我國(guó)農(nóng)村能源政策法律問(wèn)題研究

牧雅姝

（華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 102206）

1.我國(guó)農(nóng)村能源的現(xiàn)狀及問(wèn)題

在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，對(duì)能源的需求量也在不斷增加，這為我國(guó)能源戰(zhàn)略的制定提出了新的挑戰(zhàn)。近年來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村能源得到了一定的發(fā)展，在以往的農(nóng)村能源中，薪柴、秸稈是主要的來(lái)源，是農(nóng)村居民生產(chǎn)與生活的必要保障，但是秸稈的利用率并不高，同時(shí)也給環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重污染。在這種情況下，國(guó)家逐漸推行秸稈還田政策，同時(shí)大力發(fā)展各種新型綠色能源。近幾年來(lái)，農(nóng)村的電力及天然氣等基礎(chǔ)設(shè)施不斷得以完善，全國(guó)大部分農(nóng)村已經(jīng)解決了通電問(wèn)題，越來(lái)越多的村莊接上了天然氣。經(jīng)過(guò)多年的改革發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)已經(jīng)得到顯著的改觀，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迎來(lái)新的發(fā)展，農(nóng)村面貌也得以改善，但是仍然存在一些問(wèn)題：

1.1 我國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎仉m呈遞減的趨勢(shì)，但仍然占很大一部分，農(nóng)村占地面積很大，各個(gè)地區(qū)地貌、氣候等千差萬(wàn)別，因此各個(gè)地方的能源儲(chǔ)備不盡相同，能源分布不均勻。

1.2 農(nóng)村居民用能結(jié)構(gòu)不僅與地質(zhì)環(huán)境有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，與各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度也緊密相連，東部地區(qū)的農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，農(nóng)村居民收入水平高，使用清潔能源的比重也隨之上升，而有些偏遠(yuǎn)地區(qū)，比如東北地區(qū)，使用薪柴的比例仍然高達(dá)84%。

1.3 農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施尚不完備，導(dǎo)致某些地區(qū)的能源只能采取就地開(kāi)發(fā)的形式，無(wú)法與外界實(shí)現(xiàn)資源共享。雖然現(xiàn)在絕大多數(shù)村莊已經(jīng)通了公路，但是有的村子的交通還是非常不便，既無(wú)法把現(xiàn)有的資源送出去變現(xiàn)，也無(wú)法引進(jìn)別的地區(qū)的能源，從而導(dǎo)致能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)單一。

2.我國(guó)農(nóng)村能源政策及完善

2.1 我國(guó)農(nóng)村能源政策

我國(guó)的農(nóng)村能源政策是農(nóng)村能源法律體系的重要組成部分，是制定《能源法》的重要依據(jù)。農(nóng)村能源政策的初衷是解決農(nóng)村能源嚴(yán)重短缺以及由此帶來(lái)的環(huán)境污染和國(guó)家能源安全問(wèn)題，從新中國(guó)成立到1979年，1980年到20世紀(jì)末和21 世紀(jì)初，我國(guó)農(nóng)村能源政策的發(fā)展可以分為三個(gè)階段。

首先，新中國(guó)成立到1979年。新中國(guó)成立之初，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于極度困難的狀態(tài)，廣大農(nóng)村地區(qū)既匱乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用能，也缺少生活用能。20 世紀(jì)50年代末，國(guó)家對(duì)沼氣與小煤窯的發(fā)展做了重要指示，后又對(duì)燒柴問(wèn)題做了重要指示，再后來(lái)，煤炭部又提出發(fā)展地方煤礦的具體方針。我國(guó)這一時(shí)期能源政策的特點(diǎn)是，主要是針對(duì)突出問(wèn)題的臨時(shí)解決方案，缺乏科學(xué)性、統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性的考量和安排。

其次，1980年到20 世紀(jì)末。改革開(kāi)放以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展，能源需求急劇增加，能源短缺問(wèn)題更加突出，形勢(shì)更為嚴(yán)峻，特別是嚴(yán)重耗能、破壞生態(tài)、污染環(huán)境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“大躍進(jìn)式”發(fā)展，不僅加劇了全國(guó)能源短缺，也讓農(nóng)村能源短缺問(wèn)題更為嚴(yán)重。當(dāng)時(shí)，全國(guó)沼氣工作會(huì)議提出要加強(qiáng)農(nóng)村能源利用和保護(hù)，具體提出了一系列措施。后針對(duì)農(nóng)村能源浪費(fèi)問(wèn)題，國(guó)家又制定了加快改造以實(shí)現(xiàn)節(jié)能的政策，還提出了加快農(nóng)村能源商品化進(jìn)程，促進(jìn)節(jié)約柴火、節(jié)煤灶和民用煤、形成行業(yè)完善的服務(wù)體系，大力發(fā)展小水電、風(fēng)能、太陽(yáng)能等政策。我國(guó)這一時(shí)期農(nóng)村能源政策的特點(diǎn)與我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展軌跡一致，內(nèi)容上已經(jīng)具有了一定程度的科學(xué)性、統(tǒng)籌性與系統(tǒng)性。

最后，21 世紀(jì)以來(lái)，進(jìn)入21 世紀(jì)后，隨著可持續(xù)發(fā)展理念的全球性影響和深入，氣候變化議題重要性日益突出，我國(guó)農(nóng)村能源問(wèn)題發(fā)生了轉(zhuǎn)變，事關(guān)農(nóng)村能源問(wèn)題的政策也在不斷反映這些變化。這一階段，國(guó)家與地方分別制定了許多政策，旨在完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，努力縮小城鄉(xiāng)差距等。這一時(shí)期的特點(diǎn)是政策與法規(guī)并行，我國(guó)農(nóng)村能源問(wèn)題已經(jīng)上升到立法的高度。

綜上，我國(guó)的國(guó)家和地方各級(jí)制定了許多涉及農(nóng)村能源問(wèn)題或與之相關(guān)的政策。從短期的角度來(lái)看，確實(shí)已經(jīng)解決了一些問(wèn)題，但是，我國(guó)目前的農(nóng)村能源政策也存在一些問(wèn)題。主要表現(xiàn)為指導(dǎo)思想不一致和錯(cuò)位，政策可操作性差以及缺乏配套的法律法規(guī)。

2.2 我國(guó)農(nóng)村能源政策的完善

針對(duì)存在的問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村能源政策需要從以下幾個(gè)方面予以完善。

2.2.1 統(tǒng)一指導(dǎo)思想。我國(guó)農(nóng)村能源政策的指導(dǎo)思想應(yīng)是：指導(dǎo)、規(guī)范和支持農(nóng)村能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r開(kāi)發(fā)利用當(dāng)?shù)啬茉?，提高能源利用效率，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確保能源供應(yīng)和使用的安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。無(wú)論是在制定國(guó)家農(nóng)村能源政策的過(guò)程中，還是在制定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村能源政策的過(guò)程中，都應(yīng)遵循這種指導(dǎo)思想并將其貫徹到具體的政策中。只有這樣，才能確保農(nóng)村能源政策準(zhǔn)則的統(tǒng)一和良好地位，該指導(dǎo)思想應(yīng)反映在擬議的能源法中。

2.2.2 增強(qiáng)政策的可操作性。政策的生命力在于其執(zhí)行。這種執(zhí)行的技術(shù)根源是，人們不僅可以按照政策的規(guī)定逐步執(zhí)行合規(guī)行動(dòng)，而且可以清楚地了解將根據(jù)什么程序?qū)λ麄兊倪`規(guī)行為施加何種制裁，這就要求農(nóng)村能源政策的內(nèi)容具有較強(qiáng)的可操作性。

2.2.3 制定和完善配套法規(guī)、規(guī)章制度。國(guó)務(wù)院或有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)盡快頒布配套行政法規(guī)或部門規(guī)章，例如，有必要制定具體的財(cái)政、投資、金融等優(yōu)惠政策或法規(guī)，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金投資農(nóng)村能源建設(shè)。為了提高農(nóng)村地區(qū)的能源供應(yīng)能力，有必要為少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)村能源建設(shè)提供具體的支持內(nèi)容、程序和步驟。在地方一級(jí)，地方政府需要制定反映當(dāng)?shù)剞r(nóng)村能源特征并能根據(jù)實(shí)際情況解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村能源問(wèn)題的相應(yīng)政策。

3.我國(guó)農(nóng)村能源立法及完善

3.1 我國(guó)農(nóng)村能源立法

我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村能源立法主要包括法律以及地方性法規(guī)?！稇椃ā肥俏覈?guó)的根本大法，農(nóng)村能源問(wèn)題并未在《憲法》中有所體現(xiàn)。至于法律，我國(guó)20 世紀(jì)90年代曾出臺(tái)了一些事關(guān)農(nóng)業(yè)及環(huán)境資源的法律，比如《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》，雖然它們并沒(méi)有直接規(guī)定農(nóng)村能源建設(shè)問(wèn)題，但也與農(nóng)村能源問(wèn)題息息相關(guān)，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村能源建設(shè)。后來(lái)在1997年制定的《節(jié)約能源法》，1979年制定的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，1991年制定的《水土保持法》，1989年制定的《環(huán)境保護(hù)法》，1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》等法律中都規(guī)定了農(nóng)村能源問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村的能源建設(shè)提供了一定的法律依據(jù)。2005年又制定了《可再生能源法》，2007年又修訂了《節(jié)約能源法》，2014年修訂了《環(huán)境保護(hù)法》，都對(duì)我國(guó)農(nóng)村能源的進(jìn)一步建設(shè)、發(fā)展提供法律依據(jù)。

至于專門的能源方面的法律，我國(guó)首個(gè)《能源法（草案）》是在2007年出臺(tái)，在第六章設(shè)專章規(guī)定了農(nóng)村能源，目的是大力推進(jìn)農(nóng)村能源建設(shè)。其具體分八個(gè)條文對(duì)農(nóng)村能源進(jìn)行了規(guī)定。“因地制宜、多能互補(bǔ)、綜合利用、講求效益”是黨和政府長(zhǎng)期形成的政策方針，被草案確立為農(nóng)村能源發(fā)展的一般原則。我國(guó)農(nóng)村能源發(fā)展長(zhǎng)期落后，能源資源嚴(yán)重短缺直接制約農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活，影響了農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，確立了“基本需求保障”，強(qiáng)調(diào)“將農(nóng)村能源建設(shè)納入同級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，提出平衡城鄉(xiāng)利益的要求，“禁止任何歧視性措施”，還設(shè)立了“促進(jìn)農(nóng)村電氣化專項(xiàng)資金”。因農(nóng)村能源問(wèn)題具有特殊性和復(fù)雜性，需要確立“負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村能源建設(shè)與管理工作”的行政部門，并規(guī)定其主要職責(zé)。同時(shí)，農(nóng)村在促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展方面大有潛力，故確立了“可再生能源優(yōu)先”的原則，要求“逐步淘汰不利于環(huán)境和健康的用能方式”。此外，考慮到農(nóng)村能源生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的破壞，以及種植能源作物對(duì)耕地的影響，本章也要求“協(xié)調(diào)能源供應(yīng)與環(huán)境保護(hù)和糧食安全的關(guān)系”。又于2020年4月新出臺(tái)了《能源法（草案）征求意見(jiàn)稿》，在此次征求意見(jiàn)稿中刪掉了農(nóng)村能源這一章，僅用兩個(gè)條文規(guī)定了有關(guān)農(nóng)村能源的內(nèi)容，分別規(guī)定在第13條和第52條。有人認(rèn)為，農(nóng)村能源整個(gè)一個(gè)章節(jié)被刪掉是因?yàn)檗r(nóng)村能源不重要，國(guó)家仍然在以發(fā)展城市為主，對(duì)此，筆者不敢茍同。誠(chéng)然，從2007年到現(xiàn)在，人們的思想和觀念都發(fā)生了巨大的變化，許多人在2007年的想法與2014年能源革命后我國(guó)提出的想法完全不同，并且與當(dāng)前的想法有很多差異。概念的變化自然會(huì)在特定條款中提出。刪除的章節(jié)并非無(wú)關(guān)緊要，而是因?yàn)橄惹耙寻l(fā)布了單獨(dú)的法律法規(guī)或規(guī)章制度。例如，原《能源法（草案）》第87條被《電力法》所吸收，原來(lái)的第86條被《可再生能源法》所吸收。并且，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村居民收入水平不斷提高，農(nóng)村能源業(yè)進(jìn)一步得到發(fā)展，某些農(nóng)村能源問(wèn)題反而不再具有明顯的特殊性。

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村能源立法表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題有：

（1）我國(guó)仍沒(méi)有一部全國(guó)統(tǒng)一的能源基本法律，自然也沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村能源基本法律，諸如《能源法》《天然氣法》這些事關(guān)國(guó)計(jì)民生的主要能源領(lǐng)域的立法亟待完善。

（2）能源立法的原則性太強(qiáng)，使得實(shí)際的可操作性較差，最新的《能源法（草案）》的規(guī)定更是具有原則性，這種條款難免僅能起到宣示性作用，而不能實(shí)際解決問(wèn)題。

（3）沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)村能源與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，1907年的草案第87條規(guī)定了能源供應(yīng)與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，而最新的草案刪掉這部分內(nèi)容，但是農(nóng)村能源的不合理利用導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題依然嚴(yán)重。

（4）沒(méi)有農(nóng)村能源主管部門的具體職責(zé)，同樣的，新的《能源法（草案）》刪掉了原來(lái)草案當(dāng)中第83條的內(nèi)容，成為一個(gè)漏洞。

3.2 國(guó)外農(nóng)村能源立法及對(duì)我國(guó)的啟示

從世界各國(guó)立法來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家大體上沒(méi)有對(duì)農(nóng)村能源進(jìn)行專項(xiàng)立法，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家主要針對(duì)新能源或可再生能源進(jìn)行立法，其中涉及農(nóng)村能源建設(shè)問(wèn)題。最典型的就是美國(guó)與澳大利亞。早年，美國(guó)對(duì)農(nóng)村能源的立法模式是就農(nóng)村能源建設(shè)的某一個(gè)具體方面進(jìn)行開(kāi)發(fā)，比如曾頒布過(guò)的《農(nóng)村電氣化法》，而后來(lái)這種方法被摒棄掉，取而代之的是在能源立法以及可再生能源法中融入農(nóng)村能源。而澳大利亞對(duì)于農(nóng)村能源立法的模式主要是美國(guó)后期所采取的立法模式，即融入可再生能源的立法當(dāng)中。美國(guó)與澳大利亞的立法模式并不適用于我國(guó)，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村跟我國(guó)農(nóng)村完全不一樣，美國(guó)農(nóng)村多是悠閑娛樂(lè)的地方，很少存在發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村能源問(wèn)題，而我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，能源問(wèn)題多種多樣。但是兩國(guó)的立法仍然有值得我國(guó)借鑒的地方，例如美國(guó)能源法律的法條的可操作性強(qiáng)，我國(guó)的農(nóng)村能源立法太過(guò)于原則化，應(yīng)當(dāng)規(guī)定的更具體一點(diǎn)，增強(qiáng)法條的可操作性。

在發(fā)展中國(guó)家當(dāng)中，農(nóng)村能源矛盾的日益突出以及受國(guó)際可再生能源立法潮流的影響，也有幾個(gè)國(guó)家對(duì)農(nóng)村能源進(jìn)行了立法。比如，贊比亞就以對(duì)農(nóng)村能源建設(shè)某一方面進(jìn)行立法的方式對(duì)農(nóng)村能源進(jìn)行了立法，例如2003年頒布的《農(nóng)村電氣法》，這一點(diǎn)跟美國(guó)早期的農(nóng)村能源立法模式很像。而墨西哥則是采取專項(xiàng)立法的模式，對(duì)農(nóng)村能源問(wèn)題進(jìn)行了立法，并且明確規(guī)定了受益人的責(zé)任和義務(wù)。值得我國(guó)借鑒的地方是對(duì)于受益人的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)相一致的理念。

3.3 我國(guó)農(nóng)村能源立法的完善

如前所述，世界上對(duì)于農(nóng)村能源的立法模式大致分為兩種，第一種是就農(nóng)村能源建設(shè)的某一個(gè)具體方面進(jìn)行立法，另一種是將農(nóng)村能源建設(shè)融入可再生能源法等當(dāng)中。有學(xué)者還提出，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)對(duì)農(nóng)村能源進(jìn)行立法，制定一部《農(nóng)村能源法》，以顯示國(guó)家對(duì)農(nóng)村能源的重視，更好地指導(dǎo)農(nóng)村能源建設(shè)發(fā)展。對(duì)此，筆者認(rèn)為此種模式不適合我國(guó)，雖然農(nóng)村能源問(wèn)題突出，但隨著我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村能源的關(guān)注與支持，農(nóng)村能源問(wèn)題已經(jīng)得到很大的發(fā)展，且就目前的立法來(lái)看，我國(guó)更像是美國(guó)后期跟澳大利亞的立法模式，將農(nóng)村能源建設(shè)融入了單行的《電力法》《可再生能源法》當(dāng)中。

最新的《能源法（草案）》沒(méi)有再采取單獨(dú)設(shè)一章規(guī)定農(nóng)村能源的模式，反之，僅用了兩個(gè)條文加以規(guī)定，前文已述，是由于已有的單行立法規(guī)定了同樣的問(wèn)題，如果再在能源基本法中規(guī)定，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)重復(fù)立法或者矛盾，難以統(tǒng)一的問(wèn)題。但是，筆者認(rèn)為，作為能源基本法，《能源法》應(yīng)當(dāng)對(duì)所有的共性問(wèn)題進(jìn)行提煉，加以規(guī)定，而在具體某一方面的立法上再做具體規(guī)定，而不是簡(jiǎn)單地不規(guī)定了，難免有回避問(wèn)題之嫌，再有就是立法太過(guò)于原則化，如新的《能源法》不再進(jìn)行具體的規(guī)定，只得在單行法中規(guī)定的更為具體了，由此才能準(zhǔn)確地指導(dǎo)農(nóng)村能源建設(shè)。

4.結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村能源問(wèn)題是我國(guó)乃至全世界發(fā)展中國(guó)家政府所關(guān)注的問(wèn)題，它涉及國(guó)計(jì)民生，農(nóng)村能源立法問(wèn)題是解決能源消費(fèi)與供應(yīng)的關(guān)鍵前提。現(xiàn)階段，我國(guó)《能源法（草案）》對(duì)農(nóng)村能源的修改有其特殊的考慮，也希望學(xué)者能夠更多地關(guān)注這一問(wèn)題，最終早日通過(guò)《能源法》，解決我國(guó)的農(nóng)村能源問(wèn)題。