城鄉(xiāng)制度變革背景下的鄉(xiāng)村規(guī)劃理論與實踐

羅國娜，禹懷亮，王春玲，李獻燦

（塔里木大學水利與建筑工程學院，新疆阿拉爾 843300）

國家治理現(xiàn)代化背景下的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設和運營管理必將實現(xiàn)法制化、人本化、精細化，但與城市不同的是鄉(xiāng)村建設的首要前提是生態(tài)為本，順應鄉(xiāng)村發(fā)展的時代規(guī)律、理解鄉(xiāng)村社會的獨特特征、尊重鄉(xiāng)村空間的地域?qū)傩浴淞⑥r(nóng)民主體的治理理念，是新時代鄉(xiāng)村建設實踐的基本路徑和促進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的必然選擇。盡管近些年我國在鄉(xiāng)村建設中已經(jīng)積累了較豐富的鄉(xiāng)村規(guī)劃實踐經(jīng)驗，但在新的城鄉(xiāng)關(guān)系背景下鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制仍然存在較大發(fā)展空間。我國農(nóng)村正在發(fā)生新的變革，特別是黨的十九大以來實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并提出“必須重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”，基于此，做好鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，也顯得非常重要。我國農(nóng)村正在發(fā)生新的變革，特別是黨的十九大以來實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并提出“必須重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”。優(yōu)先做好鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作成為全國各地鄉(xiāng)村發(fā)展的重要、緊迫任務。盡管重視程度得到提升，但一些鄉(xiāng)村規(guī)劃仍缺乏科學指導，存在鄉(xiāng)村規(guī)劃不成體系、不顧長遠利益，以及忽視生態(tài)環(huán)境、輕視地方文化等問題。我國廣大農(nóng)村地區(qū)長期是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的勞動者的聚居之地，但 21世紀以來的農(nóng)業(yè)人口大流動賦予鄉(xiāng)村新的涵義。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃應結(jié)合新的城鄉(xiāng)關(guān)系來充分認識城鄉(xiāng)一體化帶來的紅利，因地制宜、科學精準地做好鄉(xiāng)村規(guī)劃編制。

1 城鄉(xiāng)制度變革背景下鄉(xiāng)村規(guī)劃需求

1.1 鄉(xiāng)村振興需求

黨十九大報告中提出，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。同時，在鄉(xiāng)村制度變革背景下，也對土地承包關(guān)系進行再次強調(diào)，期間也深化了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將土地承包制時限延長30年，這樣也更好地保護了農(nóng)民權(quán)益，完善了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系內(nèi)容。除此之外，在農(nóng)業(yè)發(fā)展中也涉及一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展內(nèi)容，這樣可以拓展農(nóng)民增收渠道，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

1.2 產(chǎn)業(yè)興旺需求

在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，需要滿足產(chǎn)業(yè)興旺需求，具體內(nèi)容如下。第一，目前鄉(xiāng)村出現(xiàn)衰落問題的主要原因在于，農(nóng)村人口數(shù)量的大量流失，相比于鄉(xiāng)村發(fā)展而言，城市中擁有更多的就業(yè)機會，從而引起了鄉(xiāng)村人員的快速流失，增大了城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的經(jīng)濟收入差異。因此，在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，需要創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會，以提高鄉(xiāng)村帶來的吸引力，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。第二，在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，如果以傳統(tǒng)作業(yè)作為基礎產(chǎn)業(yè)，對于年輕人發(fā)展而言，并不能為其提供充足的經(jīng)濟來源支撐，因此在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，需要做好一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的多元化，這樣可以進一步優(yōu)化鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展體系，促進產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展需求。

1.3 生態(tài)宜居需求

在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，需要滿足生態(tài)宜居需求，具體內(nèi)容如下。第一，受到鄉(xiāng)村衰落、農(nóng)村人口數(shù)量大量流失等問題的影響，鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境相對較差，還沒有建立完善的給排水系統(tǒng)、消防系統(tǒng)、基礎設施系統(tǒng)等，從而引起了生態(tài)發(fā)展問題。因此在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，需要基于生態(tài)宜居原則來完善鄉(xiāng)村基礎建設，以提高鄉(xiāng)村帶來的吸引力，促進區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展。第二，在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，如果還以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)作為基礎產(chǎn)業(yè)，不注重特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也會影響鄉(xiāng)村特色發(fā)展，降低鄉(xiāng)村吸引力。因此，在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，需要做好特色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)的多元化，以進一步優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展體系，促進生態(tài)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

1.4 鄉(xiāng)風文明需求

在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，需要滿足鄉(xiāng)風文明需求，具體內(nèi)容如下：第一，鄉(xiāng)村文明的發(fā)展，涉及許多優(yōu)秀歷史文化，而鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)風文明環(huán)境相對較差，還沒有建立完善的文明管理體系，這樣在發(fā)展過程中，會引起生態(tài)發(fā)展、鄉(xiāng)村文化傳承等問題。因此，在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，需要基于鄉(xiāng)村文明發(fā)展需求來完善鄉(xiāng)村基礎建設，以提高鄉(xiāng)村帶來的吸引力，促進區(qū)域鄉(xiāng)村文明的建設速度。第二，在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，需要注重鄉(xiāng)村文化的傳承，更好地保留優(yōu)秀文化，這樣在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，可以幫助農(nóng)民建立更加良好的發(fā)展信心，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供更強的精神發(fā)展動力，從而促進區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

1.5 治理有效需求

在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，需要滿足治理有效需求，具體內(nèi)容如下。第一，在行政化發(fā)展背景下，政府成為鄉(xiāng)村的主要管制者，但是村民自治處于停滯，無法對鄉(xiāng)村居民進行有效的統(tǒng)籌管理，且沒有建立完善的治理體系，會引起鄉(xiāng)村農(nóng)民配合積極性差、經(jīng)濟發(fā)展速度落后等問題。因此，在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，需要基于治理有效需求來完善鄉(xiāng)村基礎建設，以提高鄉(xiāng)村帶來的吸引力，促進區(qū)域鄉(xiāng)村文明的建設速度。第二，在鄉(xiāng)村治理過程中，需要注重鄉(xiāng)村治理內(nèi)容實用性，更好地保留優(yōu)秀文化，幫助農(nóng)民建立發(fā)展信心，同時也需要提升治理過程的有序性，借此來加快區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展速度。

1.6 生活富裕需求

除了上述需求內(nèi)容外，在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，滿足生活富裕需求，具體內(nèi)容如下。第一，在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，需要做好特色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并且需要做好產(chǎn)業(yè)綜合性發(fā)展，從而提升鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)的多元化，進一步優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展體系，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。第二，在發(fā)展過程中需要做好基礎設施的完善處理，建立更加完善的鄉(xiāng)村服務體系，讓鄉(xiāng)村居民享受到更加便捷的服務內(nèi)容，提升村民生活品質(zhì)。

2 城鄉(xiāng)制度變革背景下鄉(xiāng)村規(guī)劃實踐要點

2.1 做好空間開發(fā)工作

2.1.1 農(nóng)業(yè)空間調(diào)整

在鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展過程中，進行農(nóng)業(yè)空間合理開發(fā)屬于最為基礎的工作內(nèi)容。農(nóng)業(yè)空間的主要作用是滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的地域，同時展現(xiàn)田園風光，承擔著農(nóng)村主要的生產(chǎn)活動。在對其空間進行發(fā)展過程中，需要結(jié)合當?shù)鼗A條件，種植一些特色農(nóng)產(chǎn)品，促使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展活動的順利推進。另外，在發(fā)展過程中需要對農(nóng)村用地做好綜合化管理，例如，將農(nóng)業(yè)用地進行集中化管理，可為修建灌溉設施提供便利，同時也有利于農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展。

2.1.2 建設空間調(diào)整

在鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展過程中，進行建設空間合理開發(fā)屬于非常重要的工作內(nèi)容。建設空間的主要作用是第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的地域，主要承擔著第二、第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動，也是居民居住用地。在對空間進行發(fā)展時，需要結(jié)合當?shù)鼗A條件，合理規(guī)劃第二、三產(chǎn)業(yè)的具體位置，促使現(xiàn)代化發(fā)展活動的順利推進。另外，在發(fā)展過程中需要對節(jié)能化產(chǎn)業(yè)進行綜合管理，將工業(yè)用地進行集中化管理，為工業(yè)園區(qū)的集中化管理提供便利條件，有利于開展工業(yè)機械化發(fā)展活動。

2.1.3 生態(tài)空間調(diào)整

在鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展過程中，需要做好生態(tài)空間的調(diào)整工作。生態(tài)空間的主要作用是生態(tài)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的地域，主要承擔著區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等工作。在對空間進行發(fā)展時，也需要結(jié)合當?shù)鼗A條件，合理規(guī)劃生態(tài)產(chǎn)業(yè)、特色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展位置，這樣也促使生態(tài)化發(fā)展活動的順利推進。另外，在發(fā)展過程中需要對生態(tài)化產(chǎn)業(yè)進行綜合管理，例如基于當?shù)靥厣h(huán)境來合理規(guī)劃生態(tài)發(fā)展用地，并且需要對生態(tài)化產(chǎn)業(yè)進行集中化管理，這樣可以逐漸形成契合鄉(xiāng)村生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的管理體系，從而為鄉(xiāng)村生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展提供便利條件。

2.1.4 留白空間調(diào)整

除上述發(fā)展內(nèi)容外，在鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展過程中，需要做好留白空間的調(diào)整工作。留白空間的主要作用是鄉(xiāng)村后續(xù)發(fā)展過程中用于補充和完善，主要承擔著區(qū)域未來發(fā)展的緩沖處理，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供充足動力。在對留白進行發(fā)展時，需要結(jié)合當?shù)鼗A條件、經(jīng)濟發(fā)展情況，合理規(guī)劃過渡空間位置，布設其相關(guān)內(nèi)容，促使鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展活動的順利推進。另外，在發(fā)展過程中也需要對可持續(xù)發(fā)展活動進行綜合管理，例如，基于當?shù)靥厣h(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)等內(nèi)容，和周邊區(qū)域展開合作，這樣也可以對產(chǎn)業(yè)進行集中化管理，逐漸形成契合鄉(xiāng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的管理體系。

2.2 加強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

2.2.1 發(fā)展傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)

在鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展過程中，做好傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這也是提升文化產(chǎn)業(yè)吸引力的重要措施。從實踐情況來看，需注意以下內(nèi)容。第一，對當?shù)貍鹘y(tǒng)文化內(nèi)容進行整理，篩選出最具發(fā)展價值的文化內(nèi)容，以此為基礎來完成文化產(chǎn)業(yè)建設，從而促使鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展活動的順利推進。第二，在傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中加強傳統(tǒng)文化創(chuàng)新工作，做好多元化文化融合處理，且需要做好當?shù)匚幕赝诰?，從而形成契合鄉(xiāng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的管理體系，滿足文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

2.2.2 發(fā)展現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)

在鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展過程中，做好現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這也是提升居民經(jīng)濟收入的重要保障。從實踐情況來看，需注意以下內(nèi)容。第一，對于當?shù)乜砂l(fā)展內(nèi)容進行整理，篩選出最具發(fā)展價值的現(xiàn)代化內(nèi)容，以此為基礎來完成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)建設，細化現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，從而促使鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展活動的順利推進。第二，在現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中需要加強龍頭企業(yè)的創(chuàng)新管理工作，擬定恰當政策來輔助地方企業(yè)發(fā)展，做好當?shù)靥厣赝诰?，從而形成契合鄉(xiāng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的管理體系，滿足區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展需求。

2.2.3 小商品制造產(chǎn)業(yè)

除上述提到的內(nèi)容外，在鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展過程中，做好小商品制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這也是提升當?shù)禺a(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展的重要措施。從實踐情況來看，需注意以下內(nèi)容。第一，擬定政策輔助小商品制造產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且也需要從小商品產(chǎn)業(yè)種類中篩選出比較有發(fā)展價值的文化內(nèi)容，從而加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設，促使鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展活動的順利推進。第二，在小商品制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，要加強產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌管理工作，可以規(guī)范鄉(xiāng)村小商品產(chǎn)業(yè)發(fā)展進度，形成契合鄉(xiāng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的管理體系，滿足小商品產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

2.3 打造鄉(xiāng)村宜居環(huán)境

2.3.1 做好居住用地規(guī)劃

在鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展過程中，做好居住用地規(guī)劃工作，是打造鄉(xiāng)村宜居環(huán)境的重要條件。從實踐情況來看，需注意以下內(nèi)容。第一，對于當?shù)乜砂l(fā)展內(nèi)容進行整理，根據(jù)實際發(fā)展需求，來對居住用地進行規(guī)劃設計，更好的完成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)建設，細化現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，從而促使鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展活動的順利推進。第二，在現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中需要加強居住用地位置的規(guī)劃設計，從實踐情況來看，居住用地需要沿著“自上而下”的方向發(fā)展，要契合新鄉(xiāng)村規(guī)劃要求，提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定性。

2.3.2 加強產(chǎn)業(yè)承載力

為了提升鄉(xiāng)村宜居環(huán)境的長久性，需要在鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展過程中，做好增強產(chǎn)業(yè)承載力的工作，從而提升地區(qū)生態(tài)發(fā)展過程的持續(xù)性。從實踐情況來看，需注意以下內(nèi)容。第一，對于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進行調(diào)研，根據(jù)實際發(fā)展需求對產(chǎn)業(yè)承載力的上限值進行計算，結(jié)合上限值來完成產(chǎn)業(yè)分布處理，從而促使鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展活動的順利推進。第二，在現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，需要在允許值范圍內(nèi)，做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整工作，從而確保鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程的有序性，以提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定性。

2.4 開展土地綜合治理

2.4.1 農(nóng)業(yè)用地整治

為了提升鄉(xiāng)村宜居環(huán)境的長久性，在發(fā)展過程中需要加強農(nóng)業(yè)用地整治，提升農(nóng)業(yè)用地整治結(jié)果的合理性。從實踐情況來看，需注意以下內(nèi)容。第一，對于當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展情況進行調(diào)研，了解目前農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中存在的問題，根據(jù)實際發(fā)展需求，擬定合理的農(nóng)業(yè)用地整治措施，這有利于整治活動的順利推進，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展提供可靠支持。第二，在現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，需要在允許的范圍內(nèi)，做好農(nóng)業(yè)用地的留白和集中化管理，這有利于水利灌溉措施的順利擬定，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展奠定良好基礎。

2.4.2 建設用地整治

為了提升鄉(xiāng)村宜居環(huán)境的長久性，在發(fā)展過程中需要加強建設用地整治工作，提升建設用地整治結(jié)果的合理性。從實踐情況來看，需注意以下內(nèi)容。第一，對于當?shù)亟ㄔO用地目前存在的問題進行統(tǒng)計，如工業(yè)區(qū)過度分散、占地面積不合理等，擬定恰當措施對其進行處理，從而提升建設用地整治結(jié)果的使用價值，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展提供可靠支持。第二，在現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，基于產(chǎn)業(yè)承載力上限來完成建設用地合理規(guī)劃工作，提升鄉(xiāng)村土地資源的利用效率。

2.5 確定空間管制規(guī)則

2.5.1 農(nóng)業(yè)用地管制規(guī)則

在擬定空間管制規(guī)則時，做好農(nóng)業(yè)用地管制規(guī)則的制定，提升農(nóng)業(yè)資源利用效率。在具體應用中，保護好永久基本農(nóng)田，不允許他人以任何名義進行侵占；優(yōu)化耕地生產(chǎn)環(huán)境，做好農(nóng)業(yè)設施改造升級工作，使其可以更好的滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求；加強鄉(xiāng)村商品林管理工作，不斷改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境；協(xié)調(diào)經(jīng)濟林木的采伐量和種植量，使當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展可以維持在比較穩(wěn)定的狀態(tài)。

2.5.2 建設用地管制規(guī)則

在擬定空間管制規(guī)則時，做好建設用地管制規(guī)則的制定，提升建設資源利用效率。從實踐情況來看，鄉(xiāng)村政府需要加強宅基地管理工作，并利用恰當?shù)耐恋卣拇胧?，來提升已有土地資源的利用效率。加強公共設施用地的管理工作，基于當?shù)匚磥戆l(fā)展需求來調(diào)試管制內(nèi)容，從而創(chuàng)造出更高的社會經(jīng)濟效益。經(jīng)營性建設用地管理，做好土地資源的優(yōu)化管理，確保商業(yè)活動的順利進行，這也是鄉(xiāng)村商業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的基礎條件。

3 結(jié)束語

綜上所述，在城鄉(xiāng)制度變革背景下，通過采取合理措施加強鄉(xiāng)村規(guī)劃實踐工作，不僅可以提升鄉(xiāng)村已有資源的利用效率，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展；而且有助于鄉(xiāng)村發(fā)展體系的不斷完善，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定良好條件。