內(nèi)蒙古赤峰市半干旱區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實(shí)踐

李洪波

（赤峰市水利事業(yè)發(fā)展中心，內(nèi)蒙古 赤峰 024005）

赤峰市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東南部，轄3 區(qū)7 旗2 縣。2020年，全市總?cè)丝?03.6 萬人，全年地區(qū)生產(chǎn)總值1763.6 億元。赤峰市地處內(nèi)蒙古高原向東北松遼平原過渡的山地丘陵地帶，全市總土地面積為9 萬平方公里，其中山區(qū)、丘陵區(qū)面積占總土地面積的77.8%；平原面積占22.2%；耕地面積2100 萬畝。赤峰市屬溫帶半干旱大陸性季風(fēng)氣候，多年平均降水量380 mm，屬于典型半干旱地區(qū)。目前全市年總用水量約21.87 億m3，其中農(nóng)田灌溉用水13.37 億m3，占總用水量的61.13%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.57，是赤峰第一“用水大戶”。

實(shí)施農(nóng)業(yè)水價綜合改革的根本目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)踐表明，實(shí)施農(nóng)業(yè)水價綜合改革有利于提高節(jié)水灌溉工程運(yùn)行和農(nóng)業(yè)用水管理水平，在提高農(nóng)業(yè)用水效率，控制用水總量、緩解水資源供需矛盾中發(fā)揮了積極作用。目前，全國各地扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，取得顯著成效。在水價改革模式、完善供水計(jì)量、水權(quán)分配、用水管理、水價形成、精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎勵等方面進(jìn)行了深入研究。本文以赤峰市為例，分析總結(jié)改革實(shí)施中的主要做法、經(jīng)驗(yàn)、存在的問題，為半干旱水資源匱乏地區(qū)推進(jìn)改革提供參考。

一、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革主要做法和舉措

1、編制規(guī)劃，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

摸清各地有效灌溉面積、水源條件、機(jī)電井?dāng)?shù)量、計(jì)量設(shè)施、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、高效節(jié)水灌溉、大中型灌區(qū)節(jié)水改革配套、現(xiàn)狀水價、農(nóng)民意愿等基本情況，是做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革的基礎(chǔ)。

相關(guān)部門組織編制《赤峰市農(nóng)業(yè)水價綜合改革實(shí)施方案》和《赤峰市農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作指導(dǎo)意見》，統(tǒng)籌各地農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。目前，全市12 個旗縣區(qū)均編制完成改革規(guī)劃，確定全市改革總?cè)蝿?wù)和年度實(shí)施計(jì)劃。

市本級及12 旗縣區(qū)均已成立深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，積極發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用。將新建高效節(jié)水灌溉工程列為老哈河上游生態(tài)保護(hù)與環(huán)境整治“三年行動計(jì)劃”項(xiàng)目，同步開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，率先完成改革任務(wù)。連續(xù)兩年召開現(xiàn)場會，要求各旗縣區(qū)向試點(diǎn)地區(qū)學(xué)習(xí)改革經(jīng)驗(yàn)，加快推動本地區(qū)改革步伐。

2、探索進(jìn)行農(nóng)業(yè)水權(quán)細(xì)化分配工作

根據(jù)各旗縣區(qū)“三條紅線”控制指標(biāo)和農(nóng)業(yè)灌溉用水限額，在調(diào)查土地性質(zhì)的基礎(chǔ)上，按照保障二輪承包土地農(nóng)民用水權(quán)益、總量控制和定額管理相結(jié)合的原則，按照《赤峰市水資源可利用量分配指標(biāo)》，開展農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配工作，明確農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)。

探索使用“五步法”開展水權(quán)分配工作，繪制旗縣區(qū)水權(quán)操作管理運(yùn)行流程圖，統(tǒng)一各地水權(quán)分配流程，顯著提高各地水權(quán)分配效率。林西縣、翁牛特旗將農(nóng)業(yè)用水水權(quán)分配到蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定用水限額；松山區(qū)將農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分解到行政村；敖漢旗將地區(qū)的農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分解到農(nóng)村用水合作組織。

3、建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制

建立基于成本合理測算、管理規(guī)范的農(nóng)業(yè)終端水價。市發(fā)改和水利部門聯(lián)合發(fā)文促進(jìn)建設(shè)農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制，督促各地深入開展農(nóng)業(yè)用水成本監(jiān)審和分類水價工作。

敖漢旗、松山區(qū)等旗區(qū)結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行政府定價、協(xié)商定價等農(nóng)業(yè)水價合理構(gòu)成機(jī)制的有效探索。敖漢旗小山灌區(qū)由改革前的按畝收費(fèi)調(diào)整為0.433 元/m3的按量收費(fèi)；松山區(qū)確定改革項(xiàng)目區(qū)水價1.224 元/m3，較改革前僅收取電費(fèi)及管護(hù)人員工資的水價提高近40%。

同時，各地區(qū)對農(nóng)業(yè)用水實(shí)行超定額累進(jìn)加價制度進(jìn)行探索。如，寧城縣出臺《農(nóng)業(yè)水價綜合改革超額累計(jì)加價制度（試行）》，喀喇沁旗印發(fā)《農(nóng)業(yè)用水價格成本監(jiān)審及價格核定管理辦法》。

4、建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼，推行節(jié)水獎勵

探索農(nóng)業(yè)用水獎補(bǔ)機(jī)制，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)作用。起草市級農(nóng)業(yè)水價綜合改革精準(zhǔn)補(bǔ)貼辦法和節(jié)水獎勵辦法。松山區(qū)已發(fā)放精準(zhǔn)補(bǔ)貼50 萬元，節(jié)水獎勵28 萬元。敖漢旗制定獎補(bǔ)辦法，對采取節(jié)水措施、調(diào)整生產(chǎn)模式、促進(jìn)節(jié)約用水的農(nóng)民用水合作組織、用水協(xié)會和用水戶給予獎勵，資金規(guī)模根據(jù)當(dāng)年實(shí)際情況確定，原則上不少于5 萬元。

5、強(qiáng)化用水在線監(jiān)測和計(jì)量，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)終端用水管理模式

積極推進(jìn)“以電折水”系數(shù)率定，建立地下水“井電雙控”管理機(jī)制。全市以電折水設(shè)備安裝已經(jīng)完成1100 套，數(shù)據(jù)能夠上傳到自治區(qū)平臺，已安裝完成20 個中型灌區(qū)45 個閘門。實(shí)行按量計(jì)費(fèi)，灌溉限額內(nèi)實(shí)行優(yōu)惠水價，超限額部分累進(jìn)加價[1]，啟動松山區(qū)“以電折水”計(jì)量系數(shù)率定試點(diǎn)工作。

加強(qiáng)農(nóng)民用水合作組織及用水協(xié)會建設(shè)，推動農(nóng)業(yè)用水管理向農(nóng)民用水合作組織、用水者協(xié)會等精細(xì)化集約化管理轉(zhuǎn)變，真正使用水合作組織成為協(xié)商定價、計(jì)量收費(fèi)、工程管護(hù)、用水管理的責(zé)任主體。赤峰市在改革區(qū)共成立農(nóng)民用水合作組織48 個，積極培育打造松山區(qū)、巴林右旗、寧城縣“公司+合作社(協(xié)會)+農(nóng)戶”等PPP 農(nóng)業(yè)水價綜合改革終端管理模式，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)高效節(jié)水項(xiàng)目建設(shè)和農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、用水戶三方共贏。

二、赤峰市農(nóng)業(yè)水價綜合改革存在的困難和問題

農(nóng)業(yè)水價綜合改革在體制機(jī)制上有很多創(chuàng)新點(diǎn)，改革內(nèi)容涉及工程產(chǎn)權(quán)、水權(quán)、價格、獎補(bǔ)、用水管理等諸多方面，是較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在實(shí)施的過程中還存在很多困難和問題。

1、工作人員缺乏積極性

部分工作人員對推進(jìn)改革的重要性認(rèn)識不足，對加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水管理、促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的緊迫性重視程度不夠，仍然存在注重工程建設(shè)、忽視機(jī)制建設(shè)的思想。部分工作人員認(rèn)為執(zhí)行難度較大，對改革執(zhí)觀望態(tài)度[2]。

2、合理控制灌溉面積

“十二五”以來，赤峰市大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉工程，著力降低農(nóng)業(yè)用水總量，取得一定成效。但是，盲目開荒則會增加灌溉面積，部分地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量未能顯著下降，控制、壓縮不合理擴(kuò)灌面積，封閉擴(kuò)灌水源井，科學(xué)合理確定改革面積是當(dāng)務(wù)之急。

3、高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)資金不足

赤峰市屬于缺水地區(qū)，改革臺賬范圍內(nèi)的耕地需要全部實(shí)施高效節(jié)水，才能保證最大有效灌溉耕地保有量。如，某縣改革總面積95 萬畝，其中40 萬畝耕地僅為一級地埋，需要改造為二級地埋才能達(dá)到高效節(jié)水的要求，但是目前資金不足阻礙了改革推進(jìn)。

三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的建議

1、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革

《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革規(guī)劃報(bào)告》（以下簡稱《規(guī)劃報(bào)告》）和《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革驗(yàn)收辦法》（以下簡稱《辦法》）已經(jīng)印發(fā)?！兑?guī)劃報(bào)告》匯總了全區(qū)79 個涉改旗縣區(qū)編制的縣級農(nóng)業(yè)水價綜合改革規(guī)劃，汲取各盟市改革試點(diǎn)的典型經(jīng)驗(yàn)，形成4 個規(guī)劃成果，進(jìn)一步細(xì)化了改革技術(shù)措施，是各地實(shí)施改革的真正抓手。當(dāng)前，改革正處于中期，《辦法》的出臺為改革指明方向，明確改革內(nèi)容和具體賦分，是推進(jìn)改革新的“指揮棒”[3]。

2、完善改革臺賬

盡快核定全市有效灌溉土地面積，對已實(shí)施改革面積的供水計(jì)量、總量控制、用水指標(biāo)分配、限額管理、田間工程管護(hù)責(zé)任落實(shí)等進(jìn)行全面梳理，落實(shí)到灌區(qū)和具體地塊。以取水口核查登記成果為基礎(chǔ)，以行政村、自然村或者農(nóng)民用水合作組織為單元，將農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)分配到用水戶或合規(guī)機(jī)電井，形成分配成果。

3、成立縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)業(yè)用水管理組織

建立健全農(nóng)業(yè)用水管理機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村設(shè)立水利工作站和村級水管員，建立覆蓋縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村3 級的農(nóng)業(yè)用水管理工作體系。加強(qiáng)基層管理人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，逐步提高農(nóng)業(yè)用水管理機(jī)構(gòu)人員業(yè)務(wù)水平。建議政府落實(shí)機(jī)構(gòu)，增加人員編制，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，確保基層水資源管理的機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)與工作相適應(yīng)。