從“實質(zhì)性解決行政爭議”視角芻議行政復議改革

崔 韻

中山大學法學院，廣東 廣州 510000

一、“實質(zhì)性解決行政爭議”的實質(zhì)內(nèi)涵

盡管在2007年向社會所推廣的《行政復議法實施條例》中明顯包含“解決行政爭議”一項內(nèi)容，但是在法律條文的詳細內(nèi)容中并未發(fā)現(xiàn)“實質(zhì)性”或相似概念。因此，理解“實質(zhì)性解決行政爭議”，關(guān)鍵在于理解“實質(zhì)性”的內(nèi)涵。

對此，學界存在不同的觀點。江必新的觀點認為實質(zhì)法治主義對糾紛的實質(zhì)解決需要根據(jù)三個標準來判斷：一是案件是否裁決終結(jié)；二是當事人之間的矛盾是否確定化解；三是案件審理完成后，對此類案件的處理標準和處理界限是否清晰明了。［1］賈亞強認為行政爭議實質(zhì)性解決包含妥善性、一次性和迅速性這三層內(nèi)容。［2］王萬華結(jié)合訴訟活動的程序性與行政爭議的實體性特點，將“實質(zhì)性”提煉為兩方面內(nèi)容：一是未再啟動新的法律程序；二是行政實體法律關(guān)系獲得實質(zhì)處理。［3］

綜合考量上述學者的觀點，結(jié)合行政爭議的實體性與解決爭議途徑的程序性特點，筆者認為“實質(zhì)性解決行政爭議”應(yīng)有以下內(nèi)涵：

（一）程序正當且實質(zhì)終結(jié)

首先，程序正當是指，解決行政爭議的程序是經(jīng)由法律明確規(guī)定的，具備正當性，否則就不能實現(xiàn)行政爭議解決的程序正義；其次，程序?qū)嵸|(zhì)終結(jié)是指，行政訴訟審結(jié)后當事人不再啟動更高審計的訴訟程序或再次啟動訴訟程序，并且也不需要行政機關(guān)再行啟動行政程序。

（二）行政相對人的權(quán)益獲得實質(zhì)救濟

行政復議或行政訴訟的發(fā)生原因在于行政相對人認為自己的權(quán)益因為不當?shù)男姓袨槎艿綋p害，希望借此保護自己的權(quán)益。因此“實質(zhì)性”的根本遵循是行政相對人的權(quán)益獲得實質(zhì)救濟，這并不能簡單視為相對人息訴或案件審理終結(jié)，而是要求法官在查明案件事實的基礎(chǔ)上使案件得到妥善解決，真正定分止爭。

二、“實質(zhì)性解決行政爭議”視角的現(xiàn)實意義

（一）符合行政復議法的立法效力

行政復議理論在近年來的法治社會實踐中不斷完善，我國學者對行政復議的立法效力的認知從單一效力發(fā)展到復合效力。目前我國學者對行政復議的三項效力并無分歧，即權(quán)利救濟、內(nèi)部監(jiān)督、解決行政糾紛。但對于三項效力的關(guān)系以及哪一項效力應(yīng)作為行政復議的首要效力，學界說法不一。［4］章劍生認為，行政復議的核心效力應(yīng)是解決爭議，否則行政復議的立法目的也就失去其價值。［5］也有學者認為，如果將解決爭議置于主導效力之位，可能會導致對平息爭議的功利化追求，而忽視其合法性與公民權(quán)利的保護。不過也有大部分學者堅持以權(quán)利救濟為主導效力，［4］他們認為之所以行政復議會發(fā)生，是因為行政相對人的權(quán)利遭受到行政行為的損害。

筆者認為，行政復議的首要效力應(yīng)是行政爭議解決。首先，在《行政復議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）和2007年所頒布的《行政復議法實施條例》中，二者都對“行政復議化解行政爭議”作出了相關(guān)闡述，可見行政爭議解決的效力已得到立法層面的確認。其次，行政復議的啟動賴于行政相對人不服有關(guān)行政行為而提出的復議申請，且適用《民事訴訟法》中的不告不理原則，也就是說只要行政相對人沒有提出復議申請，即便復議機關(guān)察覺到有關(guān)行政行為的紕漏，也不可以自主運行復議程序。由此，行政復議的首要效力在于爭議解決，“實質(zhì)性解決行政爭議”視角與此相符。

（二）順應(yīng)行政復議的改革趨勢

2006年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，意見中明確表達：“行政復議是指引各個利益主體采用合法與理性的方式表達利益訴求的重要途徑，行政復議能否真正發(fā)揮作用，直接關(guān)系到行政爭議能否在法治軌道中獲得妥善處理，要引導、鼓勵當事人使用行政復議的方式解決行政爭議。”在這一思想的影響下，全國上下先后展開了多項行政復議制度改革的革新措施。

2008年9月，司法部發(fā)布了《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，明確表示要在全國范圍內(nèi)的八個省和直轄市開展相對集中復議權(quán)和行政復議委員會的試點工作。去年首創(chuàng)于浙江義烏的行政復議局以“集中力量辦大事”的核心思維獲得好評。十余年來行政復議制度的改革讓行政復議權(quán)的行使朝著更獨立、更集中的方向發(fā)展，提高行政復議解決行政爭議的質(zhì)量和效率，“實質(zhì)性解決行政爭議”順應(yīng)了行政復議改革的總體趨勢。

（三）有利于解決行政復議的程序空轉(zhuǎn)問題

程序空轉(zhuǎn)主要有兩大方向的體現(xiàn)：行政機關(guān)內(nèi)部的上下級行政機關(guān)之間和行政機關(guān)外部之間。［6］而“實質(zhì)性解決行政爭議”的視角對于行政機關(guān)內(nèi)部出現(xiàn)的程序空轉(zhuǎn)問題大有幫助。

行政機關(guān)內(nèi)部出現(xiàn)程序空轉(zhuǎn)的首要原因，主要緣于負有復議義務(wù)的復議機關(guān)對于應(yīng)當履行復議義務(wù)的情況不做履行或履行不到位，這就將內(nèi)部程序空轉(zhuǎn)劃分為兩類。一類是復議機關(guān)不作為，具體表現(xiàn)為復議機關(guān)對行政相對人的復議申請不予理睬、復議決定逾期、遺漏復議請求等。［7］另一類是“維持會”，具體表現(xiàn)為復議機關(guān)不敢或不愿直接作出變更決定，復議機關(guān)作出的決定中維持、確認違法等程序性復議決定占比較大。以2018年為例，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年全國行政復議案件維持、駁回、確認違法決定的審理結(jié)果共占總數(shù)的65.89%，而變更、責令履行決定的審理結(jié)果僅占總數(shù)的2.17%。（見表1）

表1 全國行政復議案件審結(jié)情況

眾所周知，當出現(xiàn)行政爭議，行政相對人可以采用兩種處理方式，要么選擇直接提起行政訴訟，要么采用“先復議，后訴訟”的形式，能夠看出行政復議并不是行政相對人解決行政爭議的唯一手段，同時也意味著行政復議并不一定就是處理行政爭議的最后環(huán)節(jié)，由此發(fā)現(xiàn)行政復議倘若不能合理有效地解決行政爭議，將會導致有更多新的爭議產(chǎn)生，加劇國家糾紛解決資源的浪費。

（四）更好發(fā)揮行政復議的主渠道作用

《征求意見稿》第一條就闡釋了本法的立法目的：“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)男姓袨?，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督和保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，根據(jù)憲法，制定本法?！绷⒎康臈l款并非一紙空文，而是對某部法律的具體條款和實際運行的總統(tǒng)領(lǐng)，進而涉及行政復議整體效力的完成。［8］當下我國的行政爭議解決模式仍處于從信訪到訴訟再到復議的墨守成規(guī)，這樣固守的大環(huán)境與行政復議的主渠道定位是極不相稱的，要改變這種局面，就得提高行政復議實質(zhì)化解行政爭議的效力，在復議階段將實質(zhì)性定分止爭落到實處。

三、行政復議體制改革的渠道改良

鄙人覺得，行政爭議可以通過行政復議得到實質(zhì)性解決，標象有三：全面性、正當性、及時性。所謂全面性，就是行政復議受案范圍“應(yīng)收盡收”，放寬申請資格；所謂正當性，就是行政復議應(yīng)依法遵循高效便捷的程序；所謂及時性，就是行政復議“沖在爭議解決的第一線”［9］，發(fā)揮好過濾作用。

（一）全面性——行政復議“寬松化”

1.擴展受案范圍

從理論上講，所有的行政爭議都應(yīng)納入復議范圍?！墩髑笠庖姼濉酚嘘P(guān)行政復議受案范圍的規(guī)定，與現(xiàn)行《行政復議法》的規(guī)定一致，以“行政行為”和“合法權(quán)益”為雙重標準。而實踐中因受案范圍的限制而維權(quán)失敗已有先例，如“薛某光訴B市人民政府其他行政復議案”中，貴州省高級人民法院判定教師職稱評審不屬于行政復議受理范圍，故不予受理。①參見貴州省高級人民法院行政判決書（2016）黔行終1143號。

對此，有學者主張采用負面清單模式，即在概括式肯定的基礎(chǔ)上列舉出否定情況。［10］負面清單的立法模式能夠在保證行政復議受案范圍清晰可操作的同時，較大程度地激發(fā)其靈活性和包容性，從而實現(xiàn)復議監(jiān)督全覆蓋、爭議解決全面化。

2.放寬申請資格

《征求意見稿》維持了2007年《行政復議法實施條例》有關(guān)行政相對人和利害關(guān)系人的表述，實際上與《行政訴訟法》中的原告資格相同，而復議申請與提起訴訟是兩個完全不同的法律行為，其二者的資格標準能否等同？

行政復議既具備行政監(jiān)督性質(zhì)，又有較強的司法性程序，由此具備行政司法的效力，同時行政復議的主要功能中包含行政監(jiān)督，因此決定復議申請人的資格標準應(yīng)當比行政訴訟更為寬松，否則行政復議就不能很好發(fā)揮過濾器的作用，行政訴訟的壓力也會顯著增加。

（二）正當性——完善行政復議程序

1998年制定《行政復議法（草案）》時，楊景宇曾強調(diào)：“不應(yīng)該也不必要搬用司法機關(guān)辦案的程序，促使行政復議司法化”。導致在行政復議程序的改革進程中出現(xiàn)了兩種背道而馳的觀點，一部分學者認為“司法化”行政復議不能發(fā)揮出最大效力，根本原因在于立法初衷所決定的反司法化定位，只有走機構(gòu)和程序的司法化道路，才能促進行政爭議的實質(zhì)性解決。支持“反司法化”的學者認為，應(yīng)當充分發(fā)揮行政復議機關(guān)的行政優(yōu)勢，避免司法干預行政。此外，還有復議程序正當化修復的折中觀點。筆者認為，完善程序、實現(xiàn)程序規(guī)范并不意味著套用司法程序，且行政復議有鮮明的行政司法特點，司法性是其實現(xiàn)正義不可或缺的工具。

完善行政復議程序，可以適度擴大聽證論辯式審查方式的適用范圍，擴大和解、調(diào)解程序的適用范圍，真正發(fā)揮行政復議的“分流”作用；提升簡易程序的使用率，將是否適用簡易程序的選擇權(quán)交給申請人。

四、結(jié)語

站在新的歷史起點，面對行政復議制度改革的關(guān)鍵期，國家立法機關(guān)應(yīng)當周聽不蔽，從“實質(zhì)性解決行政爭議”的視角出發(fā)，努力實現(xiàn)行政爭議解決的全面性、正當性和及時性，滿足糾紛化解對行政復議的巨大需求，助推行政復議真正擔當起“主渠道”的歷史使命。