新時代農村集體土地上礦業(yè)用地的困境與突破

吳偉宏，賈立斌,2，鹿愛莉

(1.中國自然資源經濟研究院，北京 101149；2.自然資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149)

0 引 言

礦產資源是經濟社會發(fā)展的物質基礎，開發(fā)利用礦產資源是新時代中國特色社會主義建設的必然需求。我國85%的礦產資源賦存于農村集體土地上[1]，集體土地上的礦業(yè)用地與耕地、林地、草地等資源要素保護之間的矛盾突出。礦業(yè)用地取得、利用和退出機制不暢，嚴重制約采礦權的權利兌現?，F行制度下采礦權先于土地使用權取得。對于采礦權人來說，礦業(yè)用地所屬功能分區(qū)、土地利用現狀、生態(tài)保護和規(guī)劃管控等要求面臨諸多不確定因素。礦山企業(yè)不僅面臨擁有合法采礦權卻違法用地、用林、用草及違法開采的潛在風險，還面臨土地利用粗放、生態(tài)修復不善無法體面退出的現實困境。習近平總書記指出，堅持社會主義市場經濟改革方向，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在配置資源中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。礦業(yè)用地涉及國家、企業(yè)和集體村民之間、礦業(yè)開發(fā)與土地利用、糧食安全和生態(tài)保護之間的利益關系，是政府和市場關系平衡的重要平臺。充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，進而突破礦業(yè)用地取得、利用和退出全生命周期存在的制度阻礙和操作問題，有助于推動礦業(yè)高質量發(fā)展，實現糧食安全、生態(tài)保護和經濟發(fā)展的多贏。本文所指礦業(yè)用地主要是指采礦生產全生命周期中采礦業(yè)用地類型，包括工業(yè)廣場、采礦區(qū)、尾礦庫用地以及土地復墾形成的其他產業(yè)用地類型。

1 礦業(yè)用地歷史演變

1.1 礦業(yè)用地類型

《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱“《土地管理法》”)將礦業(yè)用地歸類于建設用地，并參照工業(yè)用地的相關政策規(guī)定。歷經20多年的演變發(fā)展，采礦用地和工業(yè)用地在概念、分類和關系層面逐步得到明確和細化。 《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中，采礦用地是指“采礦、采石、采砂(沙)場，鹽田，磚瓦窯等地面生產用地及尾礦堆放地”，工業(yè)用地是指“工業(yè)生產及直接為工業(yè)服務的附屬設施用地”。工業(yè)包含礦業(yè)，二者在生產用地細類上存在一定的交叉內容?！锻恋乩矛F狀分類》(GB/T 21010—2017)中，采礦用地將鹽田分離出去，增加了排土(石)堆放地，并對工業(yè)用地內容和特征進行了細化，但仍然未解決細類交叉的問題?！秶量臻g調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(自然資辦發(fā)〔2020〕51號)中，將“礦山企業(yè)的生產車間、裝備修理、自用庫房及其附屬設施用地，包括專用鐵路、碼頭和附屬道路、停車場等用地”歸入了工業(yè)用地類型，且明確了工業(yè)用地“不包括采礦用地”。至此，采礦用地與工業(yè)用地有了區(qū)分的基本依據。按照《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2017)之前的用地分類，業(yè)界統(tǒng)稱的采礦用地主要分為工業(yè)廣場用地、采礦區(qū)用地以及尾礦庫用地三類?！秶量臻g調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(自然資辦發(fā)〔2020〕51號)之后，礦區(qū)工業(yè)廣場用地歸類于工業(yè)用地，采礦用地主要包括采礦區(qū)用地和尾礦庫用地兩類(表1)。

表1 礦業(yè)用地分類演變Table 1 Classification evolution of mining land

1.2 礦業(yè)用地特征分析

耕地、林地等農用地是礦區(qū)主要土地利用類型[2]。礦區(qū)用地具有區(qū)位既定性、用途過渡性、占地周期性等特點。礦產資源及其附屬土地天然不可分割決定了采礦用地選址的唯一性。同時，以采礦經濟性和便利性為出發(fā)點，礦山企業(yè)生產車間及其附屬設施用地與礦區(qū)也具有明顯的重疊性和就近性。礦山生產年限一般不超過30年，許多礦區(qū)面積雖然很大，但對土地的破壞是漸進的、短期的和可恢復的。礦產資源開采結束之后，其采礦土地用途消失，通過治理復墾大部分土地可以回歸原用途。采礦作業(yè)完成后，采礦企業(yè)即退出建設用地土地占用。根據《中國礦產資源報告》統(tǒng)計數據，2017—2020年在建和生產礦山與廢棄礦山新增礦山恢復治理面積平均每年約為5萬hm2。隨著礦山修復力度的加大，采礦用地的用途過渡性和占地周期性將進一步體現。以第三次全國土地調查數據2019年底采礦用地244.24萬hm2、30年的采礦周期計算，現有采礦用地將在1.6個采礦周期內消化完成。采礦用地與工業(yè)用地的用地性質存在本質不同，采礦用地在取得、利用和退出全生命周期內與工業(yè)用地在歸并和細化上存在些許不一致的地方。一般意義上的工業(yè)用地具有位置競爭性、用途持續(xù)性以及占地周期滾動性。工業(yè)用地具有競爭可選址性，可以入駐規(guī)劃設定的工業(yè)園區(qū)，但礦區(qū)工業(yè)用地屬性處于待定范疇。礦山閉坑后，礦山企業(yè)生產車間及其附屬設施用地根據規(guī)劃要求，保留建設用地屬性或劃入復墾責任范圍恢復原用途。集體土地上的礦山往往不在城鎮(zhèn)建設規(guī)劃范圍內，將礦山企業(yè)生產車間及其附屬設施用地歸入工業(yè)用地，同樣也難以適應一般工業(yè)用地的用地特征。

1.3 礦業(yè)用地取得方式

我國的法律法規(guī)對采礦用地的準入、出讓、利用、權利和義務等沒有做出明確的規(guī)定[3]。采礦用地可以借鑒的法律條款包括耕地保護、土地征收、用途管制以及耕地占補平衡、林地占補平衡等。一直以來，采礦用地取得方式主要包括出讓和臨時用地?！锻恋毓芾矸ā泛汀秳潛苡玫啬夸洝芬?guī)定，對新增的采礦用地，凡不符合劃撥取得條件的，都應該以出讓方式取得。隨著土地有償使用制度改革的不斷推進以及《劃撥用地目錄》的修改，出讓方式逐步成為新增采礦用地的主要取得方式。我國實施國家和集體土地二元所有制，對于農村集體土地上的采礦用地，則涉及集體建設用地的征收出讓和集體農用地、未利用地的轉用征收再出讓。2005年開始，原國土資源部先后在廣西平果鋁土礦、山西露天煤礦、內蒙古露天煤礦和云南露天磷礦等礦區(qū)開展臨時用地試點改革，采礦用地通過“分期實施、分期供地、到期歸還”的臨時用地模式使用農民集體土地[4]。臨時用地供地方式不轉變土地的權屬關系，不受嚴格的用途管制，不用辦理農地轉用和土地征收手續(xù)，特別是不占用年度農用地轉用計劃指標、耕地保有量計劃指標等。采礦臨時用地兼顧農民、企業(yè)和政府的多方利益，一定時期內，較好地化解了礦業(yè)開發(fā)與土地利用之間的矛盾，是采礦用地制度改革的重大創(chuàng)新[5]。

2 礦業(yè)用地制度約束與現實困境

2.1 礦業(yè)用地準入路徑不暢

《土地管理法》《中華人民共和國礦產資源法》等法律法規(guī)對采礦用地準入進行了限制。如嚴禁采礦占用耕地；嚴格限制農用地轉為建設用地；依法獲批占用耕地、林地等要落實占補平衡；集體土地征收要以公益利益需要為前提；采礦臨時用地還停留在試點層面，未形成固化的采礦用地制度；采礦用地須符合土地利用規(guī)劃等。

2.1.1 集體土地征收出讓的問題凸顯

2019年新修訂的《土地管理法》縮小了征地范圍，除由政府組織實施的能源基礎設施建設需要用地外，大部分經營性采礦用地已無法通過土地征收方式進行供地。但在國家壟斷一級建設用地市場體制下，為保障經濟建設的土地供應，實踐中大量存在著采礦用地征收。集體土地通過征收-出讓用于采礦的取得方式，面臨諸多現實問題和操作上的弊端。第一，在二元土地所有制結構下，集體土地通過征收變?yōu)閲薪ㄔO用地，集體和農民的長遠利益和發(fā)展需求受到制約。隨著土地經濟價值的不斷凸顯，土地對于農民不僅僅承擔生存保障的功能，農民還要求享有土地開發(fā)權和增值收益的分配權，圍繞農地“非農化”后土地增值收益的爭奪，構成了社會穩(wěn)定與發(fā)展的壓力[6]。第二，采礦及其附屬設施用地不適用一般意義上工業(yè)用地的出讓管理?！吨腥A人民共和國民法典》第三百四十七條規(guī)定“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓”。采礦用地使用權人只能是采礦權人，具有唯一性，采礦生產完成后大部分土地可恢復原地類屬性，不具有建設用地的持續(xù)性。第三，加重了管理部門及企業(yè)負擔。一方面，農用地轉用征收要經過前期論證、申請報批等流程，程序復雜，辦理周期長；另一方面，隨著糧食安全和生態(tài)保護的限制越來越嚴格，耕地、林地等用地成本越來越高，采礦用地取得成本水漲船高，補償標準不一、安置方式單一引發(fā)礦地糾紛和矛盾。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十三條將農用地轉用的范圍限定在“國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地”，從土地利用規(guī)劃的長遠目標來看，采礦用地的用途過渡性難以符合規(guī)劃編制的規(guī)則和目標遵循，導致采礦用地往往存在于土地利用規(guī)劃設計在外，需要規(guī)劃調整的許可審批，且程序復雜。此外，在建設用地指標總量控制約束下，規(guī)劃內采礦用地與城鎮(zhèn)建設用地指標形成一定的擠占關系。指標管控與空間管控并行或錯位，導致采礦土地占用建設用地指標，但無法在空間上“落地”，不利于土地節(jié)約集約利用。

2.1.2 采礦臨時用地進退兩難

采礦臨時用地是我國特定階段解決礦業(yè)開發(fā)和土地利用之間矛盾的一種臨時舉措。從臨時用地的特點和法理來看，臨時用地是對劃撥、出讓以外供地方式的有益補充，更是對不宜以“先征收，后出讓”方式出讓的集體土地資源的保護。但是，臨時用地制度成果依然停留在試點層面，實踐中也呈現出一些制度缺陷。如臨時用地審批不規(guī)范、超期限使用、使用后復墾不到位；臨時用地范圍和用地內容界定不明確等，甚至觸碰了耕地保護紅線，突破了用途管制，面臨“臨時”用地變“常規(guī)”用地，以及破壞市場公平等問題[7]?！蹲匀毁Y源部關于規(guī)范臨時用地管理的通知》(自然資規(guī)〔2021〕2號)界定了臨時用地使用范圍，未將采礦臨時使用土地制度化。從我國現行礦業(yè)臨時用地模式看，我國礦業(yè)臨時用地特征兼具用地意定性與強制性的統(tǒng)一。從私法角度看，屬于一種具有法律強制性的土地租賃；而從公法角度看則屬于一種特殊形態(tài)的土地征用[8]。臨時用地僅僅關注礦業(yè)用地的獲取和利用，較少考慮當事人的產權界定和保護問題，導致行為人對土地利用缺乏穩(wěn)定預期和法律保障[9]。根據土地利用制度變遷的形勢，礦業(yè)臨時用地方式的過渡性使命已完成。但是，在目前礦業(yè)用地路徑不暢的環(huán)境下，為了推動地方經濟發(fā)展，臨時用地仍然為地方政府和礦山企業(yè)所覬覦。尤其是對于沿用之前臨時用地政策、臨時用地到期面臨申請續(xù)期的礦山企業(yè)，處于懸而未決的困境。

2.1.3 集體經營性建設用地“有口無徑”

新修訂的《土地管理法》第六十三條規(guī)定在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，集體經營性建設用地可以通過出讓、出租等方式用于工業(yè)和商業(yè)等經營性用途，明確了集體經營性建設用地與國有建設用地同權，給采礦用地使用集體經營性建設用地設置了入口。集體經營性建設用地直接入市，用地方式較靈活，包括掛牌出讓、租賃、出資(入股)以及協(xié)議出讓等。相比于國有建設用地，不僅可以大大降低企業(yè)的用地成本，而且可以提高集體組織和村民的話語權。集體經營性建設用地上市的前提是必須符合規(guī)劃和用途管制。結合前文討論，采礦用地和集體經營性建設用地空間上難重合，采礦用地多數不在規(guī)劃內的集體經營性建設用地上，采礦用地使用集體經營性建設用地需要空間上的優(yōu)化調整。此外，多年來城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”政策的實施，集體和村民雖然得到了環(huán)境改善和經濟收益，但同時也喪失了大量建設用地的土地發(fā)展權。且受耕地紅線、生態(tài)保護紅線以及規(guī)劃用途等限制，集體經營性建設用地本身規(guī)模較小。

2.1.4 “凈礦”出讓中政府和市場的界限不明

采礦權與采礦用地使用權(“兩權”)是礦產資源及其附屬土地的天然整體被人為分割出來的兩項管理權限?，F行“兩權”分割出讓存在程序重復、內容不銜接等問題[10]。采礦權出讓過程中，明確提示采礦權人需自行按規(guī)定辦理土地、林業(yè)、環(huán)境影響評價、水土保持、安全生產等相關手續(xù)，涉及土地、房屋、林木等補償的，競得人自行協(xié)調產權所有人解決，如因土地、林地、道路等問題導致無法建設或開采的，競得人須自行承擔投資開發(fā)風險?！蹲匀毁Y源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7號)對于“兩權”分置進行了優(yōu)化，積極推進“凈礦”出讓。對于因礦業(yè)權出讓前期工作原因而導致的礦業(yè)權人無法如期正常開展開采工作的，自然資源主管部門可以撤回采礦權，并退還相關費用?！皟舻V”出讓一方面由政府分擔了企業(yè)的投資風險，另一方面也表明了政府推進礦業(yè)權落地的責任擔當?！皟舻V”出讓本質是政府管理程序的優(yōu)化。但真正意義上的“凈礦”出讓還需明確政府與市場的權責界限。相關部門雖然能夠在政府層面推進“凈礦”，但是社會層面的“凈礦”往往更為復雜和困難，尤其是涉及相鄰關系、礦地關系等問題時，很難在短期內解決，也無法保證長久和諧[11]。

2.2 礦業(yè)土地利用細化不足

礦區(qū)土地利用情況較為復雜，不同礦種礦區(qū)土地利用方式不同，同一礦種不同開采方式對土地破壞程度和土地功能可恢復程度也不同，造成礦區(qū)土地利用的范圍、期限和強度等存在差異。采礦用地取得和實際土地利用有一定的偏差，將二者區(qū)別開來，有利于土地節(jié)約集約利用和節(jié)省用地成本。目前在礦區(qū)土地利用中存在一些問題。一是永久性建筑用地內涵不清?！秶临Y源部辦公廳關于做好礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案編報有關工作的通知》(國土資規(guī)〔2016〕21號)提出“永久性建設用地為依法征收并用于建設工業(yè)場地、公路和鐵路等永久性建筑物、構筑物及相關用途的土地”。按照《土地復墾條例》規(guī)定，永久性建筑用地也納入了復墾區(qū)范圍。永久性建筑用地在征收過程中發(fā)生了土地所有權的轉移，原則上并不存在返還的問題[12]。采礦完成后，永久性建筑用地復墾為農用地，農用地的土地權屬歸國家所有。從集體所有到國家所有通過了征收的途徑，則從國家所有到集體所有的路徑在哪里、誰來耕種以及收益分配等存在一些不明確的因素。二是臨時用地和局部短期用地的區(qū)別。臨時用地試點中，采礦臨時用地面積較大，占地、用地和還地周期通常最長不超過5年。局部短期用地(如挖溝鋪設管網)一般是幾個月或一兩年，對于土地所有者來說不影響其整塊土地上的耕作活動，但是對于地下空間利用的效力和價值具有長久性。對于這種涉及到地上空間和地下空間利用權益的認定還沒有可參照的法律依據。三是周邊影響區(qū)補償標準和補償方式有待進一步明確。雖然周邊影響區(qū)土地并非采礦作業(yè)直接用地，但因采礦活動對其土地利用和生態(tài)環(huán)境造成一定的擾動，對影響范圍、程度須由礦山企業(yè)給予補償。

2.3 礦業(yè)用地退出機制不明

《土地復墾條例》要求礦山完成采礦作業(yè)后對礦區(qū)用地進行復墾，達到可供利用的狀態(tài)。復墾的土地優(yōu)先用于農業(yè)，復墾為耕地的，退還已經繳納的耕地占用稅作為獎勵。采礦用地復墾后的土地退出、產權轉移和產業(yè)接替的路徑和程序不明確，造成土地利用監(jiān)管的隔空地帶。實踐中，礦山企業(yè)完成開采后，復墾不積極，為應對環(huán)保督察唯修復而修復，修復質量差強人意。對復墾完成的土地未盡到真正的管護職責，對于因損毀不能修復的土地，暴露出嚴重的環(huán)境問題。此外，在新的用地分類中，“永久性建設用地”屬于工業(yè)用地，是否需要再次將建設用地復墾為農用地；從農用地到建設用地再到農用地，建設用地只存續(xù)于采礦生產的過程當中，礦區(qū)用地的過渡性存在和工業(yè)用地的區(qū)別顯現，采礦完成后的土地用途是否符合規(guī)劃有待于進一步明確和細化，避免形成新的工礦廢棄地。同時，礦業(yè)權人為復墾付出了巨大的代價，礦業(yè)權人往往并不會輕易放棄復墾后的礦業(yè)用地，由此經常誘發(fā)礦業(yè)權人和當地農民的產權糾葛?！蹲匀毁Y源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號)對于礦山存量建設用地再利用給出了政策安排。存量建設用地可以參照城鄉(xiāng)增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用，修復為農用地的，騰退的建設用地指標可用于同一法人企業(yè)在省域范圍內新采礦活動占用同地類的農用地；礦山企業(yè)可將依法取得的國有建設用地修復后用于工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)等經營性用途。這一政策對于企業(yè)節(jié)約集約用地將起到一定的激勵作用，也為礦業(yè)用地退出指明了方向。存量建設用地的面積和區(qū)位與礦山土地利用有著直接的關聯(lián)。隨著礦山建設用地安排，在面對不同生產階段、不同期限用地時，存量建設用地與生產用地在面積、時序上會出現交錯，如果一味地追求建設用地指標騰退，勢必造成土地空間上的零碎和分散局面，不利于土地退出時再利用的整體規(guī)劃。目前，“邊開采，邊修復”政策在執(zhí)行過程中，企業(yè)反映出來的修復時序問題將一樣困擾存量建設用地的退出。

2.4 唯修復而修復現象普遍存在

具體來說，礦山企業(yè)不按照地質環(huán)境恢復治理方案和土地復墾方案進行治理和復墾、未及時完成復墾或復墾質量不達標、管護不到位等，導致企業(yè)用地退出困難，無法歸還土地所有人，新增采礦用地也就無法進入，造成用地困難和土地浪費。在環(huán)保督察下，企業(yè)將棄置的土地快速“復綠”，以樹種易活不死為準則，這種短期應付行為，不利于片區(qū)的生態(tài)功能恢復，對于屬地發(fā)展預留阻礙或隱患。一是地質環(huán)境恢復治理和土地復墾更多關注的是地形地貌和土壤環(huán)境的修復。《土地復墾質量控制標準》(TD/T 1036—2013)側重于土壤質量和土地生產力水平的考核，對于生物多樣性要求未做出明確規(guī)定。二是復墾土地的最佳利用方向與土地利用規(guī)劃目標未充分銜接，修復目標導向不足。采礦用地復墾退出再利用一樣面臨與規(guī)劃目標不一致的問題。土地利用規(guī)劃不僅要解決采礦用地取得之符合，也要解決采礦用地退出再利用之符合。三是監(jiān)管措施和力量有待加強。在實際的礦政管理中，經常遇到不按照設計方案進行地質環(huán)境恢復治理和土地復墾的案例。地質環(huán)境恢復治理基金和土地復墾費管理辦法不能完全控制企業(yè)修復的質量和修復的能動性，發(fā)現問題處罰力度不夠或處罰不到位，對于復墾后產業(yè)接替和土地再利用缺乏制度引導和政策激勵。四是土地復墾后的植被管護相對薄弱，導致土地復墾后難以達到預期規(guī)劃的效果[13]。

3 采礦用地政策重構與優(yōu)化建議

3.1 加快礦業(yè)用地立法，化解制度阻礙

加快礦山用地立法，從法律層面固化用地操作依據。《中華人民共和國礦產資源法(修訂草案)》(征求意見稿)第三十條增設了礦業(yè)用地條款，但仍然有進一步完善和細化的空間。一是探礦用地和采礦用地供給存在系統(tǒng)性差異，應分別設置不同的供地規(guī)則[14]。二是開采重要礦產資源可以征收集體土地，重要礦產資源隨著全球礦業(yè)形勢及國家戰(zhàn)略安全等需要變化，將是一個動態(tài)的概念。重要礦產資源與《土地管理法》中的公共利益需要之間的邏輯關系需進一步細化。三是《中華人民共和國礦產資源法(修訂草案)》(征求意見稿)第三十四條增加了生態(tài)修復要求，須與地質環(huán)境恢復治理和土地復墾要求進行銜接?！秶量臻g生態(tài)保護修復工程驗收規(guī)范》(TD/T 1069—2022)即將實施，礦山生態(tài)修復、地質環(huán)境恢復治理和土地復墾三者之間的關系和內容有待進一步明確，避免交叉和重復。四是土地利用的地上空間和地下空間權益有待明確。五是采礦用地立法需推進土地管理、環(huán)境保護等相關法律法規(guī)以及政策的協(xié)同完善和細化。

3.2 建立健全政府與市場互補互促機制

在耕地保護和生態(tài)文明建設的大背景下，礦業(yè)高質量發(fā)展既要發(fā)揮政府作用，又要激發(fā)市場主體活力。建立政府和市場相互補充、互為促進的工作機制。科學劃定政府管理和服務的邊界，積極響應市場的合理訴求，推進“放管服”改革深化，更好釋放市場主體的活力和動力。根據礦產資源國內外市場形勢，動態(tài)調整重要礦產資源類別，充分保障重要礦產資源的合理用地需求。將礦產資源開采納入項目管理，按照項目的成熟程度引導市場準入。根據不同需求采取差別化、多元化征地補償方式。推動企業(yè)與集體以及村民通過協(xié)商建立租賃和以地入股的用地機制。市場經濟條件下，更加注重公平與效率的統(tǒng)一。建立利益協(xié)商保障機制。在“凈礦”出讓中，合理設計政府與市場的權限，真正體現市場在資源配置中的決定性作用?！皟舻V”出讓前期準備工作中，發(fā)揮政府制度和政策的引導功能，詳盡規(guī)則；“凈礦”出讓要讓企業(yè)、集體和村民參與進來，涉及土地、房屋、林木等補償方面深化用地的改革內容應該交給市場來解決，讓市場決定“凈礦”取得成本，并滿足國家、企業(yè)和集體村民的不同利益需求。在礦地發(fā)生矛盾和糾紛時，政府要發(fā)揮市場失靈時的規(guī)制作用。遵循權利設立的先后規(guī)則，遵循利益雙方協(xié)商—政府規(guī)制—法律裁決的遞進關系，在相關法律法規(guī)中制定基本原則和可操作的協(xié)調、裁決條款。

3.3 推進以“統(tǒng)”促“凈”的政策優(yōu)化

“凈礦”出讓主要為了解決礦山企業(yè)取得合法采礦權，卻“落不了地，用不了地，無法生產”的困境。鑒于“凈礦”出讓處于制度推進期，以及不同礦種實現“凈礦”的復雜性，除了在法律層面完善相關條款以外，還需要相應配套制度和政策的完善。按照“凈礦”思路和理念，建議當前優(yōu)先推進以下幾個方面的統(tǒng)籌工作。一是統(tǒng)籌推進多規(guī)劃的深度融合。在國土空間規(guī)劃框架下，推進礦產資源、環(huán)境保護、水土保持等規(guī)劃的深度融合，落實礦業(yè)用地取得和退出的規(guī)劃用途之相符。對于不符合規(guī)劃的礦業(yè)用地，在用途上將其作為特殊的建設用地進行單獨管理，不受規(guī)劃和指標的限制[15]。二是統(tǒng)籌推進采礦權儲備和項目管理。明確礦產資源開采的優(yōu)先次序和準入條件。按照“項目跟著規(guī)劃走，用地跟著項目走”的原則，合理安排礦業(yè)項目用地需求。三是統(tǒng)籌推進采礦權設置與采礦用地取得。加強礦山開采、地質環(huán)境恢復治理和土地復墾、生態(tài)保護等相關方案的聯(lián)合審批、聯(lián)合監(jiān)管以及聯(lián)合執(zhí)法。根據不同用地類型實施差別化的用地政策，允許根據用地形態(tài)靈活采用臨時用地、地役權、農用地轉用征收、租賃集體經營性建設用地等方式。完善用地計劃管理，將礦業(yè)用地需求與工礦廢棄地以及開采完成礦山修復指標相掛鉤，建立采礦用地動態(tài)平衡制度。四是統(tǒng)籌建立集體經營性建設用地空間優(yōu)化調整規(guī)則。充分發(fā)揮政策疊加支持作用，參照“增減掛鉤”政策，推進集體建設用地的空間優(yōu)化調整。

3.4 落實企業(yè)“凈身退出”路徑和責任

此處“凈”是指企業(yè)完成采礦活動后能夠體面退出，主要是為了解決礦山企業(yè)完成開采活動后，“墾不出地，退不出地，還不了地”的困擾。建議：一是加強修復目標與再利用的系統(tǒng)設計和政策支持。如礦業(yè)用地退出與鄉(xiāng)村振興產業(yè)發(fā)展進行掛鉤安排，引導礦山修復向著既定目標進行修復治理，避免“破壞—修復—再破壞—再修復”的重復投入。在產業(yè)接替過程中，激勵礦山企業(yè)按照市場資源配置進行利益分配，以彌補前期投入。完善“邊開采，邊修復”政策利益導向，打破唯修復而修復的被動修復行為，鼓勵企業(yè)利用3～5年(生態(tài)脆弱區(qū)6～10年)的管護期，開發(fā)培育生態(tài)農業(yè)、林下經濟以及生態(tài)旅游等多產業(yè)形態(tài)，在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揚企業(yè)社會責任。推進礦區(qū)生態(tài)修復技術創(chuàng)新，明確屬地片區(qū)生態(tài)功能和參照生態(tài)系統(tǒng)，補充生物多樣性目標要求。細化不同修復階段的驗收標準，如前期通過恢復表層土壤并種植本地特有的地方性樹木來努力恢復和重建，后期通過合理搭配喬灌木，逐漸增加生物多樣性，增強生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。鼓勵引導礦山企業(yè)參與工礦廢棄地生態(tài)修復。按照“誰修復，誰受益”的原則，將企業(yè)用林納入林地占補定額，利用修復后的建設用地競爭優(yōu)先權進行礦區(qū)用地空間置換。建立土地復墾激勵政策，將復墾率和功能提升作為供地的前置條件或獎勵政策。

3.5 推進全生命周期內礦業(yè)用地評估研究

生態(tài)環(huán)境保護與礦產資源開發(fā)相互依存、相互制約。根據有關研究數據，由森林提供的生態(tài)系統(tǒng)服務價值大約為2 000歐元/hm2/a，比附近農田產生的生態(tài)系統(tǒng)服務價值高出3倍以上[16]；森林周圍的農田比其他范圍的農田生產出來的農作物品質更好；生態(tài)環(huán)境好的區(qū)位，周邊樓盤房價更高。采礦用地作為空間載體，在其取得、利用和退出全生命周期內，采礦活動造成的環(huán)境污染、環(huán)境破壞以及生態(tài)系統(tǒng)結構和功能的變化是礦山修復技術和修復模式選擇的基礎依據，也是采礦用地準入政策制定的前提。推進采礦用地全生命周期內生態(tài)核算和評估，明確采礦作業(yè)對環(huán)境和生物的影響機理以及影響程度，才能實施科學的修復措施，完善用地政策，通過礦山生態(tài)修復補償礦產資源開發(fā)的負外部性。堅持“源頭預防和過程控制”的理念，在礦山設計之初，就要明確修復后空間用途、生態(tài)結構及所應實現的生態(tài)功能[17]，在開采過程中，強調用地的階段性評估配合年度檢查，及時發(fā)現問題及時做出預案。落實《關于加快建設綠色礦山的實施意見》要求，以綠色礦山建設為抓手，更好地規(guī)避礦產資源開發(fā)的生態(tài)風險，推進礦業(yè)用地的健康發(fā)展，實現生態(tài)保護和經濟建設的雙贏。

4 結 語

采礦業(yè)用地準入、利用和退出全生命周期的不同階段用地各具特點，政策制定需要保持全生命周期內礦業(yè)用地的連續(xù)性，也要突出各自不同需求和用地模式的差別。農村集體土地上采礦用地關系著國家、集體和村民的利益，平衡多方利益需求，關鍵是要處理好政府和市場的關系。在保證市場發(fā)揮決定性作用的前提下，明確政府“放管服”的邊界，重點解決市場運行機制卡滯的環(huán)節(jié)。邁入新時代，解決好礦產資源開發(fā)的用地阻礙，是推進礦業(yè)高質量發(fā)展的前提，對于服務國民經濟和社會發(fā)展，維護國家資源權益、發(fā)展地方經濟、造福屬地民生以及維護社會穩(wěn)定等具有重要的理論和實踐意義，推動礦業(yè)用地立法、制度、政策的制定和完善，直面問題，化解矛盾，統(tǒng)籌推動鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護與經濟發(fā)展的多贏局面。