水污染防治法》第七條、《大氣污染防治法》第六條等。在具體法律規(guī)范的表述中大多采用諸如國家“鼓勵”“促進(jìn)”“加強(qiáng)”“引導(dǎo)”“支持”“扶持”“加大”“促進(jìn)”“切實(shí)保護(hù)”“提高”等詞語。這類法律規(guī)范往往不具有行為模式或不具有法律后果等要素，有學(xué)者也將其稱為“僅僅存在于紙面上的法律”[1]。對于環(huán)境保護(hù)法中的宣示性條款，從法律規(guī)范的可操作性、可訴性和實(shí)施效果看，宣示性條款的存在似乎印證了“僅僅存在于紙面上的法律”這種觀點(diǎn)。但是，環(huán)境保護(hù)法以及環(huán)境單行法中不乏宣示性條款，那么這種立法設(shè)計的合理性在哪里？環(huán)境保護(hù)法的宣示性條款的功能應(yīng)定位在何處？環(huán)境保護(hù)法的宣示性條款的立法實(shí)效與未來的立法設(shè)計應(yīng)如何完善？根據(jù)全國人大常委會2021年度立法工作計劃，全國人大常委會將研究啟動環(huán)境法典編纂工作，我國環(huán)境法典的制定被提上立法日程，以上這些問題都是理解和適用環(huán)境法與未來環(huán)境法的法典化亟待解決的。

二、環(huán)境法律中宣示性條款的表現(xiàn)形式及特征

環(huán)境法宣示性條款的規(guī)范大多是對環(huán)境保護(hù)的有關(guān)方面進(jìn)行激勵或支持性的規(guī)定，這與在環(huán)境法中的環(huán)境獎勵條款有相似的激勵作用。不同的是宣示性條款的特殊性在于，在內(nèi)容上并沒有對主體權(quán)利的詳細(xì)規(guī)定，也缺乏國家強(qiáng)制力作為保障，其賦予的權(quán)利也呈現(xiàn)出空泛性的特點(diǎn)。在實(shí)施上，缺乏明確的實(shí)施條件和實(shí)施準(zhǔn)則，導(dǎo)致這些條款容易淪為口號。有學(xué)者認(rèn)為雖然法律的宣示性條款沒有直接的強(qiáng)制功能，但仍具有法律規(guī)范的指引、評價、教育、預(yù)測等功能。[2]那么環(huán)境法宣示性條款在整個環(huán)境法體系中處于何種地位，又發(fā)揮著何種作用？要解決這個問題，首先要對環(huán)境法體系進(jìn)行梳理，厘清其在環(huán)境保護(hù)法中的定位，從而明確其發(fā)揮的作用。筆者對環(huán)境法宣示性條款梳理分析，總結(jié)環(huán)境法律中的宣示性條款的表現(xiàn)形式如下：

第一，在環(huán)境保護(hù)法中，宣示性條款的主體是國家機(jī)關(guān)，彰顯了國家對環(huán)境教育、環(huán)境科技、環(huán)境保護(hù)宣傳等方面的重視程度。從《環(huán)境保護(hù)法》第五條可以看出，對于環(huán)境保護(hù)事業(yè)，并不單單依靠環(huán)境法律就可以實(shí)現(xiàn)，也需要通過環(huán)境科學(xué)技術(shù)的提升，提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識等多種手段來實(shí)現(xiàn)。正如韓德培教授所言，環(huán)境法是調(diào)整保護(hù)和改善環(huán)境，合理開放和利用自然資源，防止環(huán)境污染和其他公害而產(chǎn)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范，因此，必然要符合自然規(guī)律。這就要求環(huán)境法在一定程度上體現(xiàn)環(huán)境科學(xué)技術(shù)的工具價值，將環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的法律要求體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)法中。

第二，在環(huán)境單行法之中，環(huán)境宣示性條款在繼承了《環(huán)境保護(hù)法》中宣示性條款的規(guī)定的同時，面對不同具體環(huán)境問題，也提出了具體的支持和鼓勵的方向。例如，在《水污染防治法》中，將《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益”，更詳細(xì)地發(fā)展為“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，不僅更加詳細(xì)地規(guī)定了使用手段，也明確了所保護(hù)的對象。

通過上述的法條梳理?xiàng)l款以及環(huán)境法律中宣示性條款的表現(xiàn)形式，我們不難看出環(huán)境法律宣示性條款有以下幾個特征：

1.從宣示性條款的主體上看，條款規(guī)則的宣示主體多為國家，但筆者認(rèn)為這主要是指國家機(jī)關(guān)，具體在實(shí)施過程中也是需要相關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行鼓勵與支持。在宣示對象上則呈現(xiàn)出多樣性，既可以是國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)機(jī)關(guān)，也可以是公眾等。

2.從法條的分布上看，環(huán)境法中的宣示性條款一般在法律中位于靠前的位置，法律原則之后，目的是將條款的宣示性內(nèi)容貫穿法律實(shí)施的各個方面。

3.從條款的內(nèi)容上看，宣示性條款并不像環(huán)境法律中強(qiáng)制性條款那樣，對行為人違反法律的行為作出承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定。宣示性條款通常是運(yùn)用激勵性的條款或教育性的規(guī)定，激發(fā)人們保護(hù)環(huán)境的積極性，或者通過教育手段使人們環(huán)境保護(hù)意識得以提升。

4.從宣示性條款的約束力上看，宣示性條款通常不具有國家強(qiáng)制約束力。雖然宣示性條款不依靠國家強(qiáng)制力執(zhí)行，不要求國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，在某種程度上，違反宣示性條款其實(shí)談不上“違法”，即使違反了宣示性條款也不能通過訴訟或受到其他形式的強(qiáng)制力規(guī)制，但宣示性條款并非沒有約束力，而是與一般性環(huán)境法規(guī)范相比，其約束力是柔性的，憑借激勵、輿論導(dǎo)向、科技水平的提升和道德規(guī)范等保障實(shí)施，依靠人們內(nèi)心的自律和外在社會輿論的監(jiān)督等發(fā)揮作用。[3]

三、環(huán)境法律中宣示性條款的功能定位

(一)環(huán)境法律特點(diǎn)角度

環(huán)境法的宣示性條款是隸屬于環(huán)境法律規(guī)范的一部分，當(dāng)然地具有環(huán)境法律綜合性、整體性、復(fù)雜性和地域性的特點(diǎn)。當(dāng)環(huán)境法律在制定和實(shí)施的過程中，特別是環(huán)境法律中的約束性條款，在命令與控制或者直接規(guī)制[4]模式下，承擔(dān)環(huán)境法上義務(wù)的主體不可避免地會產(chǎn)生抵觸情緒。在全社會的環(huán)境保護(hù)意識尚處于初級發(fā)展階段時，一旦這種懷有抵觸情緒的個體數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模后，常常會引起“環(huán)境群體性事件”。若此時再制定頒布環(huán)境法的強(qiáng)制性條款進(jìn)行規(guī)制，不僅達(dá)不到規(guī)制環(huán)境義務(wù)主體行為的目的，甚至可能帶來反向的法律效果，這與環(huán)境法的立法目的是相違背的。較之約束性的強(qiáng)制條款，環(huán)境法的宣示性條款基于自身?xiàng)l款的特性，通過引導(dǎo)性和激勵性的法律語言如“鼓勵”“促進(jìn)”“加強(qiáng)”等，可以調(diào)和過重環(huán)境法律責(zé)任所帶來的抵觸和排斥情緒，避開實(shí)踐中的障礙，促進(jìn)個體乃至群體的環(huán)境保護(hù)意識提升。此外，環(huán)境法宣示性條款的實(shí)施通過社會環(huán)境保護(hù)意識的提升和社會氛圍的營造，為環(huán)境法的其他條款鋪平道路。環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施過程，其實(shí)質(zhì)就是各方利益平衡的過程。[5]環(huán)境法律在制定和實(shí)施的過程中，平衡各方環(huán)境參與者的利益、平衡環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，是環(huán)境法律必須面對和解決的問題。以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為例，處于重點(diǎn)自然保護(hù)區(qū)的相對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對于環(huán)境保護(hù)責(zé)任往往持有漠視的態(tài)度。但是從長遠(yuǎn)來看，在衡量環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，實(shí)施相應(yīng)的退出機(jī)制是很有必要的。環(huán)境法的宣示性條款因其帶有激勵性的特點(diǎn)，在面對上述矛盾時顯得更加事半功倍。

(二)環(huán)境保護(hù)的跨學(xué)科角度

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的、復(fù)雜性的、廣泛性的工程，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的立法目的不僅需要環(huán)境保護(hù)法的規(guī)制，同樣需要環(huán)境科學(xué)技術(shù)等方面的保障。因此環(huán)境保護(hù)法在制定時就將大量的技術(shù)規(guī)范操作規(guī)程、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、控制污染的各種工藝技術(shù)要求等包括在法律體系之中。隨著社會整體環(huán)境意識的提升和環(huán)境保護(hù)的力度日益加大，實(shí)踐中的需求也促使著環(huán)境保護(hù)技術(shù)創(chuàng)新升級。而就法律來說，滯后性是法律不可避免的局限性。一方面這是立法者認(rèn)知的局限性造成的，即沒有把握環(huán)境保護(hù)科技的前沿動態(tài)；另一方面，當(dāng)今社會的技術(shù)更新速度頻率不斷加快，環(huán)境保護(hù)法的某些條款不能與社會發(fā)展相契合也在所難免。作為法律，滯后性是一方面，相對穩(wěn)定性與可預(yù)期性也是不可忽視的一方面，即法律不能“朝令夕改”。面對法律的這種“雙向沖突”的矛盾，制訂宣示性條款似乎不失為一條可行性途徑。環(huán)境法的宣示性條款因其內(nèi)容的包容性、靈活性、前瞻性與激勵性為法律的穩(wěn)定性與實(shí)踐的發(fā)展性找到了一個鉚合的節(jié)點(diǎn)。比如，在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》這種軟法特點(diǎn)比較突出的法律環(huán)境單行法中，要實(shí)現(xiàn)社會的清潔生產(chǎn)，單純推進(jìn)強(qiáng)制性條款是行不通的，必須附以宣示性條款，不斷鼓勵科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，解決企業(yè)應(yīng)用清潔生產(chǎn)的技術(shù)難題。因?qū)嵤┣鍧嵣a(chǎn)對技術(shù)的要求較高，而我國大部分企業(yè)的自主研發(fā)能力較弱，加上企業(yè)與科研院所之間缺少技術(shù)的交流與成果共享的渠道，不利于企業(yè)解決在實(shí)施清潔生產(chǎn)過程中的技術(shù)問題，阻礙了企業(yè)乃至整個社會清潔生產(chǎn)的推行。采取鼓勵性的條款，發(fā)揮導(dǎo)向性的作用，建立適合的交流渠道來充當(dāng)企業(yè)和科研院所之間的橋梁，這樣不僅企業(yè)的技術(shù)問題能夠及時得到解決，也同時促進(jìn)了清潔生產(chǎn)技術(shù)由實(shí)驗(yàn)室向市場轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)雙向促進(jìn)的良性循環(huán)。

(三)環(huán)境法經(jīng)濟(jì)收益的角度

從“成本—收益”的角度考慮，環(huán)境法的宣示性條款是“投入少、回報高”的條款。宣示性條款是一種事半功倍的法律形態(tài)，其立法收益甚至遠(yuǎn)超立法者的立法期許。長期以來，環(huán)境法的強(qiáng)制性法律以其威懾性和明確性的特點(diǎn)規(guī)制違法行為，但是此種直接規(guī)制的過程中，往往需要人力、物力、技術(shù)等多方面的支撐，投入的成本往往是巨大的。例如在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)、法院、專業(yè)的鑒定機(jī)關(guān)實(shí)施與運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用、向法院支付的訴訟費(fèi)等等，一方面是增加了被告方的經(jīng)濟(jì)成本，另一方面增加了相關(guān)機(jī)構(gòu)的人力成本，造成整個社會的支出成本增大。環(huán)境法上經(jīng)典的例子就是：環(huán)境損害者污染了一立方米的土壤，與一立方米土壤的生態(tài)價值相比，在公益訴訟或環(huán)境侵權(quán)訴訟中，經(jīng)過鑒定、起訴、審判、執(zhí)行的訴訟程序可能要耗費(fèi)數(shù)額巨大的經(jīng)濟(jì)成本與人力成本。此外，環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者依照法律所承擔(dān)的生態(tài)損害賠償或相應(yīng)的恢復(fù)性責(zé)任，也要計入整個法律規(guī)制的總體成本中。

宣示性條款立法的目的不在于強(qiáng)制，一般而言，環(huán)境法的宣示性自頒布之日起，它的法律功能就基本上實(shí)現(xiàn)了?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第七條規(guī)定：“國家支持環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究、開發(fā)和應(yīng)用，鼓勵環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息化建設(shè)，提高環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)水平?！贝藯l規(guī)定帶來的收益包括環(huán)境保護(hù)法激勵與規(guī)制相結(jié)合的良法形象、環(huán)境保護(hù)行為實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的衡量尺度、環(huán)境權(quán)力機(jī)關(guān)的服務(wù)方向等。這也解釋了環(huán)境法的宣示性條款廣泛分布于我國環(huán)境法律的原因。正如徐忠麟教授所言：環(huán)境法具有重要的作用，環(huán)境法的規(guī)范和體系建立可以通過以國家環(huán)境制定法為主導(dǎo)的“自上而下”和以環(huán)境軟法規(guī)范為主導(dǎo)的“自下而上”的互動，推動環(huán)境軟法規(guī)范與國家環(huán)境制定法的有機(jī)整合。[6]

(四)環(huán)境法律的激勵作用角度

環(huán)境法的宣示性條款是環(huán)境法激勵機(jī)制重要組成部分，具有激勵環(huán)境參與主體實(shí)施積極的環(huán)境保護(hù)行為的功能。談到法律的激勵機(jī)制繞不開法律的功能這一概念，“法律的功能”是法學(xué)研究領(lǐng)域“永遠(yuǎn)的主題”[7]，我國傳統(tǒng)法理學(xué)對法律功能的研究強(qiáng)調(diào)的是其規(guī)范性，法律作為一種社會民眾的行為規(guī)范，尤其體現(xiàn)在國家強(qiáng)制力上。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法律制度尤其是環(huán)境法在實(shí)施過程中，隨著環(huán)境法律的不斷出臺，“法制上去了，法治卻上不去”。在此背景下，我國法學(xué)研究逐漸突破“法律本身”的局限，對法律的激勵功能進(jìn)行深入研究，通過激勵制度推動環(huán)境法的良好實(shí)施。從“法律只能誘導(dǎo)，而不可能強(qiáng)制人們選擇社會所希望的行動”[8]這一角度看來，法律在一定程度上是一種激勵機(jī)制。法律制度只有產(chǎn)生充分的激勵，符合守法者的理性選擇才能得到良好的實(shí)施和認(rèn)真遵守。由此，從激勵的角度來看，環(huán)境法的實(shí)施難題可以轉(zhuǎn)化為是否提供有效激勵的問題，將影響環(huán)境法實(shí)施的“內(nèi)外因素”統(tǒng)一整合，內(nèi)化為法學(xué)研究的“法”。法律激勵機(jī)制與傳統(tǒng)命令控制型法律不同，法律的激勵性是充分發(fā)揮法律的激勵功能，利用相關(guān)利益主體的自利性，包括政府、企業(yè)和公眾等做出有利于環(huán)境保護(hù)的行為。何艷梅教授將宣示性激勵稱為“泛激勵”[9]，環(huán)境法激勵作用的發(fā)揮必須通過具體的實(shí)施細(xì)則，規(guī)定具體的獎勵形式，否則僅僅是停留在法律文本中的空泛的激勵。

四、環(huán)境法典化背景下宣示性條款的現(xiàn)實(shí)困境

種種現(xiàn)象表明，展開法典化研究和推進(jìn)環(huán)境法典編纂的一些必要條件已經(jīng)具備。[10]我國環(huán)境立法已具備相當(dāng)?shù)臄?shù)量，特別是進(jìn)入新時期以來，中國的環(huán)境法治、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境治理等工作進(jìn)展迅速，環(huán)境保護(hù)事業(yè)日漸成熟。環(huán)境法律中存在相當(dāng)數(shù)量的宣示性條款，上至環(huán)境基本法《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、環(huán)境單行法，下至各地方環(huán)境保護(hù)條例(如《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》)、地方專項(xiàng)環(huán)境立法(如武威市節(jié)水條例、武威市固體廢物防治法、長春市農(nóng)作物秸稈焚燒與綜合利用條例)。其中的宣示性條款內(nèi)容碎片化、主體不明確、難以實(shí)施和保障等問題阻礙著環(huán)境法宣示性條款的落地生根、開枝散葉，是“一紙空文”還是“能積極調(diào)動社會力量，良性的規(guī)制的條款”，宣示性條款最難解決的問題就是實(shí)施。難以實(shí)施的原因是多方面的：

(一)宣示性條款與強(qiáng)制性條款在功能配比上缺乏協(xié)調(diào)性

非強(qiáng)制性的宣示性條款難以實(shí)施和保障，這就需要將一些宣示性條款適當(dāng)上升為強(qiáng)制性條款。以《中華人民共和國水污染防治法》第七條為例，國家鼓勵、支持水污染防治的科學(xué)技術(shù)研究和先進(jìn)適用技術(shù)的推廣應(yīng)用，加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)的宣傳教育。本條款中對于“水污染防治”的科學(xué)研究與先進(jìn)技術(shù)的推廣應(yīng)用，若是法律只保持“鼓勵”“支持”的態(tài)度顯然是不夠的，應(yīng)當(dāng)增加相應(yīng)的強(qiáng)制性規(guī)定或保障措施。如“各級政府應(yīng)當(dāng)保障水污染防治的科學(xué)技術(shù)研究和先進(jìn)適用技術(shù)的推廣應(yīng)用，對作出突出貢獻(xiàn)的單位和個人應(yīng)當(dāng)給予獎勵”。同時，對于“水環(huán)境保護(hù)的宣傳教育”應(yīng)制定實(shí)施細(xì)則落到實(shí)處，明確誰來宣傳教育，向誰宣傳教育等。另一方面，有些強(qiáng)制性條款因缺乏激勵性，而應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加宣示性條款。從環(huán)境法的守法角度看，目前我國環(huán)境法的現(xiàn)狀呈現(xiàn)各環(huán)境法律、各執(zhí)法主體都來約束企業(yè)的局面。這一定程度上忽視了企業(yè)自覺的環(huán)境保護(hù)意識對環(huán)境保護(hù)事業(yè)至關(guān)重要的作用，這種環(huán)保意識的提升與企業(yè)逐利性的本質(zhì)是可以分開的。隨著社會的不斷網(wǎng)絡(luò)化與信息公開化，企業(yè)的社會責(zé)任與社會意識必將成為未來企業(yè)競爭的著力點(diǎn)。例如，某企業(yè)曾造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，相關(guān)部門依據(jù)法律對其進(jìn)行處罰，企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務(wù)必將受到其損害環(huán)境行為的影響。相反，如企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任，積極承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，那么對企業(yè)的發(fā)展必將是有利的。當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)法在此方面的正向性規(guī)定遠(yuǎn)不能滿足企業(yè)此方面的需求，企業(yè)守法受益低，守法成本高。由此，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，降低守法成本(如提供守法援助或技術(shù)指導(dǎo))、增加守法收益(如表彰、優(yōu)惠、補(bǔ)貼、稅收減免)也是提高守法績效的必要之舉。[11]因此，只有非強(qiáng)制性的宣示性條款的正向激勵機(jī)制與強(qiáng)制性條款的負(fù)向約束機(jī)制做到相輔相成，才能真正起到環(huán)境保護(hù)法應(yīng)有的作用，彰顯其引導(dǎo)、規(guī)制的功能。

(二)環(huán)境法的宣示性條款在落實(shí)上缺乏實(shí)施細(xì)則

環(huán)境法的宣示性條款是矛盾的，一方面環(huán)境法的宣示性條款不宜規(guī)定得過于詳細(xì)，否則無法起到前瞻性的促進(jìn)作用；另一方面環(huán)境法宣示性條款內(nèi)容的空洞化所帶來的問題又是多方面的，如沒有對權(quán)利和義務(wù)作出規(guī)定、實(shí)施性與操作性較差等。因此要真正發(fā)揮環(huán)境法宣示性條款的作用，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則是必要且可行的途徑。然而審視我國的環(huán)境法律體系，缺乏環(huán)境法宣示性條款的具體實(shí)施細(xì)則。從法律位階的角度看，環(huán)境法宣示性條款的實(shí)施細(xì)則應(yīng)當(dāng)歸于環(huán)境單行法和地方性法規(guī)中，但是這些法律大多只是重復(fù)、借鑒或者是拋棄上位法的宣示性條款。重復(fù)上位法的條款大量存在，小法抄大法，形成“三世同堂”“四世同堂”。[12]

以大氣污染防治為例，我們對比相關(guān)的法律發(fā)現(xiàn)，在地方性法規(guī)中沒有再出現(xiàn)明顯的宣示性條款，那么上位法的宣示性條款如何貫徹，相關(guān)鼓勵政策如何落地，積極參與大氣污染科技研發(fā)與創(chuàng)新和志愿服務(wù)的環(huán)保組織與個人如何保障……這些本該在立法中最應(yīng)該解決的問題卻被忽視了。上述所列舉法條之間存在邏輯混亂與法條協(xié)調(diào)性不足，要發(fā)揮環(huán)境法宣示性條款的作用，必須注重上位法與下位之間的位階關(guān)系，筆者從法律的位階和環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的需求方面考慮，環(huán)境法宣示性條款的應(yīng)然模式如下表所示：

(三)其他問題

我國環(huán)境法宣示性條款的現(xiàn)實(shí)不足還有諸如“實(shí)施環(huán)境不佳”“救濟(jì)機(jī)制缺乏”等問題。宣示性條款不能很好地落實(shí)，與實(shí)施環(huán)境和救濟(jì)缺失是分不開的。我國的環(huán)保事業(yè)近年來取得長足的進(jìn)步，特別是黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記的領(lǐng)導(dǎo)下，環(huán)境法律不斷完善，公民的環(huán)保意識不斷提高，生態(tài)環(huán)境也得到了明顯的改善。但是，這并不意味著環(huán)境保護(hù)事業(yè)已經(jīng)“功成名就”，相反，更顯得“任重道遠(yuǎn)”。環(huán)境問題依然突出，這就限制了宣示性條款的應(yīng)用領(lǐng)域，單靠“鼓勵”“支持”這樣的立法表述還是限制了環(huán)境法宣示性條款的實(shí)施。此外，實(shí)施環(huán)境的不佳也與救濟(jì)機(jī)制的缺失有很大關(guān)系，當(dāng)單位和個人從事宣示性條款鼓勵的行為時，遭受的侵害與財產(chǎn)損失如何救濟(jì)，目前尚處在無法可依的狀態(tài)。

筆者以為，在法典化時代，最突出的、最應(yīng)當(dāng)解決的問題還是宣示性條款的體系性不強(qiáng)、協(xié)調(diào)性不足、實(shí)施不便。環(huán)境法現(xiàn)有矛盾之處主要體現(xiàn)在當(dāng)不同環(huán)境法律法規(guī)調(diào)整同一法律關(guān)系時相互掣肘的現(xiàn)象。[13]從縱向的角度看，環(huán)境法的宣示性條款作為環(huán)境法律中一類特殊的條款，其復(fù)雜性遠(yuǎn)低于環(huán)境法律的其他條款，自上至下的宣示性條款的文本實(shí)現(xiàn)也絕非難事。從橫向的角度看，宣示性條款在環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境訴訟、公眾參與等環(huán)節(jié)也可發(fā)揮其鼓勵性、促進(jìn)性的作用。從“適度法典化”的角度看，宣示性條款是最便于著手的法律文本。

五、法典化背景下環(huán)境法律中宣示性條款的法律完善

(一)宣示性條款與強(qiáng)制性條款相配合

相較于環(huán)境法中的強(qiáng)制性條款，宣示性條款更具有靈活性、便捷性、實(shí)時性等特點(diǎn)，宣示性條款與強(qiáng)制性條款互相配合，互相補(bǔ)充，才能更好地發(fā)揮環(huán)境法的職能。首先，要發(fā)揮宣示性條款對強(qiáng)制性條款的促進(jìn)作用，有時宣示性條款比強(qiáng)制性條款能更好地積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，整合資源。在某些特殊的領(lǐng)域，強(qiáng)制性條款無法合理地分配某些環(huán)境利益，這時宣示性條款作為先行條款，在相關(guān)的領(lǐng)域做出宣示性規(guī)定，經(jīng)過實(shí)踐改造，解決在適用過程中出現(xiàn)的問題后，這些宣示性的規(guī)定通常會成為制定強(qiáng)制法的重要淵源。例如，在《水污染防治法》第七條中規(guī)定，國家鼓勵、支持水污染防治的科學(xué)技術(shù)研究和先進(jìn)適用技術(shù)的推廣應(yīng)用，加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)的宣傳教育。這條宣示性條款出臺后，在實(shí)踐中根據(jù)此項(xiàng)條款在水污染防治方面加大對科學(xué)技術(shù)研究的投入，在水環(huán)境保護(hù)的宣傳方面不斷加大力度，適當(dāng)出臺強(qiáng)制性的法律規(guī)定是必要的。其次，宣示性條款與強(qiáng)制性條款在調(diào)整的方向上既相互配合又相互制約。有時同一環(huán)境問題會同時適用宣示性條款和強(qiáng)制性條款，為了實(shí)現(xiàn)宣示性條款與強(qiáng)制性條款的優(yōu)勢互補(bǔ)，同時又要建立體系性的、協(xié)調(diào)性的制度安排，就要在宣示性條款與強(qiáng)制性條款的內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)規(guī)定性的、配合性的立法。

(二)擴(kuò)大環(huán)境法宣示性條款適用的范圍

環(huán)境法的宣示性條款具有正向激勵作用，因此越是擴(kuò)大宣示性條款的應(yīng)用，就越有利于激發(fā)環(huán)境參與主體的積極性。從環(huán)境法宣示性條款目前的適用領(lǐng)域和適用范圍來看，主要集中在發(fā)展環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)科學(xué)教育事業(yè)、普及環(huán)境保護(hù)的科學(xué)知識等領(lǐng)域。因此，要發(fā)揮宣示性條款的激勵、引導(dǎo)等方面的輔助作用，就要更好地營造一般環(huán)境條款的實(shí)施氛圍，環(huán)境法的宣示性條款還應(yīng)當(dāng)對環(huán)境法律援助、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)确矫孀鞒鱿鄳?yīng)的鼓勵和支持性規(guī)定。

對于一般的宣示性規(guī)定的對象而言，結(jié)合現(xiàn)行宣示性條款規(guī)定，社會公眾可以根據(jù)自身所處的領(lǐng)域、具有的優(yōu)勢進(jìn)行守法配合。這與宣示性條款的誘致性特點(diǎn)是分不開的，宣示性條款可以引導(dǎo)企業(yè)更加關(guān)注自身利益的最大化，從而選擇自覺接受法律的指導(dǎo)，較之命令控制型的方式更有效率、更具有節(jié)約資源的作用。教育者在制定教育規(guī)劃時根據(jù)環(huán)境保護(hù)教育的需要設(shè)置相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)課程?？蒲腥藛T堅(jiān)持創(chuàng)新、需求導(dǎo)向，不斷提高環(huán)境保護(hù)科技水平。公眾自覺地學(xué)習(xí)環(huán)境保護(hù)知識，從而潛移默化地形成對實(shí)踐行為的影響。當(dāng)然對于上述主體而言，以上的鼓勵性規(guī)定和鼓勵性行為方式都不具有強(qiáng)制性，從這里可以看出，宣示性條款又具有一種道德的愿景。從功利性的角度看，國家對于社會公眾的宣示性激勵領(lǐng)域并不應(yīng)當(dāng)僅限于此。在環(huán)境法的賦權(quán)條款中，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了公眾環(huán)境知情權(quán)與環(huán)境監(jiān)督權(quán)，公眾可對環(huán)境污染者與生態(tài)破壞者的違法行為進(jìn)行舉報，也可對環(huán)境保護(hù)部門的履職情況進(jìn)行監(jiān)督，還可以參與到一些環(huán)境影響評價工作中，這都是法律激發(fā)公眾環(huán)境保護(hù)積極性的體現(xiàn)。那么在與賦予實(shí)體權(quán)利相反的宣示條款中，對于公眾的激勵的方面就不必拘泥于公眾的“可為”行為上，既然宣示性條款是“投入小，收益高”的措施，那么可以大膽地對公眾可能對環(huán)境保護(hù)起到積極作用的方面進(jìn)行鼓勵，加大對“能為”“想為”的行為進(jìn)行鼓勵。只要是對環(huán)境保護(hù)事業(yè)有益的行為，都可以進(jìn)行鼓勵。例如，可以規(guī)定“國家鼓勵環(huán)境保護(hù)作出突出貢獻(xiàn)的行為、支持環(huán)境保護(hù)公益行為等”，盡可能地發(fā)揮宣示性條款的優(yōu)勢。當(dāng)然，在上位法中可以大膽地增加環(huán)境法宣示性的規(guī)定，而配套的實(shí)施細(xì)則也應(yīng)當(dāng)及時地根據(jù)實(shí)踐的需要出臺。

對于政府和其環(huán)境保護(hù)部門這種享有環(huán)境管理權(quán)力的特殊主體來說，環(huán)境法的條款側(cè)重點(diǎn)在其環(huán)境保護(hù)職責(zé)的規(guī)定及環(huán)境執(zhí)法的規(guī)定上。而在宣示性條款的條文中，政府及其環(huán)境保護(hù)部門扮演著鼓勵環(huán)境教育事業(yè)發(fā)展、鼓勵環(huán)境保護(hù)技術(shù)創(chuàng)新、保護(hù)環(huán)境科技成果等角色。誠然，環(huán)境法的宣示性條款確實(shí)缺少對于權(quán)利與義務(wù)的直接規(guī)定，也不能強(qiáng)制實(shí)施，但是在某種程度上，已將宣示性條款的作用對象擴(kuò)大到政府及其環(huán)境保護(hù)部門。例如，在環(huán)境保護(hù)法中，宣示性條款可以增加“鼓勵環(huán)境主管部門對環(huán)境保護(hù)工作制定創(chuàng)新性、高效性的工作方案”,“支持各級政府之間的環(huán)境保護(hù)協(xié)同合作、鼓勵政府部門與環(huán)境保護(hù)組織合作”,“加強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)工作作出突出貢獻(xiàn)的部門的表彰獎勵”等規(guī)定。

上述對公眾和政府加強(qiáng)激勵措施已經(jīng)廣泛應(yīng)用于我國環(huán)境法的執(zhí)法實(shí)踐中，加強(qiáng)政府部門內(nèi)部和政府部門之間，以及政府部門與私人之間的協(xié)作，早已經(jīng)成為環(huán)境法典型的特質(zhì)。[14]在宣示性條款中肯定實(shí)踐中的做法又為后續(xù)的立法留足空間，無疑可以使公民的環(huán)境權(quán)利與政府的環(huán)境權(quán)力相互協(xié)同，形成環(huán)境權(quán)利-環(huán)境權(quán)利的合力治理模式，進(jìn)而共同推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

(三)環(huán)境法典化背景下環(huán)境法律宣示性條款的法條整合

有學(xué)者研究指出，現(xiàn)如今環(huán)境法律體系仍然存在著協(xié)調(diào)性與邏輯性不足等問題，通過對現(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)進(jìn)行修整是一種較為合理的解決路徑，待環(huán)境法律體系逐步完善，再進(jìn)行法典化也不失為一種良好的選擇。[15]由此可見，在環(huán)境法法典化的過程中，首要解決的就是環(huán)境法律中的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，對環(huán)境法和環(huán)境單行法中相關(guān)的條文進(jìn)行完善和修改?；诖?，筆者在本文中簡要地對環(huán)境法中宣示性條款進(jìn)提出整合建議：首先通過對環(huán)境法中宣示性條款的梳理可以得知，目前環(huán)境法和環(huán)境單行法中有關(guān)宣示性條款的條文較為冗雜，在針對具體問題的環(huán)境單行法中僅僅是對環(huán)境法所提出的條文進(jìn)行了簡單的法律要素補(bǔ)充，在實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面并沒有較為完善的闡述。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)豐富環(huán)境法中有關(guān)宣示性條款的內(nèi)容，在單行法中則是對這一方面進(jìn)行刪減，從而有效地提高法條質(zhì)量，避免出現(xiàn)重復(fù)條文的情況，為環(huán)境法典營造體系性和協(xié)調(diào)性的法律架構(gòu)。其次，針對《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)利用法》這種存在大量宣示性條款的法律，在環(huán)境基本法修改宣示性條款的基礎(chǔ)上，針對自身法律的特點(diǎn)適當(dāng)刪減或增加宣示性條款，但是不能與環(huán)境法基本法中的宣示性條款產(chǎn)生沖突，同時符合上位法的規(guī)定，加強(qiáng)與強(qiáng)制性條款的配合。

(四)加強(qiáng)制度與實(shí)踐的良性互動

總的來說，在環(huán)境法典化的大背景下，必定要對廣泛存在于環(huán)境法中的宣示性條款進(jìn)行調(diào)整，厘清環(huán)境法宣示性條款的功能定位和條文價值，并且以環(huán)境法的體系性和協(xié)調(diào)性為導(dǎo)向，適當(dāng)?shù)貙Νh(huán)境法的宣示性條款進(jìn)行整合與修改，形成環(huán)境法宣示性激勵制度群，在適度法典法的前提下，形成由上至下一以貫之的環(huán)境法宣示性條款的制度脈絡(luò)，這無疑是完善環(huán)境法宣示性條款的理想圖景。盡管目前對于環(huán)境法宣示性條款的研究并不多，但是我國環(huán)境法實(shí)施多年的實(shí)踐足以對宣示性條款作用進(jìn)行充分檢驗(yàn)。形成自上而下的制度引領(lǐng)，探索自下而上實(shí)時反饋的良性互動機(jī)制，不失為環(huán)境法宣示性條款不斷完善的最佳途徑。