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    集體建設(shè)用地上的房屋設(shè)立居住權(quán)法律問題研究
    ——基于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的思考

    2022-11-23 02:55:32
    關(guān)鍵詞:居住權(quán)所有權(quán)房屋

    綦 磊

    [提要]突破集體建設(shè)用地不得用于住宅建設(shè)的法律障礙與居住權(quán)的人役屬性,允許集體建設(shè)用地上的房屋設(shè)立居住權(quán),不僅是物權(quán)平等原則的應(yīng)有之義,也有助于推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。立足于集體建設(shè)用地制度改革,探明居住權(quán)的類型與集體建設(shè)用地用途的對應(yīng)關(guān)系,設(shè)立生活型居住權(quán)、經(jīng)營型居住權(quán)、社會保障型居住權(quán),不僅可以落實“全體人民住有所居”政策,亦有助于進一步盤活集體資產(chǎn),促進農(nóng)村經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)型升級。居住權(quán)是保障自然人住有所居的基本權(quán)利,應(yīng)構(gòu)建集體決議與居住權(quán)設(shè)立合同二元區(qū)分制度,探明集體建設(shè)用地和房屋權(quán)屬變動不破居住權(quán)之規(guī)則,賦予居住權(quán)人獨立的征收補償請求權(quán),保障居住權(quán)的穩(wěn)定,維護居住權(quán)人的權(quán)益。

    按照《民法典》和《土地管理法》的規(guī)定,集體建設(shè)用地上的房屋尚不能設(shè)立居住權(quán),由此形成了城鄉(xiāng)二元的居住權(quán)格局,不僅有違物權(quán)平等原則,也不利于落實“全體人民住有所居”政策。反之,允許集體建設(shè)用地上的房屋設(shè)立居住權(quán),充分發(fā)揮居住權(quán)的資源配置功能,有助于引導(dǎo)城市資源流入農(nóng)村,推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,從而為農(nóng)民增加一條分享經(jīng)濟與社會發(fā)展成果的新渠道。然而,如何豐富居住權(quán)的類型,進一步盤活集體資產(chǎn),滿足不同主體對集體建設(shè)用地上的房屋的多元利用需要?集體建設(shè)用地上的房屋屬于集體資產(chǎn),能否適用《民法典》規(guī)定的居住權(quán)設(shè)立規(guī)則?如何突破傳統(tǒng)房地關(guān)系理論,構(gòu)建集體建設(shè)用地與房屋權(quán)屬變動不破居住權(quán)制度,保障居住權(quán)之穩(wěn)定?這不僅是國內(nèi)學(xué)者尚未研究的領(lǐng)域,也是集體建設(shè)用地上的房屋設(shè)立居住權(quán)所必須解決的問題。

    一、集體建設(shè)用地上的房屋設(shè)立居住權(quán)的法律障礙與破解

    囿于集體建設(shè)用地不得用于住宅建設(shè)的法律障礙與居住權(quán)的人役屬性,集體建設(shè)用地上的房屋尚不能設(shè)立居住權(quán)。城鄉(xiāng)二元的居住權(quán)格局,不僅有違物權(quán)平等原則,也不利于實現(xiàn)居住權(quán)的制度價值,須予以破解。

    (一)集體建設(shè)用地上的房屋設(shè)立居住權(quán)的法律障礙

    1.按照現(xiàn)行法律的規(guī)定,集體建設(shè)用地上的房屋不屬于居住權(quán)的客體。按照《民法典》第366條的規(guī)定,居住權(quán)是以住宅為客體,為了滿足自然人的生活需要,設(shè)立的用益物權(quán)。我國實行土地用途管制制度,土地的用途直接決定了建筑物的性質(zhì)與用途。[1]由此,只有在集體住宅用地上才能建設(shè)住宅。雖然《土地管理法》將宅基地劃歸為集體建設(shè)用地。然而,按照《民法典》的規(guī)定,宅基地與集體建設(shè)用地屬于兩類獨立的土地,集體建設(shè)用地并不包含宅基地。并且,在中央政策層面,承包地、宅基地、集體建設(shè)用地“三塊地”有著不同的改革方向和改革路徑。[2]由此,宅基地上的房屋不屬于本文探討的范疇。按照《土地管理法》第61條和第63條的規(guī)定,集體經(jīng)營性和公益性建設(shè)用地均不包括住宅用地,不能用于住宅建設(shè),也就不能設(shè)立居住權(quán)。雖然集體建設(shè)用地中包括商業(yè)用地,然而集體商業(yè)用地上的酒店、公寓、農(nóng)家樂、康養(yǎng)項目等房產(chǎn)既非用于滿足自然人的基本生活需要,也不屬于住宅,不能設(shè)立居住權(quán)。通過上述分析可知,《民法典》與《土地管理法》的規(guī)定,形成了城鄉(xiāng)二元的居住權(quán)格局,只有國有建設(shè)用地上的房屋才能設(shè)立居住權(quán),集體建設(shè)用地上的房屋不屬于居住權(quán)的客體。

    2.居住權(quán)的無償設(shè)立規(guī)則和轉(zhuǎn)讓的限制與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相悖。自十七屆三中全會開始,我國加快了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進程。按照農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策,集體經(jīng)營性建設(shè)用地及其上的房屋,屬于經(jīng)營性資產(chǎn),是通過市場交易獲取增值收益的財產(chǎn)。[3](P.72)2019年新修訂的《土地管理法》明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的財產(chǎn)屬性,允許集體有償流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地,獲取增值收益。然而,按照《民法典》的規(guī)定,居住權(quán)以無償設(shè)立為主,具有不可轉(zhuǎn)讓性。居住權(quán)的無償設(shè)立規(guī)則和不可轉(zhuǎn)讓性,使其成為解決與房屋所有權(quán)人具有特定身份關(guān)系的自然人居住問題的權(quán)利,具有較強的人役屬性。[4]居住權(quán)的人役屬性與集體經(jīng)營性資產(chǎn)的市場化改革目標(biāo)和路徑格格不入,限制了集體及其成員獲取收益的權(quán)利,致使集體及其成員不愿在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的房屋上設(shè)立居住權(quán)。

    (二)障礙破解:集體建設(shè)用地不得用于住宅建設(shè)的法律限制與居住權(quán)的人役屬性

    1.允許集體建設(shè)用地用于住宅建設(shè):基于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的思考

    如前所述,新修訂的《土地管理法》仍不允許集體建設(shè)用地用于住宅建設(shè)。這一立法遭到了我國學(xué)者的廣泛批評。例如有學(xué)者認(rèn)為:不允許集體建設(shè)用地用于住宅建設(shè)違反了黨的十九大提出的“全體人民住有所居的政策”。[5]其實,在《土地管理法》修訂之前,我國學(xué)者就從不會影響耕地安全和降低房價兩個方面,論證了集體建設(shè)用地用于住宅建設(shè)的合理性。[6](P.231)隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進,禁止集體建設(shè)用地用于住宅建設(shè)的立法基礎(chǔ)已經(jīng)消失。

    “建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”與“同地同權(quán)”是集體建設(shè)用地制度改革的政策主線。集體建設(shè)用地不包括住宅用地,意味著其不能進入房地產(chǎn)市場,城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場并未統(tǒng)一。[7]不允許集體建設(shè)用地用于住宅建設(shè),限制了集體建設(shè)用地使用權(quán)的使用權(quán)能,兩種建設(shè)用地使用權(quán)并未“同權(quán)”。[8]“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”與“同地同權(quán)”政策投射到法律領(lǐng)域,即是物權(quán)的平等原則,同種類型的物權(quán)給予同等的對待和保護,不因所有制的不同而區(qū)別對待。[9]從這個層面出發(fā),既然允許國有建設(shè)用地用于住宅建設(shè),也應(yīng)當(dāng)允許功能和性質(zhì)相同的集體建設(shè)用地用于住宅建設(shè)。

    《“十四五”規(guī)劃綱要》等中央政策允許集體建設(shè)用地用于建設(shè)租賃住房。允許集體建設(shè)用地用于租賃住房建設(shè),有助于充分發(fā)揮集體建設(shè)用地的財產(chǎn)屬性,進一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同權(quán)”,是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要舉措。按照我國土地用途管制制度,建筑物的功能與其占用土地的用途具有一致性,租賃住房所占用土地應(yīng)屬于集體建設(shè)用地中的住宅用地。在實踐中,青島和廣州等地區(qū)已經(jīng)明確了租賃住房所占用的土地為集體建設(shè)用地中的住宅用地。由此,集體建設(shè)用地用于租賃房建設(shè)的政策和實踐,已經(jīng)突破了法律對于集體建設(shè)用地用于非集體成員的住宅建設(shè)的限制。

    2.居住權(quán)人役屬性的突破

    居住權(quán)起源于羅馬法,旨在保障被剝奪繼承權(quán)的寡婦和未婚女兒等沒有繼承權(quán)的家庭成員的居住需要,屬于人役權(quán)的范疇。[10]大陸法系國家雖然繼承了羅馬法的居住權(quán)制度,但是淡化了居住權(quán)的人役屬性?!斗▏穹ǖ洹吩试S當(dāng)事人通過合同設(shè)立居住權(quán),允許居住權(quán)轉(zhuǎn)讓。在德國,《住宅所有權(quán)及長期居住權(quán)法》設(shè)立了純粹物權(quán)性質(zhì)的居住權(quán),居住權(quán)的客體從住宅擴展為公寓式酒店、分時度假酒店等營利性房產(chǎn)項目。在意大利,居住權(quán)的功能也不再限定于滿足自然人的生活需要,法律允許當(dāng)事人在酒店等非住宅性質(zhì)的建筑物上設(shè)立居住權(quán)。[12]通過上述比較研究可知,在歐洲大陸法系國家,居住權(quán)的人役屬性逐漸淡化,體系開放、內(nèi)容靈活的居住權(quán)制度逐步確立。

    自全國人大法工委頒布《民法典各分編(征求意見稿)》開始,居住權(quán)制度成為我國民法學(xué)研究的熱點和重點問題。我國學(xué)者對現(xiàn)行居住權(quán)制度的完善建議可以歸納為三個方面:第一,居住權(quán)的客體不能僅限于住宅,酒店、公寓、分時度假公寓等經(jīng)營性房產(chǎn)也可設(shè)立居住權(quán);[13]第二,居住權(quán)的功能并非限定于滿足住房困難者的生活需要,應(yīng)構(gòu)建內(nèi)容更加靈活的居住權(quán)制度,滿足自然人對不同房屋的多元利用需要;[14]第三,無償設(shè)立規(guī)則不利于發(fā)揮居住權(quán)的功能,應(yīng)予以廢除。[15]可見,突破居住權(quán)的人役屬性以及由此推導(dǎo)出的客體限制、生活用途、無償設(shè)立規(guī)則,構(gòu)建體系更加開放、內(nèi)容更加靈活的居住權(quán)制度,已經(jīng)成為我國學(xué)者的共識。

    《民法典》規(guī)定居住權(quán)制度,旨在落實黨的十九大提出的建立多主體供給、多渠道保障的住房制度。[16]居住權(quán)的人役屬性,使其僅能解決與房屋所有權(quán)人具有身份關(guān)系的自然人的居住問題,適用范圍狹窄,功能單一,不足以落實“全體人民住有所居”政策。為了保障社會公共利益、避免侵害他人的民事權(quán)益、防范權(quán)利人的風(fēng)險、提高資源的配置效率,法律可以對民事權(quán)利進行必要的限制。然而《民法典》對居住權(quán)的限制,不僅與上述法益無關(guān),也限制了居住權(quán)的功能,實無必要。居住權(quán)屬于用益物權(quán),不僅是保障民事主體利用他人房屋的權(quán)利,也是資源配置手段。作為資源配置手段的居住權(quán),應(yīng)通過自身獨特的價值和權(quán)利結(jié)構(gòu),將客體配置給最珍視權(quán)利的人,提高客體的利用效率。然而,過度強調(diào)居住權(quán)的人役屬性,限制了居住權(quán)的適用范圍,無助于發(fā)揮居住權(quán)的資源配置功能。

    綜上所述,人役屬性并非居住權(quán)的金科玉律。突破居住權(quán)的人役屬性以及由此推導(dǎo)出來的客體限制、生活用途、無償設(shè)立規(guī)則、不可轉(zhuǎn)讓性,將居住權(quán)塑造為純粹的用益物權(quán),居住權(quán)制度不僅可以落實“全體人民住有所居”的政策,也可充分發(fā)揮資源配置功能,促進農(nóng)村經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)型與升級。

    二、集體建設(shè)用地上的房屋設(shè)立居住權(quán)的類型分析

    豐富居住權(quán)的類型,不僅可以進一步盤活集體資產(chǎn),亦可滿足不同主體對集體建設(shè)用地上的房屋的多元利用需要,為城市資源流入農(nóng)村提供法治化路徑。

    (一)生活型居住權(quán)

    生活型居住權(quán)是為了滿足自然人的生活需要,以集體住宅為客體的居住權(quán)。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計,囿于戶籍等政策的限制,我國有2.5億的農(nóng)民工、剛畢業(yè)的大學(xué)生等外來流入人口無法享受城市住房保障政策,他們中的大多數(shù)通過租住農(nóng)村住宅滿足自己的居住需要。[17]為了保障這部分自然人的居住需要,《“十四五”規(guī)劃綱要》等中央政策允許在集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房。與租賃權(quán)相比,居住權(quán)屬于用益物權(quán),不僅可以滿足自然人居住他人住宅的需要,而且具有更強的支配效力與排他性,期限也更長。由此,創(chuàng)設(shè)生活型居住權(quán),保障外來人員長期穩(wěn)定的居住需要,是落實“全體人民住有所居”政策的重要舉措。

    《民法典》第368條允許當(dāng)事人無償設(shè)立居住權(quán)。無償設(shè)立規(guī)則是否適用于以集體住宅用地上的房屋為客體的生活型居住權(quán)?集體住宅用地及其上的房屋屬于集體經(jīng)營性資產(chǎn),是集體通過有償交易方式獲取增值收益的財產(chǎn)。前已述及,生活型居住權(quán)是保障非集體成員生活需要的用益物權(quán)。非集體成員不能無償利用集體經(jīng)營性資產(chǎn)。[18](P.129)基于以上兩個原因,生活型居住權(quán)應(yīng)當(dāng)以有償?shù)姆绞皆O(shè)立。

    生活型居住權(quán)旨在滿足自然人的生活需要,這是否意味著生活型居住權(quán)只具有占有和使用權(quán)能,居住權(quán)人不得以抵押或轉(zhuǎn)讓的方式處分居住權(quán)?有學(xué)者主張:居住權(quán)具有人身屬性,居住權(quán)人不得以轉(zhuǎn)讓或抵押的方式處分居住權(quán)。[19]也有學(xué)者主張:禁止居住權(quán)轉(zhuǎn)讓或者抵押的規(guī)定,并非強制性規(guī)范,當(dāng)事人可以排除適用。[20]生活型居住權(quán)是純粹的用益物權(quán),并不具有身份性,在物權(quán)秩序的重心由歸屬向利用轉(zhuǎn)變的趨勢下,所有權(quán)人可以將占有、使用、收益、權(quán)利處分四項權(quán)能全部轉(zhuǎn)移給用益物權(quán)人。由此,生活型居住權(quán)人可以通過抵押、轉(zhuǎn)讓、贈與等方式處分居住權(quán)。然而,特定自然人的生活習(xí)慣、對標(biāo)的物的利用方式、誠信等因素會影響房屋所有權(quán)人的利益。因此,生活型居住權(quán)人通過轉(zhuǎn)讓、抵押、贈與等方式處分其居住權(quán)的,應(yīng)征得所有權(quán)人的同意。

    (二)經(jīng)營型居住權(quán)

    自《民法典》編纂過程中,我國學(xué)者就開始探討在酒店、酒店式公寓、民宿、康養(yǎng)項目等營利性房產(chǎn)項目上設(shè)立具有商業(yè)性質(zhì)的居住權(quán)。[21]經(jīng)營型居住權(quán)是滿足自然人的居住、休閑、娛樂、旅游、康養(yǎng)等綜合性商業(yè)需要的居住權(quán)。由此,允許在農(nóng)村的酒店、酒店式公寓、民宿、康養(yǎng)項目等營利性房產(chǎn)項目上設(shè)立經(jīng)營性居住權(quán),不僅有助于提升上述營利性房產(chǎn)項目的市場價值,而且也有助于促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級,推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

    《土地管理法》允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于建設(shè)商業(yè)設(shè)施。統(tǒng)一劃分城鄉(xiāng)建設(shè)用地用途的《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)允許商服用地用于建設(shè)賓館、旅館、度假村、招待所、服務(wù)型公寓。由此,在集體商服用地上建設(shè)酒店、酒店式公寓、民宿、康養(yǎng)項目等營利性房產(chǎn)項目,并設(shè)立經(jīng)營型居住權(quán),符合現(xiàn)行土地用途管制制度。經(jīng)營型居住權(quán)雖不是滿足自然人基本生活需要的居住權(quán),但也是保障自然人居住他人房屋的用益物權(quán),并未突破居住權(quán)的本質(zhì)。

    經(jīng)營型居住權(quán)是以集體商服用地上的營利性房產(chǎn)為客體的居住權(quán)。集體商服用地以及營利性房產(chǎn)屬于集體的經(jīng)營性資產(chǎn),是集體通過市場交易方式獲取增值收益的財產(chǎn),并不具有身份性?;诖?,城鎮(zhèn)居民等不特定的自然人可以通過有償方式取得經(jīng)營型居住權(quán)。經(jīng)營型居住權(quán)與生活型居住權(quán)一樣不具有身份性,是純粹的財產(chǎn)權(quán)。由此,經(jīng)營型居住權(quán)人除享有占有和使用權(quán)能外,經(jīng)所有權(quán)人同意,還可通過轉(zhuǎn)讓、抵押、贈與等方式處分其居住權(quán)。與生活型居住權(quán)不同,經(jīng)營型居住權(quán)具有較高的商業(yè)屬性,應(yīng)允許經(jīng)營型居住權(quán)人通過出租等方式獲取收益。

    (三)社會保障型居住權(quán)

    充分利用非經(jīng)營性資產(chǎn)滿足成員的福利和社會保障需要,不僅是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標(biāo),也是集體必須履行的職責(zé)。[22]居住權(quán)是保障自然人“住有所居”的民事權(quán)利,在滿足集體成員福利和社會保障需求領(lǐng)域,也可發(fā)揮作用?!多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》要求建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。有學(xué)者主張:年老的集體成員可在自己的房屋上設(shè)立居住權(quán)保障自己的居住條件,然后將宅基地使用權(quán)交回集體,換取養(yǎng)老金。[23]然而,在該種模式下,集體成員仍然占有宅基地,集體不能通過將宅基地轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性建設(shè)用地的方式獲取收益,集體成員的養(yǎng)老金成為了無源之水?!秶鴦?wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》允許集體在充分保障成員利益的前提下,將有償收回的宅基地整理成經(jīng)營性建設(shè)用地。基于該政策,部分集體開展了宅基地?fù)Q取社會保障的實踐。[24]由此,集體可以建設(shè)保障型住宅,為老年成員設(shè)立社會保障型居住權(quán),老年成員將宅基地退還集體換取養(yǎng)老金或者養(yǎng)老服務(wù)。集體將有償收回的宅基地整理成經(jīng)營性建設(shè)用地,入市流轉(zhuǎn)。該模式既保障了年老成員的居住條件,又盤活了集體資產(chǎn)。除養(yǎng)老外,社會保障型居住權(quán)也可用于保障殘障、失孤、貧困等弱勢集體成員的生活。

    社會保障型居住權(quán)旨在保障集體弱勢成員的居住條件,具有福利性和保障性,不能以集體經(jīng)營性建設(shè)用地上的房屋為客體。統(tǒng)一劃分城鄉(xiāng)建設(shè)用地用途的《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)允許公益性建設(shè)用地用于福利院、養(yǎng)老院、孤兒院等社會保障設(shè)施建設(shè)。《劃撥用地目錄》允許公益性建設(shè)用地用于建設(shè)保障性住宅。由此,集體可以在公益性建設(shè)用地上建設(shè)保障性的房屋,并通過設(shè)立社會保障型居住權(quán)保障本集體內(nèi)年老、失孤、殘障等特定弱勢成員基本居住條件。

    社會保障型居住權(quán)是保障本集體特定弱勢成員基本居住條件的權(quán)利,是集體履行社會保障義務(wù)的體現(xiàn),具有較強的人役屬性?;诖?,社會保障型居住權(quán)具有三個特質(zhì):第一,只有本集體內(nèi)年老、失孤、殘障等特定弱勢成員才能取得社會保障型居住權(quán),非本集體成員以及不符合保障條件的集體成員,不能取得社會保障型居住權(quán);第二,社會保障型居住權(quán)僅具有占有和使用權(quán)能,權(quán)利人不得通過轉(zhuǎn)讓、抵押、贈與等方式處分其居住權(quán),不得通過出租等方式獲取收益;第三,在居住權(quán)人死亡或者因自身條件的改變不再需要居住保障時,社會保障型居住權(quán)消滅。

    三、集體建設(shè)用地上的房屋設(shè)立居住權(quán)的規(guī)則完善

    《民法典》僅對居住權(quán)的設(shè)立規(guī)則進行了原則化、一般性的規(guī)定,不能完全適應(yīng)集體建設(shè)用地上的房屋設(shè)立居住權(quán)的需要,需進一步完善。

    (一)集體建設(shè)用地上的房屋設(shè)立居住權(quán)的民主決議

    在集體建設(shè)用地上的房屋上設(shè)立居住權(quán)屬于處分集體資產(chǎn)的行為,按照《村民委員會組織法》等法律的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)由村民會議或村民代表會議按照“一人一票”的規(guī)則形成決議。按照團體決議理論,任何團體形成決議都需要耗費談判成本,團體規(guī)模越大,談判成本越高。[25](P.89)在每套房屋上設(shè)立居住權(quán)都需要村民會議或村民代表會議按照“一事一議”“一人一票”的方式進行決議,將極大增加決議成本和交易成本。如何構(gòu)建居住權(quán)設(shè)立領(lǐng)域的集體決議機制,既實現(xiàn)成員的民主管理權(quán),又不至于過分增加設(shè)立成本?集體經(jīng)濟組織或村民委員會屬于集體的常設(shè)機構(gòu),按照《民法典》第265條的規(guī)定,也有權(quán)作出處分集體財產(chǎn)的決定。基于此,可構(gòu)建村民會議或村民代表會議、集體經(jīng)濟組織或村民委員會之間的分權(quán)決議機制。村民會議或村民代表會議就客體范圍、主體條件、價格區(qū)間、期限等居住權(quán)的基本內(nèi)容形成決議,集體經(jīng)濟組織或村民委員會在上述決議范圍內(nèi)決定每套房屋設(shè)立居住權(quán)的具體條件。如此,既實現(xiàn)了集體成員的民主管理權(quán),又減少了居住權(quán)的設(shè)立成本。

    (二)集體經(jīng)濟組織或村民委員會與相對人簽訂居住權(quán)合同

    按照《民法典》的規(guī)定,集體經(jīng)濟組織和村民委員會既具有特別法人資格,又享有集體財產(chǎn)的代表行使權(quán),有權(quán)以自己的名義處分集體財產(chǎn)。并且,集體經(jīng)濟組織或村民委員會是集體的常設(shè)機構(gòu)。由此,集體建設(shè)用地上的房屋設(shè)立居住權(quán)的,應(yīng)由集體經(jīng)濟組織或村民委員會與相對人簽訂設(shè)立居住權(quán)的合同。

    如前所述,集體建設(shè)用地上的房屋屬于集體財產(chǎn),集體經(jīng)濟組織或村民委員會應(yīng)當(dāng)在村民會議或村民代表會議決議的范圍內(nèi)與相對人簽訂設(shè)立居住權(quán)的合同。處分集體財產(chǎn)的合同未經(jīng)過村民會議或村民代表會議決議或者超出決議范圍的,在司法實踐中會被認(rèn)定為無效。雖然《民法典》將決議行為歸于民事法律行為,然而集體決議與處分集體財產(chǎn)的合同截然不同。集體決議是集體內(nèi)部行為,是實現(xiàn)成員對集體財產(chǎn)民主管理權(quán)的手段,按照決議行為的法理,一般不具有對外效力。[26]處分集體財產(chǎn)的合同是集體經(jīng)濟組織或村民委員會與相對人達成的協(xié)議,按照合同相對性原則,不應(yīng)受決議行為的影響。處分集體財產(chǎn)的合同未經(jīng)村民會議或村民代表會議決議無效的裁判觀點,混淆了集體財產(chǎn)的內(nèi)部管理行為與外部處分行為,賦予了決議行為對外效力,不利于保護善意相對人的利益。由此,設(shè)立居住權(quán)的合同未經(jīng)村民會議或村民代表會議決議,或者超出決議范圍的,并不因此無效。

    (三)集體建設(shè)用地上的房屋居住權(quán)設(shè)立登記制度的完善

    按照《民法典》的規(guī)定,居住權(quán)是從房屋所有權(quán)中派生出的用益物權(quán),采用登記設(shè)立主義。按照連續(xù)登記的原則與制度,集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記是居住權(quán)登記的基礎(chǔ)。《不動產(chǎn)登記條例實施細(xì)則》已經(jīng)規(guī)定了集體商服用地和公益性建設(shè)用地的使用權(quán)與房屋所有權(quán)登記制度,經(jīng)營型居住權(quán)和社會保障型居住權(quán)具有了明確的權(quán)利來源與登記基礎(chǔ)。我國法律尚未規(guī)定集體住宅用地使用權(quán)及其住宅所有權(quán)登記制度。前已述及,允許集體建設(shè)用地用于住宅建設(shè),并設(shè)立生活型居住權(quán),不僅是物權(quán)平等原則的應(yīng)有之義,也是落實“全體人民住有所居”的政策的必然要求?;诖?,在不動產(chǎn)登記制度中應(yīng)當(dāng)增設(shè)集體住宅用地使用權(quán)和集體住宅所有權(quán)登記,并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建生活型居住權(quán)的登記制度。

    集體建設(shè)用地上的房屋可以設(shè)立生活型居住權(quán)、經(jīng)營型居住權(quán)、社會保障型居住權(quán),這三類居住權(quán)的客體、主體、權(quán)能各不相同?;诖?,集體建設(shè)用地上房屋在進行居住權(quán)登記時需標(biāo)明居住權(quán)的類型。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定,居住權(quán)不屬于“房地一體登記”原則的適用范圍。并且為了保障居住權(quán)的穩(wěn)定,更宜使居住權(quán)適度獨立于建設(shè)用地使用權(quán)與房屋所有權(quán)?;诖?,居住權(quán)登記的,不需要將客體所涉的集體建設(shè)用地一并登記。然而,這并不意味著在辦理居住權(quán)登記時不需要提供集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)屬材料。集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)屬材料與房屋所有權(quán)一起證明居住權(quán)來源的正當(dāng)性。除此之外,進行居住權(quán)登記的,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提供居住權(quán)設(shè)立合同,合同中需明確記載居住權(quán)的類型、期限、客體情況等。前已述及,即便集體經(jīng)濟組織或村民委員會設(shè)立居住權(quán)的行為未經(jīng)村民會議或村民代表會議表決,善意相對人的利益仍應(yīng)獲得法律保護。由此,居住權(quán)登記時,不需提供村民會議或村民代表會議的表決材料。

    四、集體建設(shè)用地上房屋居住權(quán)的保障制度之構(gòu)建

    居住權(quán)是保障自然人“住有所居”的權(quán)利,需具有較高的穩(wěn)定性,盡量避免集體建設(shè)用地和房屋權(quán)屬變動對居住權(quán)人利益的影響。

    (一)設(shè)立集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓不破居住權(quán)之規(guī)則

    《土地管理法》允許集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。按照“房地一體”規(guī)則,集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的,其上的房屋所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓。房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓是否會導(dǎo)致居住權(quán)消滅?《民法典》未設(shè)明文,需予以探明。

    為了保障房屋承租人的生存利益這一最高位階的法律價值,避免出租人隨意轉(zhuǎn)讓住房對承租人的生存利益造成重大影響,法律設(shè)立了“買賣不破租賃”規(guī)則。[27]居住權(quán)與租賃權(quán)雖然分屬不同的民事權(quán)利領(lǐng)域,但也是保障自然人基本生存條件的權(quán)利。由此,設(shè)立房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓“不破”居住權(quán)規(guī)則具有法律價值層面的正當(dāng)性。此外,設(shè)立房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓“不破”居住權(quán)規(guī)則還有法律制度方面的正當(dāng)性:第一,居住權(quán)是用益物權(quán),扣減了房屋所有權(quán)的部分權(quán)能,按照“任何人不得將大于自己的權(quán)利讓與他人”的規(guī)則,受讓人只是取得被居住權(quán)扣減后剩余的房屋所有權(quán);第二,居住權(quán)是具有獨立性的用益物權(quán),一經(jīng)設(shè)立,即不依賴房屋所有權(quán)而獨立存在;[28]第三,租賃權(quán)是沒有經(jīng)過公示的債權(quán),賦予其對抗房屋所有權(quán)人的效力突破了物權(quán)優(yōu)先性規(guī)則和公示公信原則。由此,有學(xué)者主張:只有經(jīng)過登記的租賃權(quán),才具有對抗所有權(quán)人的效力。[29]而居住權(quán)是經(jīng)過登記公示的用益物權(quán),受讓人受讓房屋所有權(quán)時推定其知悉居住權(quán)的存在,此時其受讓存在居住權(quán)的房屋所有權(quán),是其自主選擇的結(jié)果,應(yīng)當(dāng)自己承擔(dān)責(zé)任。

    (二)明確集體的建設(shè)用地收回權(quán)不破居住權(quán)之規(guī)則

    《土地管理法》第66條賦予了集體收回集體建設(shè)用地的權(quán)力和權(quán)利:第一,集體依據(jù)法律的直接授權(quán),為了集體公益需要,或在使用權(quán)人擅自改變用途和停止使用建設(shè)用地時,享有收回集體建設(shè)用地的權(quán)力;第二,集體依據(jù)合同的約定,享有收回經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)利。

    基于法律的直接授權(quán),收回建設(shè)用地的權(quán)力,具有行政管理和處罰的性質(zhì)。[30]基于土地所有權(quán)人和管理人合一的身份,法律賦予國家收回建設(shè)用地的權(quán)力,具有一定的合理性。[31]集體雖然享有公有制的土地所有權(quán),但與集體建設(shè)用地使用權(quán)人同為平等的民事主體,不享有具有行政權(quán)力性質(zhì)的管理權(quán)。法律直接賦予集體收回權(quán),不僅與其民事主體的身份不相稱,也破壞了集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性。[32]由此,應(yīng)當(dāng)廢除集體收回建設(shè)用地的權(quán)力。既然應(yīng)當(dāng)廢除集體收回集體建設(shè)用地的權(quán)力,居住權(quán)也不會因為該權(quán)力的行使而消滅。

    與集體收回建設(shè)用地的權(quán)力不同,集體基于合同的約定,收回集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)利,是雙方當(dāng)事人意思自治的產(chǎn)物,并不會破壞集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性,可以存在。然而,集體基于合同約定,行使收回權(quán),是否導(dǎo)致居住權(quán)消滅?集體基于合同的約定行使的收回權(quán),雖然會導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的消滅和房屋所有權(quán)主體的變更,然而集體只是取得被居住權(quán)扣減后剩余的房屋所有權(quán);其次,集體行使收回權(quán)導(dǎo)致的房屋所有權(quán)變動,并非房屋所有權(quán)的原始取得,并不具有消滅居住權(quán)的效力;此外,基于合同約定產(chǎn)生的收回權(quán),是相對權(quán),只能約束集體和建設(shè)用地使用權(quán)人,不具有對抗居住權(quán)人的效力?;谝陨先齻€原因,集體基于合同的約定收回集體經(jīng)營性建設(shè)用地的,并不導(dǎo)致居住權(quán)消滅。

    (三)賦予居住權(quán)人獨立的征收補償請求權(quán)

    受區(qū)位、產(chǎn)業(yè)布局、價格等因素的影響,在城郊、城中村等集體建設(shè)用地上建造的房屋是居住權(quán)的重要客體。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進,這些土地和房屋也更易成為征收的對象。國家征收集體建設(shè)用地及其上的房屋,是否導(dǎo)致居住權(quán)消滅,我國學(xué)者有不同的觀點。有學(xué)者將標(biāo)的物被征收列為居住權(quán)消滅的事由。[33]也有學(xué)者認(rèn)為:居住權(quán)具有物上代位性,效力及于被征收人的安置房,并不因征收當(dāng)然消滅。[34]征收是國家依靠強制力原始取得土地和房屋的行為,一旦國家做出征收決定,集體建設(shè)用地所有權(quán)及其使用權(quán)、房屋所有權(quán)、居住權(quán)都將消滅。我國的物上代位制度一般存在于支配標(biāo)的物交換價值的擔(dān)保物權(quán)之中,而居住權(quán)是對標(biāo)的物使用價值的支配,具有物上代位性的法理基礎(chǔ)還需商榷。即便居住權(quán)具有物上代位性,也應(yīng)存在于征收補償領(lǐng)域,不會阻卻居住權(quán)因征收行為而消滅。

    我國《土地管理法》和《民法典》等法律尚未賦予居住權(quán)人獲得征收補償?shù)臋?quán)利。在居住權(quán)因征收而消滅時,居住權(quán)人是否享有征收補償請求權(quán),其征收補償請求權(quán)是向國家主張抑或向房屋所有權(quán)人主張?有學(xué)者認(rèn)為:當(dāng)集體建設(shè)用地被征收時,應(yīng)賦予居住權(quán)人獨立的征收補償請求權(quán)。[35](P.548)也有學(xué)者主張:居住權(quán)人并非集體經(jīng)濟組織成員,不能享有獨立的征收補償請求權(quán),僅得向房屋所有權(quán)人主張其應(yīng)享有的份額。[36]居住權(quán)雖然是從房屋所有權(quán)中派生出的權(quán)利,但屬于獨立的用益物權(quán),有獨立的市場價值?!疤貏e犧牲理論”是近代征收補償制度的理論基礎(chǔ)。[37]居住權(quán)人因國家的征收行為,遭受了“特別犧牲”,失去了賴以生存的居所。基于以上兩個原因,法律應(yīng)當(dāng)賦予居住權(quán)人獨立的征收補償請求權(quán),該征收補償請求權(quán)向征收人行使,而非向房屋所有權(quán)人行使。

    按照《土地管理法》等法律的規(guī)定,征收集體房屋的,應(yīng)對按照公平合理的原則,對土地和房屋的價值進行補償。居住權(quán)只是對一定期限內(nèi)房屋使用價值的支配,因此,只需對該部分利益進行補償,集體建設(shè)用地的價值不屬于居住權(quán)的補償范圍。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,征收住房的,應(yīng)采用安置房或貨幣的方式補償房屋的價值。前已述及,集體建設(shè)用地上的房屋可以設(shè)立生活型居住權(quán)、社會保障型居住權(quán)、經(jīng)營型居住權(quán)。居住權(quán)的類型不同,補償?shù)姆绞綉?yīng)有所區(qū)別。生活型居住權(quán)和社會保障型居住權(quán),旨在滿足自然人基本居住的需要,應(yīng)盡量通過提供安置房的方式進行補償。經(jīng)營型居住權(quán)旨在滿足自然人休閑、娛樂、康養(yǎng)等享受性的居住需要,安置房的功能與環(huán)境未必能滿足居住權(quán)的需要,更宜采用貨幣補償方式。

    結(jié)語

    突破集體建設(shè)用地不得用于住宅建設(shè)的法律障礙與居住權(quán)的人役屬性,允許集體建設(shè)用地上的房屋設(shè)立居住權(quán),有助于引導(dǎo)城市資源流入農(nóng)村,推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。集體建設(shè)用地上的房屋屬于集體資產(chǎn)。需通過設(shè)立生活型居住權(quán)、經(jīng)營型居住權(quán)、社會保障型居住權(quán),發(fā)揮居住權(quán)的資源配置功能,盤活集體資產(chǎn),為城市資源流入農(nóng)村提供法治化路徑。此外,在居住權(quán)設(shè)立規(guī)則中,需協(xié)調(diào)實現(xiàn)集體成員的民主管理權(quán)與居住權(quán)人利益保護的關(guān)系。居住權(quán)是保障自然人住有所居的基本權(quán)利,應(yīng)構(gòu)建集體決議與居住權(quán)設(shè)立合同二元區(qū)分制度,探明集體建設(shè)用地和房屋權(quán)屬變動不破居住權(quán)之規(guī)則,賦予居住權(quán)人獨立的征收補償請求權(quán),保障居住權(quán)的穩(wěn)定,維護居住權(quán)人的權(quán)益。

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