村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的困境及提升路徑
——以東南地區(qū)X村的人居環(huán)境治理為例

王雨寒

（暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院/華僑華人研究院，廣東 廣州 510630）

0 引言

作為一種非正式的、約定俗成的、由村民共同商議的行為規(guī)范，村規(guī)民約在傳統(tǒng)農(nóng)村社會治理中發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，為深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨和國家高度重視村規(guī)民約等基層自治制度在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系中所具備的積極功能。十九大以來，習(xí)近平總書記多次就發(fā)揮村規(guī)民約作用，教育和引導(dǎo)貧困群眾改變陳規(guī)陋習(xí)、樹立文明新風(fēng)等作出重要指示。為貫徹落實習(xí)總書記重要指示精神和黨中央決策部署，2018年，民政部、中組部、全國婦聯(lián)等7個部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》，提出“到2020年全國所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實管用的村規(guī)民約、居民公約”的工作目標(biāo)[1]，深入挖掘村規(guī)民約等社會規(guī)范在農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中的積極作用。這是新時代充分汲取中華優(yōu)秀傳統(tǒng)進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、打造“自治、德治、法治”三位一體治理格局的重要舉措。

然而，伴隨著廣大農(nóng)村加快轉(zhuǎn)型和革新的現(xiàn)代化進(jìn)程，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會孕育下形成的村規(guī)民約也出現(xiàn)了諸多問題，嚴(yán)重阻礙了村規(guī)民約實現(xiàn)其應(yīng)有的功效和價值。在新形勢鄉(xiāng)村治理的背景下，正確認(rèn)識村規(guī)民約的時代價值，深入探析村規(guī)民約實施過程中面臨的現(xiàn)實困境，積極思考應(yīng)對之策，以促進(jìn)村規(guī)民約的完善，對推動鄉(xiāng)村有序治理、國家治理能力和治理水平提升具有重要意義。

1 村規(guī)民約的時代價值

村規(guī)民約作為提升基層治理水平、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要手段，在新時代越發(fā)顯現(xiàn)其價值意蘊：通過村規(guī)民約，廣泛收集村民群眾意見，增強(qiáng)了村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)的責(zé)任感和主體意識；以風(fēng)俗習(xí)慣為基礎(chǔ)的具有自發(fā)契約性質(zhì)的村規(guī)民約能在一定程度上補(bǔ)充國家法律法規(guī)的空缺之處，更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村的良序治理；通過承載道德倫理內(nèi)涵的村規(guī)民約，可以更好地推進(jìn)社會主義核心價值觀在鄉(xiāng)村社會的落實，弘揚和培育純正風(fēng)氣。

1.1 保障村民自治

村民自治涉及村民生產(chǎn)生活的各個方面，實施和建構(gòu)村規(guī)民約是落實村民自我管理、自我教育、自我約束、自我監(jiān)督的重要載體和有效保障，也是村民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。利用村規(guī)民約的平臺，村民可以對自身最關(guān)心的問題進(jìn)行咨詢商議，可以要求村莊在村務(wù)管理、村務(wù)公開等方面進(jìn)行明確規(guī)定，這一過程有效發(fā)揮了村民的主體意識，保障了村民對村莊事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)。事實上，村規(guī)民約本身就是各村莊依據(jù)自身情況、在全村范圍內(nèi)達(dá)成的具有最高約束力的共識，是經(jīng)由多數(shù)村民同意的“社會契約”[2]。這一性質(zhì)決定了村規(guī)民約必須充分尊重村民的意愿，堅持村民在鄉(xiāng)村治理和公共事務(wù)中的主體作用。

1.2 助推鄉(xiāng)村治理

國家的法律法規(guī)不可能將社會生活的各個方面都納入法治范疇，農(nóng)村地區(qū)更是如此。而且，每個村莊的具體情況并不一樣，就更需要因地制宜地制定相關(guān)規(guī)范對村莊事務(wù)進(jìn)行有序治理。作為聚合村民一致共識的“軟約束”，村規(guī)民約能在國家政策的統(tǒng)一指導(dǎo)下對各個村莊進(jìn)行差異化管理，實現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理中推進(jìn)制度具體化，在表達(dá)上也更加通俗易懂，具有靈活、高效的特性。在有規(guī)可依的鄉(xiāng)村自治實踐中，村規(guī)民約能有效地對村莊財政、社會治安、生態(tài)環(huán)境等各項內(nèi)容進(jìn)行管理，進(jìn)而形成良好的鄉(xiāng)村治理秩序[3]。

1.3 培育良風(fēng)善俗

村規(guī)民約由來已久，在“皇權(quán)不下縣”的鄉(xiāng)土中國，基層村落的運行主要靠這種不成文的民間習(xí)俗來進(jìn)行調(diào)控[4]。盡管帶有舊時的封建綱常倫理、宗族勢力把控等糟粕，但也難掩鄰里互助、尊老愛幼、誠信友善等優(yōu)秀傳統(tǒng)美德通過村規(guī)民約代代相傳，村規(guī)民約是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會關(guān)系和人文道德的集中呈現(xiàn)。在新時期，農(nóng)村社會仍保留著內(nèi)生秩序，通過村規(guī)民約、自然法則等來維持和促進(jìn)治理[5]。依靠村規(guī)民約的建構(gòu)，將傳統(tǒng)美德和新時代中國特色社會主義核心價值觀相融合，在弘揚正氣、重信尚義的環(huán)境中引導(dǎo)農(nóng)村社會風(fēng)氣良性發(fā)展，必能為鄉(xiāng)村治理提供強(qiáng)大的文化支撐。

2 村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的困境分析

村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的價值顯著，但在實際的建設(shè)中卻存在不少問題。對于村規(guī)民約的創(chuàng)新重塑既不能完全剝離文化傳統(tǒng)，又必須與現(xiàn)代法治化、民主化社會相吻合。同時，在現(xiàn)代化治理要求的指導(dǎo)下，村規(guī)民約的具體發(fā)展和轉(zhuǎn)型路徑必須結(jié)合各個村莊的實際情況加以改造。對此，筆者將以東南地區(qū)X村通過村規(guī)民約對村莊人居環(huán)境進(jìn)行治理的實踐為例，分析村規(guī)民約在鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理中面臨的問題和困境，并據(jù)此提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

X村坐落于中國東南地區(qū)，是著名的世界文化與自然遺產(chǎn)地。然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快，該村的自然資源和公共環(huán)境衛(wèi)生遭到破壞，村莊“臟亂差”的問題十分突出。自2020年起，為響應(yīng)地方政府農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治的號召，該村在農(nóng)村戶廁改造、農(nóng)村垃圾處理和村容村貌提升等方面對既有的村規(guī)民約進(jìn)行了創(chuàng)新建構(gòu)，村莊環(huán)境得到有效改善。目前，村莊里的大多數(shù)危房完成拆除改造工作，村莊街道和水渠更加清潔暢通，房前屋后的雜草得到修整，對垃圾也進(jìn)行了相關(guān)的分類處理。盡管初見成效，但筆者在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)該村在重塑和實施衛(wèi)生村規(guī)民約的過程中還存在著一些問題。

2.1 制定村規(guī)民約的過程及其問題

2.1.1 村規(guī)民約制定過程

1）村支書倡議發(fā)起。為構(gòu)建美麗和諧的社會主義新農(nóng)村，該村書記提出要制定一個關(guān)于環(huán)境衛(wèi)生的村規(guī)民約，這一倡議得到了村委會的大力支持，迅速開啟了具體制定和修訂衛(wèi)生公約的議程。

2）村兩委擬定衛(wèi)生公約草案并征求村民意見。在前期，有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約的詳細(xì)內(nèi)容首先在X村黨支部、村民委員會中予以討論，經(jīng)過多次會議，衛(wèi)生公約草案擬定。草案完成后，村干部在村莊公告欄進(jìn)行張貼，就草案內(nèi)容普遍征求村民的意見。

3）形成村規(guī)民約文本并召開村民代表大會。經(jīng)過公示，環(huán)境衛(wèi)生公約形成最終文本，村兩委以召開村民代表大會的形式對公約進(jìn)行表決，經(jīng)由多數(shù)人同意通過。

2.1.2 村規(guī)民約制定過程中的問題

本質(zhì)上，村規(guī)民約是村民們共同制定、達(dá)成一致并自愿遵守的日常行為約定，集中體現(xiàn)著所有村民的共同利益。村規(guī)民約的正當(dāng)性本身來源于村民的認(rèn)可，因而在村規(guī)民約的制定中，必須積極動員村民參與其中，使其充分行使人民當(dāng)家作主的自治權(quán)利。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，村規(guī)民約必須廣泛聽取和采納村民提出的合理建議，并將其納入村規(guī)民約當(dāng)中，成為大家共同認(rèn)可的規(guī)定。同時，村規(guī)民約還需經(jīng)過村民代表大會進(jìn)行表決并備案后實施[6]。

根據(jù)X村有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約的具體制定流程，可以發(fā)現(xiàn)X村村兩委能夠在擬定草案后征求村民的意見，同時村規(guī)民約經(jīng)村民代表大會討論通過后才生效實施，基本依照規(guī)定程序完成相關(guān)步驟。不過，筆者在與一些村民交談后發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村民表示村規(guī)民約的制定與自己關(guān)系不大，應(yīng)該交給村干部等專人去做，自己對此并無什么建議。甚至有些村民并不知道當(dāng)時的衛(wèi)生環(huán)境草案有在村里公示并征詢過意見，認(rèn)為都是村干部直接制定好后在村莊中推行?？梢?，雖然制定村規(guī)民約的程序具有一定的民主性，但并不充分。據(jù)個別村民反映，村莊的程序制定更多只是流于表面形式，實際并沒有什么村民會積極地去提意見，上面說什么下面照做就是。選擇在公告欄進(jìn)行張貼，而不是深入到各個村民家中入戶調(diào)查，同時收集民意，也能夠體現(xiàn)村委會并沒有充分引導(dǎo)村民參與本村事務(wù)治理，最終造成村民總體參與度不足、積極性缺乏。由此看來，該村現(xiàn)階段人居環(huán)境治理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)由政府部門絕對主導(dǎo)，而村民的參與積極性不高[7]。

2.2 村規(guī)民約的主體內(nèi)容及其問題

2.2.1 村規(guī)民約的主體內(nèi)容

從內(nèi)容上，X村切實制定了十條環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約以大力整治該村的人居環(huán)境。前三條主要是倡導(dǎo)性的條文規(guī)定：1）養(yǎng)成良好習(xí)慣，全體村民都是搞好衛(wèi)生、愛護(hù)環(huán)境的主體，要樹立“家園清潔人人有責(zé)，環(huán)境衛(wèi)生個個參與”的意識；2）積極參加公共衛(wèi)生活動，參與和支持農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生改造；3）做好個人衛(wèi)生，勤洗漱、勤更衣，做到個人儀表端莊，衣服干凈整潔，不蓬頭垢面。后六條則是對衛(wèi)生整治的具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，其中包括：1）確保村內(nèi)道路及兩側(cè)和公共場所衛(wèi)生整潔，無糞堆糞坑、無散養(yǎng)牲畜、無污水亂排、無柴草堆，保證道路暢通；2）落實門前“三包”（包秩序、包衛(wèi)生、包綠化）責(zé)任制，生活垃圾定點存放，杜絕垃圾亂扔；3）家禽家畜集中圈養(yǎng)，不得散養(yǎng)，狗必須拴養(yǎng)，死禽死畜要深埋；4）保持河道清潔，不得將生活垃圾、農(nóng)藥瓶、農(nóng)田雜草等一切雜物倒入各大小河道；5）自覺維護(hù)村內(nèi)綠化地段的樹木，不亂砍亂伐樹木，保持綠化地段無雜物、無雜草、無垃圾；6）嚴(yán)禁焚燒秸稈，村民有義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督舉報。最后一條是懲罰措施，對于違反上述規(guī)定者，將責(zé)令其限期改正并視情況給予50～500元的罰款處理，直至追究相關(guān)責(zé)任。

2.2.2 村規(guī)民約內(nèi)容中的問題

從環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約的具體條文著手，可以發(fā)現(xiàn)其中存在不少問題。首先，前三項規(guī)定是道德宣言式和倡導(dǎo)式的條文，比較籠統(tǒng)抽象、涵蓋面廣，而并沒有準(zhǔn)確告知村民的具體權(quán)利與義務(wù)，因而缺乏有效的約束力和可操作性。另外，在違反規(guī)約的處罰程序上，村規(guī)中提出要采取罰款的經(jīng)濟(jì)處罰手段，然而卻缺少了規(guī)勸、說服教育等更為靈活的方式。這種剛性有余柔性不足的村規(guī)民約缺失了作為一種“社會契約”所需要的平等、寬容、妥協(xié)性，并不利于正向引導(dǎo)村民養(yǎng)成文明、愛護(hù)環(huán)境衛(wèi)生的風(fēng)氣，更可能因為罰款影響了村規(guī)民約的正當(dāng)性和權(quán)威性。同時，也缺少對一些做得好的村戶進(jìn)行表彰獎勵的措施，極大地降低了村民參與衛(wèi)生整治的積極性。

2.3 執(zhí)行村規(guī)民約的過程及其問題

2.3.1 村規(guī)民約的執(zhí)行過程

自文明衛(wèi)生村規(guī)民約正式出臺后，為了讓村民了解掌握村規(guī)的具體內(nèi)容和主要目的，黨支部、村民委員會將公約大幅張貼在公告欄、戶外墻壁上，并制作有關(guān)愛護(hù)環(huán)境的公告牌擺放在河畔、街道路口等顯眼位置，同時利用宣傳手冊、橫幅和村廣播等傳統(tǒng)模式傳播規(guī)約的基本精神，努力做到家喻戶曉、戶戶參與，號召村民為打造“文明示范村”而共同努力。在規(guī)約的具體執(zhí)行上，由黨員、網(wǎng)格員、村民代表分成六組，劃片包戶負(fù)責(zé)環(huán)境整治，發(fā)現(xiàn)問題，限期一周整改。另外，要求村民對自家院落及周邊的堆放物、生活垃圾等進(jìn)行集中清掃整治。還在村兩委主要干部間成立了“環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組”作為監(jiān)督村規(guī)執(zhí)行的主體，定期進(jìn)行環(huán)境衛(wèi)生的視察。

2.3.2 村規(guī)民約執(zhí)行過程中的問題

總體而言，經(jīng)過一年多的修整，村莊環(huán)境衛(wèi)生方面的治理效果較為明顯，村容村貌得到提升，村民清潔衛(wèi)生文明意識也普遍提高。大部分村民也表示文明衛(wèi)生條約極大地改善了自身的居住環(huán)境，對此表示了認(rèn)可。但筆者通過訪談了解到X村環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約在執(zhí)行過程中也存在著一些問題：1）仍然有部分村民參與的積極性較低；2）年輕一代由于長期不在村子里，對村規(guī)民約的服從度和感知度較低；3）已搬離村子的居民住宅旁邊的環(huán)境衛(wèi)生無法得到保障。然而，這些問題在執(zhí)行過程中并沒有得到及時處理，反而被有意無意地忽視了。從根本上看，村民和村委會之間缺少了溝通的橋梁，導(dǎo)致在具體執(zhí)行中會遇到而規(guī)約上容易忽視的實際問題沒有真正被反饋到村委會。

3 村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的提升路徑

這種通過村規(guī)民約開展的環(huán)境治理不僅為村民塑造了新的生活衛(wèi)生習(xí)慣，倡導(dǎo)和建設(shè)了社會主義文明新風(fēng)尚，同時也起到了通過環(huán)境整治帶動全體村民共同參與到村莊事務(wù)中的作用，從而提高了村民的主人翁意識[8]。然而，在制定和實施村規(guī)民約的過程中，也存在著一些問題，以人居環(huán)境治理的實踐為例，這些問題在鄉(xiāng)村治理的其他方面很大程度上也是存在的，具有普遍性。針對以上問題，筆者認(rèn)為可以從以下三個方面進(jìn)行提升和改進(jìn)。

3.1 充分體現(xiàn)民意，強(qiáng)化村民的主體意識

村規(guī)民約的合法性和有效推行以村民的認(rèn)可和同意為前提，這就需要在村規(guī)制定和執(zhí)行的過程中廣泛吸納村民的意見和建議，充分體現(xiàn)民意。這還意味著，只有當(dāng)村民真正參與到村規(guī)民約的制定和完善中，形成參與感和共同的經(jīng)歷才能有效提升村民對村規(guī)民約的心理認(rèn)同，在踐行村規(guī)民約時，村民也會表現(xiàn)得更為積極主動。在X村制定環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約的過程中，村兩委的做法是自行擬定了規(guī)范草稿，然后在公告欄上張貼以征詢村民意見，這種方式無法充分地將民眾的建議納入村規(guī)民約的制定實施過程中，因而在后續(xù)的執(zhí)行中總有一些村民的參與度和服從度較低。更好的做法是，在起草新的村規(guī)民約之前，就應(yīng)當(dāng)就所需解決的實際問題在村民間進(jìn)行前期調(diào)研，在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上形成初稿后，再發(fā)動黨員、村小組代表采用入戶收集民意的形式再次征求村民的意見。將根據(jù)意見再次修改的草稿提交村民大會審議，然后再根據(jù)村民的討論意見作進(jìn)一步的完善，最后再進(jìn)行表決實施[9]。不斷修改討論的過程實質(zhì)性地減弱了基層政府的絕對影響和干擾，也不斷強(qiáng)化了村民的自覺自主，有利于村民增強(qiáng)自身的主人翁意識。

3.2 更具可操作性，制定靈活的獎懲措施

相對于僅僅是一些空泛的、道德倡導(dǎo)式的口號條文，村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)更加具有可操作性，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與村民生活息息相關(guān)，并回答和解決鄉(xiāng)村治理之需，這樣才能保持村規(guī)民約蓬勃的活力和持久的生命力。在調(diào)整手段上，也可以結(jié)合本村特色和風(fēng)俗習(xí)慣等實際，將村里一些群眾公認(rèn)的小政策、土方法轉(zhuǎn)化為村規(guī)民約的重要內(nèi)容，使其更具有可操作性。針對X村前三條的抽象籠統(tǒng)的條文，應(yīng)該將其更改為更具實用性的行為規(guī)范。比如在鼓勵村民參加村莊內(nèi)公共衛(wèi)生活動時，可以規(guī)定按照輪值的方式以戶為單位參與部分區(qū)域的清潔工作，這樣更能確保規(guī)定的落實和公平性。另外，作為一種社會規(guī)范，村規(guī)民約得以實施的關(guān)鍵還在于采取一些保障性的獎懲措施。然而，在X村的規(guī)約設(shè)計中，只采用了罰款這樣的經(jīng)濟(jì)處罰手段，盡管比較有效，但容易引起民眾的不滿。在手段上，還應(yīng)配合一些說服教育、輿論引導(dǎo)等更多樣化的方式。另外，還可以專門制定文明衛(wèi)生評比方案和考核標(biāo)準(zhǔn)，依照具體指標(biāo)對表現(xiàn)優(yōu)秀的清潔戶予以嘉獎，這樣更能激發(fā)群眾的參與積極性。

3.3 及時解決問題，建設(shè)良好的反饋機(jī)制

作為一種行為規(guī)范，村規(guī)民約需要不斷地在實踐中加以完善和調(diào)整，這就要求各村能夠及時解決和回應(yīng)村規(guī)民約在執(zhí)行中遇到的各種問題，因而需要建立一個問題反饋機(jī)制。村民有問題可以找小組代表，個別問題在雙方之間內(nèi)部處理，其他共性問題則上報給村委會，由村委會集中回應(yīng)、重點解決[10]?？梢钥吹?，這種反饋機(jī)制也是村民發(fā)聲、與自治組織進(jìn)行溝通的重要橋梁。在X村執(zhí)行環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約的過程中，村民就可以及時反饋這些問題并提出意見建議，然后村支書主動召集小組代表、黨員等就規(guī)約實施問題的解決進(jìn)行商討，比如可以通過微信、QQ等新型溝通工具將村規(guī)民約傳達(dá)給年輕一代，提高他們對規(guī)約的熟悉度；對于一些廢棄住宅，可以讓村委會成員分擔(dān)這些區(qū)域的清潔工作等。良好的反饋機(jī)制不僅能拓寬村民參與村中事務(wù)的渠道，也能強(qiáng)化村規(guī)民約的執(zhí)行效果。

4 結(jié)語

在我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制下，作為產(chǎn)生于基層民主，由村民們在自愿基礎(chǔ)上共同參與、協(xié)商制定、自覺遵守的具有影響力和約束力的非正式制度，村規(guī)民約正發(fā)揮著重要作用。從基層管理出發(fā)，合理運用村規(guī)民約能為鄉(xiāng)村秩序的建構(gòu)和鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)積極力量；從村民出發(fā)，村規(guī)民約是村民共同意志的體現(xiàn)，反映了民之所需、民之所想和民之所求。不過，在目前的鄉(xiāng)村治理實踐中，一些村莊對村規(guī)民約的使用還存在著諸多問題。因此，必須深入探尋村規(guī)民約的發(fā)展困境，提出更有針對性的提升措施，真正釋放村規(guī)民約在現(xiàn)代社會的核心價值和應(yīng)有作用。