試論安福國(guó)會(huì)對(duì)巴黎和會(huì)的反應(yīng)與應(yīng)對(duì)

嚴(yán) 泉

(上海大學(xué) 歷史學(xué)系，上海 200444)

長(zhǎng)期以來(lái)，人們多是習(xí)慣從派系政治角度評(píng)價(jià)安福國(guó)會(huì)與民初政治，對(duì)其作為立法機(jī)關(guān)的自身權(quán)力運(yùn)作過(guò)程關(guān)注不多，其中就包括巴黎和會(huì)時(shí)期安福國(guó)會(huì)的研究。(1)顧敦鍒《中國(guó)議會(huì)史》(蘇州木瀆心正堂1931年版)、楊幼炯《近代中國(guó)立法史》(上海商務(wù)印書館1936年版)等民國(guó)時(shí)期議會(huì)史研究著作，均沒(méi)有關(guān)于議會(huì)與外交問(wèn)題的專門論述。近年來(lái)的中國(guó)大陸地區(qū)研究著作，如薛恒《民國(guó)議會(huì)制度研究(1911—1924)》(中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版)中關(guān)于議會(huì)權(quán)力運(yùn)作的分析，也未包括外交權(quán)的行使。而賈德威的《安福國(guó)會(huì)研究》(吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年)雖然涉及安福國(guó)會(huì)的外交權(quán)運(yùn)行，但在研究巴黎和會(huì)時(shí)期中國(guó)外交時(shí)，重點(diǎn)在評(píng)析國(guó)會(huì)的作用與影響，對(duì)議會(huì)外交過(guò)程僅略有提及。臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者張玉法《民國(guó)初年的國(guó)會(huì)》(《“中研院”近代史研究所集刊》第13期)、李守孔《民初之國(guó)會(huì)》(中國(guó)學(xué)術(shù)著作獎(jiǎng)助委員會(huì)1964年版)等代表性論著缺乏相關(guān)外交問(wèn)題研究。此外，美國(guó)學(xué)者黎安友(Andrew.J Nathan)Peking Politics，F(xiàn)actionalism and Failure of constitutionalism(Berkeley Los Angeles London，University of California Press，1976)是從派系政治的角度來(lái)解釋民初立憲政治的失敗，并未展開對(duì)安福國(guó)會(huì)的專門研究。民國(guó)時(shí)期專門論述安福國(guó)會(huì)的著作《安福禍國(guó)記》，對(duì)于安福國(guó)會(huì)與山東問(wèn)題，主要是收錄駐外公使的來(lái)電，評(píng)論要點(diǎn)是巴黎和會(huì)召開之前的參戰(zhàn)追認(rèn)與山東路約。(2)南海胤子：《安福禍國(guó)記》，《近代稗海》第4輯，四川人民出版社1987年版，第385—400頁(yè)。在鄧野先生關(guān)于巴黎和會(huì)與北京政治的最新研究成果中，其中涉及到安福國(guó)會(huì)政治角色的論述，仍然是沿用派系政治的分析框架，較少?gòu)膰?guó)會(huì)制度本身運(yùn)作分析入手。即便如此，鄧著也認(rèn)為在此期間，安福國(guó)會(huì)是重要的政治力量，與弱勢(shì)的北京政府相比較，是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)國(guó)會(huì)。(3)鄧野：《巴黎和會(huì)與北京政府的內(nèi)外博弈》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第133頁(yè)。

筆者以為，僅僅從派系斗爭(zhēng)角度解讀是不夠的，安福國(guó)會(huì)對(duì)于巴黎和會(huì)時(shí)期中國(guó)外交問(wèn)題，除了由于外界輿論壓力而被迫回應(yīng)外，從立法運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，很多時(shí)候也體現(xiàn)出主動(dòng)性的特點(diǎn)。本文嘗試從立法實(shí)踐的新視角研究安福國(guó)會(huì)的權(quán)力運(yùn)作，深入探討其實(shí)際成效與特色。

一、安福國(guó)會(huì)對(duì)巴黎和會(huì)的反應(yīng)

安福國(guó)會(huì)成立后不久，1918年11月15日，眾議院在審議“請(qǐng)以中華民國(guó)國(guó)會(huì)名義致電法國(guó)國(guó)會(huì)及英美各國(guó)國(guó)會(huì)祝賀歐戰(zhàn)勝利案”時(shí)，議員王文璞就已經(jīng)開始關(guān)注戰(zhàn)后歐洲和平會(huì)議。王文璞在發(fā)言中指出：“現(xiàn)在國(guó)際間之外交，最重國(guó)民外交。兩院為代表民意機(jī)關(guān)，對(duì)于政府關(guān)于歐洲議和應(yīng)如何援助，當(dāng)有相當(dāng)辦法。本院同人須詳細(xì)研究之……歐洲議和，中國(guó)派遣代表，在中國(guó)系屬創(chuàng)舉，兩院為代表民意機(jī)關(guān)，對(duì)于前往歐洲議和之代表，應(yīng)如何隆重待遇之，亦須詳為討論?！?4)③《速記錄》，《眾議院公報(bào)》1918年第1期第 4冊(cè)，第66、67頁(yè)。

對(duì)于即將召開的巴黎和會(huì)，國(guó)會(huì)最為重要的反應(yīng)當(dāng)屬提出外交議案，內(nèi)容涵蓋和會(huì)籌備與中國(guó)外交目標(biāo)，后者又包括收回山東利權(quán)、修訂《辛丑條約》、取消領(lǐng)事裁判權(quán)、恢復(fù)關(guān)稅主權(quán)等具體訴求。

和會(huì)籌備雖然是政府主導(dǎo)，但是仍有議員表示出極大的興趣。參議員韋榮熙提出議案，要求北京政府迅速派員赴歐準(zhǔn)備參與和議，并且強(qiáng)調(diào)此次和會(huì)對(duì)改善戰(zhàn)后中國(guó)國(guó)際地位意義重大，“和議開時(shí)非惟議決歐洲種種國(guó)際問(wèn)題，而東亞種種問(wèn)題亦必取決于此。是此次和議實(shí)為吾國(guó)生死存亡關(guān)頭，萬(wàn)難緩視者也。”(5)《議員韋榮熙提出請(qǐng)咨政府歐戰(zhàn)終局迅速派員赴歐準(zhǔn)備參預(yù)和議以救危局案》，《參議院公報(bào)》1918年第1期第3冊(cè)，第79頁(yè)。和談代表人選是政府籌備工作的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)時(shí)有報(bào)紙聲稱當(dāng)局將派外交總長(zhǎng)陸征祥為議和代表。因事先未與國(guó)會(huì)溝通，有議員對(duì)此表示不滿。如安福系要人克?？藞D指出：“現(xiàn)在歐戰(zhàn)已經(jīng)終了，中國(guó)本在參戰(zhàn)之列。凡有戰(zhàn)后各種會(huì)議，即當(dāng)然參與。究竟政府對(duì)于此事有無(wú)準(zhǔn)備，抑如何進(jìn)行？吾輩不得而知。”要求國(guó)務(wù)總理與外交總長(zhǎng)出席國(guó)會(huì)備詢，介紹包括和談代表等事務(wù)籌備工作。同為安福系的光云錦也聲稱：“國(guó)會(huì)為國(guó)民代表，對(duì)于參與歐戰(zhàn)和平會(huì)議之事，當(dāng)然與政府共同商酌進(jìn)行辦法?！?6)③《速記錄》，《眾議院公報(bào)》1918年第1期第 4冊(cè)，第66、67頁(yè)。議員陳嘉言等還質(zhì)問(wèn)政府對(duì)議和應(yīng)如何預(yù)先準(zhǔn)備，不致落在人后。(7)《議員陳嘉言等對(duì)于政府報(bào)告對(duì)德奧宣戰(zhàn)經(jīng)過(guò)情形不無(wú)疑問(wèn)及關(guān)于和議列席如何準(zhǔn)備書》，《眾議院公報(bào)》1918年第1期第 4冊(cè)，第154頁(yè)。12月1日，國(guó)務(wù)總理錢能訓(xùn)在回復(fù)陳嘉言等人質(zhì)問(wèn)書中稱：“對(duì)于議和之事，早經(jīng)延能熟諳外交人員在部共同討論以為準(zhǔn)備。事關(guān)外交秘密，未便遽行宣布?！?8)《國(guó)務(wù)院咨復(fù)本院議員陳嘉言等質(zhì)問(wèn)政府報(bào)告對(duì)德奧宣戰(zhàn)疑問(wèn)及和議列席如何準(zhǔn)備文》，《眾議院公報(bào)》1919年第1期第 5冊(cè)，第192頁(yè)。

收回山東利權(quán)是當(dāng)時(shí)中國(guó)外交訴求的重心。參議員何淼森、尹宏慶在院會(huì)上提出相關(guān)議案，要求北京政府在參加巴黎和會(huì)時(shí)，收回被日本侵占的山東主權(quán)。何淼森在議案說(shuō)明中特別引用1915年日本對(duì)德國(guó)的最后通牒，“第二款云‘為德政府將膠州灣租界全部以還付支那國(guó)家之目的。’又云‘如德不允，即須開戰(zhàn)，此為永保亞?wèn)|平和起見(jiàn)，并無(wú)占領(lǐng)土地野心。’”當(dāng)時(shí)日本政府聲明攻占膠州灣德國(guó)租借地，是以歸還中國(guó)政府為目的。根據(jù)美國(guó)總統(tǒng)威爾遜的和平宣言，“吾人應(yīng)定立和約，使各國(guó)可得其應(yīng)有之地方，且可使人民無(wú)所畏懼其鄰邦。又言以后各國(guó)政府不得私立盟約……德國(guó)昔日所租借之膠州灣及其所攫得之種種利益，當(dāng)然可以提出和平會(huì)議，要求收回?！?9)《速記錄》，《參議院公報(bào)》1919年第1期第4冊(cè)，第98—99頁(yè)。尹宏慶認(rèn)為：“德人強(qiáng)租膠澳，攘我路礦，久為國(guó)人所飲恨，而魯省人民尤視為切膚之痛?！蹦壳罢档聡?guó)戰(zhàn)敗之際，政府應(yīng)派代表在和平會(huì)議上提出收回膠州灣。而膠州灣在戰(zhàn)時(shí)復(fù)為日本所占，“究其性質(zhì)是為代表協(xié)約各國(guó)暫行管理，其應(yīng)讓歸我國(guó)，尤屬公義昭然。”對(duì)于膠濟(jì)鐵路中日合辦，青島開放為萬(wàn)國(guó)商埠等主張，尹表示堅(jiān)決反對(duì)，認(rèn)為這是與美國(guó)總統(tǒng)和平宣言相違背的。此外，尹宏慶提案還認(rèn)為應(yīng)該一起收回英國(guó)租借的威海衛(wèi)軍港。因?yàn)橛?guó)當(dāng)時(shí)是為了抵制德國(guó)在山東擴(kuò)張而租借的，現(xiàn)在德國(guó)已經(jīng)戰(zhàn)敗，英國(guó)似無(wú)租借的必要，更何況租期已過(guò)并未續(xù)約，威海衛(wèi)問(wèn)題應(yīng)該在和平會(huì)議上一起提出。(10)《議員尹宏慶對(duì)于山東膠州灣膠濟(jì)路威海衛(wèi)請(qǐng)咨政府于歐戰(zhàn)和平會(huì)議列席提議收回以重國(guó)土而維主權(quán)案》，《參議院公報(bào)》1919年第1期第4冊(cè)，第112—113頁(yè)。院會(huì)同意將何淼森、尹宏慶等人的有關(guān)提案交付外交股委員會(huì)審查。

參議院外交股委員會(huì)在隨后的審查報(bào)告中，對(duì)于收回德國(guó)租借地的主張表示完全支持，認(rèn)為這是戰(zhàn)勝國(guó)收回?cái)硣?guó)從前所占國(guó)土問(wèn)題，條件理由均極為充分，完全可以在和會(huì)上提出。但是在收回英國(guó)威海衛(wèi)租借地問(wèn)題上卻持謹(jǐn)慎態(tài)度，認(rèn)為英國(guó)租借的威海衛(wèi)，是協(xié)約國(guó)方面的問(wèn)題，“當(dāng)茲各國(guó)倡言公道，此種問(wèn)題未始不可提議?！辈贿^(guò)畢竟這與處分?jǐn)硣?guó)的條件大有區(qū)別，“且此類租借地非止一處，所關(guān)亦非止一國(guó)，斷無(wú)單提威海衛(wèi)之理?！弊詈笪瘑T會(huì)建議關(guān)于收回協(xié)約國(guó)在華租借地，“另為一案，期于勿傷協(xié)約之感情，于事方無(wú)窒礙，萬(wàn)不宜于提議收回?cái)橙怂碱I(lǐng)土案內(nèi)牽連而及之也?！?11)《審查請(qǐng)咨政府對(duì)于歐戰(zhàn)和議列席時(shí)提出收回德國(guó)租借之膠州灣全部國(guó)土案報(bào)告》，《參議院公報(bào)》1919年第1期第4冊(cè)，第102—103頁(yè)。審查報(bào)告在提交院會(huì)審議后，多數(shù)表決通過(guò)立即咨達(dá)政府。

在眾議院方面，杜棣華、李學(xué)蓮、饒漢秘、王訥、金紹城等人相繼領(lǐng)銜提出撤廢德國(guó)在山東膠州灣租借條約、力爭(zhēng)青島領(lǐng)土、設(shè)法收回青島、青島及附帶之鐵路交還我國(guó)、索還青島及各租借地案等。(12)參見(jiàn)《議員杜棣華等請(qǐng)政府派員列席歐戰(zhàn)平和會(huì)議時(shí)提出撤廢德國(guó)在山東膠州灣租借條約并前清光緒二十四年間所訂各條約案》，《眾議院公報(bào)》1918年第1期第 4冊(cè)，第116頁(yè)；《議員李學(xué)蓮等請(qǐng)政府力爭(zhēng)青島領(lǐng)土與領(lǐng)事裁判權(quán)案》《議員饒漢秘等請(qǐng)政府設(shè)法收回青島案》《議員王訥等請(qǐng)咨政府派員列席歐洲和議時(shí)提出青島及附帶之鐵路交還我國(guó)案》，《眾議院公報(bào)》1918年第1期第 4冊(cè)，第138、140、149頁(yè)；《議員金紹城等請(qǐng)政府索還青島及各租借地案》，《眾議院公報(bào)》1919年第1期第 5冊(cè)，第121頁(yè)。因內(nèi)容與參議院相關(guān)提案類似，此處不再贅述。

修訂《辛丑條約》也是一些國(guó)會(huì)議員期待此次和會(huì)解決的外交問(wèn)題。職業(yè)外交官出身的黃錫銓聲稱《辛丑和約》的巨額賠款，與德皇威廉二世當(dāng)時(shí)的主張有關(guān)，“德帝詔之曰，此行當(dāng)用無(wú)上武力以制服半教化之國(guó)民，使他日毋敢再抗。及至媾和，即實(shí)行經(jīng)濟(jì)滅國(guó)之毒計(jì)，強(qiáng)索四百五十兆兩?！睘榇怂岢鏊狞c(diǎn)建議，“一、德奧兩國(guó)既屈服于協(xié)約國(guó)，中國(guó)居協(xié)約之一，所欠該兩國(guó)賠款，當(dāng)然與其他在中國(guó)境內(nèi)之財(cái)產(chǎn)，一律為無(wú)條件之沒(méi)收，不再交付。二、美國(guó)應(yīng)收之賠款，既經(jīng)退還為中國(guó)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，以后照舊辦理，毋庸請(qǐng)其減免。三、日本應(yīng)收之賠款，既有退辦教育之議，尚未實(shí)行，在我提議之先，應(yīng)由我大使探詢?nèi)毡敬笫挂庖?jiàn)，能否定議實(shí)行，如能實(shí)行，不必提議減免。不能實(shí)行，則一律提議。如此交涉，則較為圓融。四、英法俄比意西葡荷瑞九國(guó)，及歸英國(guó)代理各國(guó)應(yīng)收之賠款，一律提議請(qǐng)求本利全部概行減免?！?13)《議員黃錫銓請(qǐng)咨政府參預(yù)議席請(qǐng)將辛丑和約未經(jīng)交付之賠款全部取銷免予交付建議案》，《參議院公報(bào)》1919年第1期第4冊(cè)，第116頁(yè)。

對(duì)于長(zhǎng)期存在的領(lǐng)事裁判權(quán)的不平等規(guī)定，眾議員洪玉麟稱，根據(jù)國(guó)際法的規(guī)定，人民應(yīng)歸居在國(guó)管轄?！岸鲊?guó)對(duì)于我國(guó)反有所謂領(lǐng)事裁判權(quán)者，本員以為是項(xiàng)機(jī)關(guān)侵我主權(quán)實(shí)甚。查英美新約，有收回治外法權(quán)一款?！敝袊?guó)作為協(xié)約國(guó)成員享有平等地位，況且民國(guó)建立以來(lái)法律體系已經(jīng)改良，此時(shí)應(yīng)該取消領(lǐng)事裁判權(quán)。(14)《議員洪玉麟等請(qǐng)取消領(lǐng)事裁判權(quán)案》，《眾議院公報(bào)》1918年第1期第 4冊(cè)，第134頁(yè)。杜棣華還特別強(qiáng)調(diào)日本、土耳其等國(guó)已經(jīng)撤消別國(guó)在其國(guó)土之領(lǐng)事裁判權(quán)，“此種不公道自由之領(lǐng)事裁判權(quán)，在我國(guó)刷新政治以來(lái)，不復(fù)有存留之余地?！?15)《議員杜棣華等請(qǐng)政府派員列席歐洲和議時(shí)應(yīng)提出撤回領(lǐng)事裁判權(quán)案》，《眾議院公報(bào)》1919年第1期第 5冊(cè)，第112頁(yè)。

在參議院院會(huì)發(fā)言時(shí)，黃錫銓著重指出，協(xié)定關(guān)稅的不平等條約規(guī)定，不僅影響海關(guān)稅收，“其最重要者厥惟通商，吾國(guó)自與各國(guó)締結(jié)此等條約，商務(wù)上實(shí)受莫大之影響，且與農(nóng)業(yè)工業(yè)亦大有妨礙……中國(guó)稅權(quán)既完全不能自主，不獨(dú)對(duì)于財(cái)政全失活動(dòng)之能力。而對(duì)于商務(wù)，舉凡自由貿(mào)易，或保護(hù)貿(mào)易，或獎(jiǎng)勵(lì)輸出，或制限輸出，皆不能自伸國(guó)權(quán)。而對(duì)于農(nóng)工礦業(yè)，靡不遏蹴生機(jī)，妨害進(jìn)步?！币悦藜彉I(yè)為例，“如外洋舶來(lái)之棉紗棉花等，因進(jìn)口納完稅之減少，而成本較輕。成本既輕，則賣價(jià)亦賤。此在一般人視之豈不謂為好現(xiàn)象，殊不知外洋之棉紗棉花因銷路發(fā)達(dá)，進(jìn)口之?dāng)?shù)日多一日，而本國(guó)之棉紗棉花遂瞠乎其后矣?！?16)《速記錄》，《參議院公報(bào)》1919年第1期第4冊(cè)，第96頁(yè)。在其關(guān)于恢復(fù)關(guān)稅主權(quán)建議案中，黃呼吁：“今幸協(xié)約各國(guó)大戰(zhàn)四年，以公理勝?gòu)?qiáng)權(quán)，以平等處與國(guó)。我國(guó)獲廁和平議席，亟應(yīng)根據(jù)公理要求平等，于和議席上提出議案，請(qǐng)求修改中國(guó)與各國(guó)通商新舊約合同章程例案，所有關(guān)于協(xié)定稅率之條文，概行刪除廢棄，恢復(fù)我國(guó)自由制定稅率之主權(quán)。”(17)《議員黃錫銓請(qǐng)咨政府籌備參與和議請(qǐng)改商約刪除關(guān)稅協(xié)商恢復(fù)關(guān)稅主權(quán)提出建議案》，《參議院公報(bào)》1919年第1期第4冊(cè)，第140頁(yè)。因建議案不需要經(jīng)過(guò)三讀會(huì)程序，經(jīng)多數(shù)表決通過(guò)后即日咨達(dá)政府。

值得一提的是，隨著巴黎和會(huì)召開日期的臨近，至1918年12月，國(guó)會(huì)的關(guān)注達(dá)到頂峰。在1918年12月7日眾議院第17次會(huì)議上，全部14項(xiàng)議程中有關(guān)和會(huì)外交問(wèn)題共計(jì)10項(xiàng)，數(shù)量相當(dāng)多，具體包括：“組織外交調(diào)查會(huì)案(議員饒孟任等提出)”“請(qǐng)組織特別外交委員會(huì)案(議員王雙歧等提出)”“請(qǐng)政府慎選外交和平會(huì)議使節(jié)以重外交建議案(議員金明川等提出)”“請(qǐng)政府于派員列席歐洲平和會(huì)議時(shí)提出請(qǐng)撤廢德國(guó)在山東省之膠州灣租界條約并前清光緒二十四年各條約案(議員杜棣華等提出)”“請(qǐng)咨政府力爭(zhēng)青島領(lǐng)土與領(lǐng)事裁判權(quán)等問(wèn)題建議案(議員李學(xué)蓮等提出)”“請(qǐng)咨政府設(shè)法收回青島案(議員饒漢秘等提出)”“請(qǐng)政府將青島交涉提交和平會(huì)議主張交還我國(guó)建議案(議員王訥等提出)”“請(qǐng)政府索還青島及各租借地建議案(議員金紹城等提出)”“請(qǐng)取消領(lǐng)事裁判權(quán)建議案(議員洪玉麟等提出)”“請(qǐng)政府派員列席歐洲平和會(huì)議時(shí)提出撤回領(lǐng)事裁判權(quán)案(議員杜棣華等提出)”。(18)《速記錄》，《眾議院公報(bào)》1919年第1期第 5冊(cè)，第1—2頁(yè)。12月27日，這些議案均通過(guò)眾議院外交委員會(huì)審查。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，在和會(huì)正式召開之前，參議院議員提出主張收回和恢復(fù)中國(guó)權(quán)益的議案就達(dá) 6 項(xiàng)，眾議院議員提出此類議案有 11 項(xiàng)之多，其中對(duì)于民眾一致認(rèn)可應(yīng)該堅(jiān)持的立場(chǎng)，如收回青島、膠州灣租借地、取消領(lǐng)事裁判權(quán)及協(xié)定關(guān)稅等問(wèn)題，在兩院得到了多數(shù)議員的認(rèn)同。(19)賈德威：《安福國(guó)會(huì)研究》，吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年，第123頁(yè)。

安福國(guó)會(huì)對(duì)巴黎和會(huì)的積極反應(yīng)，對(duì)北京政府和會(huì)外交決策的影響是不言而喻的。有研究表明，北京政府在參加和會(huì)前，確定了3項(xiàng)外交目標(biāo)：1.領(lǐng)土完整，外國(guó)租借地歸還中國(guó)。2.恢復(fù)國(guó)家主權(quán)，廢除《辛丑條約》強(qiáng)加給中國(guó)的各種限制，特別是外國(guó)軍隊(duì)撤離中國(guó)。3.經(jīng)濟(jì)自由，實(shí)現(xiàn)關(guān)稅完全自主。(20)徐國(guó)琦著、馬建標(biāo)譯：《中國(guó)與大戰(zhàn)：尋求新的國(guó)家認(rèn)同與國(guó)際化》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2013年版，第265頁(yè)。國(guó)會(huì)對(duì)于和會(huì)的外交訴求與北京政府的和會(huì)外交目標(biāo)，基本上是一致的。

二、國(guó)會(huì)權(quán)力運(yùn)作與和會(huì)外交

1919年1月18日巴黎和會(huì)開幕，至6月28日閉會(huì)，這一時(shí)期主要是安福國(guó)會(huì)第二期常會(huì)開會(huì)時(shí)間。對(duì)巴黎和會(huì)上中國(guó)外交的關(guān)注，成為本會(huì)期國(guó)會(huì)權(quán)力運(yùn)作的中心內(nèi)容之一，主要包括巴黎和會(huì)的應(yīng)對(duì)策略、對(duì)日外交與山東問(wèn)題等。從方式來(lái)看，大致分為立法與行政監(jiān)督兩種。前者主要是指國(guó)會(huì)議員提出與和會(huì)外交有關(guān)的提議案、建議案，提交委員會(huì)與院會(huì)議決后咨送政府。后者則是通過(guò)質(zhì)問(wèn)權(quán)、彈劾權(quán)與查辦權(quán)的行使，表達(dá)國(guó)會(huì)的質(zhì)疑與不滿，監(jiān)督政府的外交活動(dòng)。

雖然時(shí)人對(duì)巴黎和會(huì)充滿期待，但是外交談判畢竟是非?，F(xiàn)實(shí)的，充滿了挑戰(zhàn)性，中國(guó)在和會(huì)上的外交目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然需要應(yīng)對(duì)策略。不僅北京政府和會(huì)專使為此殫精竭慮，國(guó)會(huì)方面也在積極謀劃。在眾議院方面，代表性的議案是議員王葆鋆提出的“對(duì)于歐洲和議應(yīng)恢復(fù)及應(yīng)要求之權(quán)利與應(yīng)提倡之事件及應(yīng)取之外交政策建議案”，該案在1919年3月22日院會(huì)上提出，主張?jiān)诤蜁?huì)上，將中國(guó)外交目標(biāo)分為現(xiàn)實(shí)與理想兩類，現(xiàn)實(shí)類包括應(yīng)該恢復(fù)與要求的中國(guó)權(quán)利，理想類是指應(yīng)該提倡的外交理念。政治上應(yīng)恢復(fù)的權(quán)利：恢復(fù)統(tǒng)治蒙藏完整主權(quán)、廢止勢(shì)力范圍及領(lǐng)土不割讓條約、收回割讓地與租借地；政治上應(yīng)要求的權(quán)利：裁判自主權(quán)、華工待遇與移民待遇的改善、不平等條約的改定權(quán)；經(jīng)濟(jì)上應(yīng)恢復(fù)的權(quán)利：關(guān)稅自主與互惠權(quán)、路礦自主權(quán)；經(jīng)濟(jì)上應(yīng)要求的權(quán)利：各國(guó)未付賠償金的免除。應(yīng)提倡之事件：戰(zhàn)后國(guó)際救恤事業(yè)、人種差別主義的廢止、平等主義國(guó)聯(lián)聯(lián)盟的建立。在外交策略應(yīng)對(duì)方面，“不可不聯(lián)美以為親日之保障，更不可不以平和的外交政策、經(jīng)濟(jì)的外交政策，以與日美英法等國(guó)相周旋。我國(guó)前此之外交固可以此次之平和會(huì)議為解決之機(jī)會(huì)。而后此之外交更可依此次之國(guó)際聯(lián)盟為解決之機(jī)會(huì)。”關(guān)于國(guó)際聯(lián)盟，“除有必要之外，萬(wàn)不可犧牲主權(quán)，以聽(tīng)鄰之所為?！?21)《議員王葆鋆提出建議政府對(duì)于歐洲和議應(yīng)恢復(fù)及應(yīng)要求之權(quán)利與應(yīng)提倡之事件及應(yīng)取之外交政策建議案》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第1冊(cè)，第115—131頁(yè)。4月3日，全院委員會(huì)審議王葆鋆建議案，除條件及文字略有修正外，對(duì)于原案全體贊成。(22)《全院委員會(huì)審查王議員葆鋆建議政府對(duì)于歐洲和議應(yīng)恢復(fù)及應(yīng)要求之權(quán)利與應(yīng)提倡之事件及應(yīng)取之外交政策一案全體贊成交付公決書》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第2冊(cè)，第62頁(yè)。5月2日，院會(huì)通過(guò)建議案審查報(bào)告，決定立即咨送政府。

同樣地，參議院方面也有議員認(rèn)為對(duì)于巴黎和會(huì)的立場(chǎng)，首先應(yīng)贊成國(guó)際聯(lián)盟，換取協(xié)約國(guó)好感，然后再要求列強(qiáng)尊重中國(guó)國(guó)際平等發(fā)言權(quán)。魏斯炅強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)若不先機(jī)自動(dòng)首先加入聯(lián)盟，不獨(dú)酷好和平親愛(ài)友邦之真誠(chéng)莫由表示，徘徊中路必受他動(dòng)之提攜，則損害國(guó)權(quán)。”魏認(rèn)為在中國(guó)專使在和會(huì)上應(yīng)該強(qiáng)調(diào)中國(guó)之所以能夠列席和會(huì)，“實(shí)由我國(guó)參加大戰(zhàn)軍事補(bǔ)助而外，又復(fù)輸出僑工、供給物資，犧牲大多數(shù)之國(guó)財(cái)民命之購(gòu)得之結(jié)果?！?23)《議員魏斯炅請(qǐng)咨政府對(duì)于歐洲會(huì)議首先贊成國(guó)際聯(lián)盟并要求尊重我國(guó)之國(guó)際平等發(fā)言權(quán)建議案》，《參議院公報(bào)》1919年第1期第6冊(cè)，第168頁(yè)。

在山東問(wèn)題成為中國(guó)和會(huì)外交的焦點(diǎn)之后，國(guó)會(huì)亦非常關(guān)注。眾議員沙明遠(yuǎn)在質(zhì)問(wèn)政府關(guān)于青島及其他中日關(guān)系交涉書中，提出六大問(wèn)題質(zhì)問(wèn)政府，“一、兩院議員迭經(jīng)建議青島及膠濟(jì)鐵路應(yīng)交還中國(guó)，政府之主張及訓(xùn)令各全權(quán)委員，是否與人民之希望一致？二、關(guān)于山東及青島問(wèn)題，除民國(guó)四年五月二十五日中日交涉之條約等項(xiàng)外，其他各種密約尚有若干？三、關(guān)于順濟(jì)、高徐合同，政府一月三日答復(fù)山東議員，認(rèn)為正式合同尚待商定，則前項(xiàng)草合同是否可以取消？四、傳聞日本催訂各鐵路之正合同，有無(wú)其事，政府?dāng)M如何對(duì)付？五、去歲參戰(zhàn)處與日本訂定密約，現(xiàn)在歐戰(zhàn)既終，該密約自當(dāng)作廢，政府何不提議？六、參戰(zhàn)處向日本借款二千萬(wàn)元，究竟交過(guò)若干，其已交者當(dāng)即設(shè)法還去，其未交者當(dāng)即勿論，政府有是決心否？”(24)《議員沙明遠(yuǎn)質(zhì)問(wèn)政府關(guān)于青島及其他中日關(guān)系交涉書》，《眾議院公報(bào)》1919年第1期第 6冊(cè)，第163頁(yè)。

彼時(shí)中國(guó)在和會(huì)上爭(zhēng)取山東權(quán)利的最不利因素是“中日密約”，即1918年9月24日中日簽署的《濟(jì)順、高徐二鐵路借款預(yù)備合同》與《山東問(wèn)題換文》。條約確定了日本在膠濟(jì)鐵路的合辦地位，以及濟(jì)順、高徐二鐵路的修筑與控制權(quán)，“進(jìn)一步強(qiáng)化繼承德國(guó)權(quán)益的法律立場(chǎng)?！?25)唐啟華：《“中日密約”與巴黎和會(huì)時(shí)期中國(guó)外交》，《歷史研究》2019年第5期。眾議員謝鴻燾敏銳地發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)，在其領(lǐng)銜的建議案中特別指出，和會(huì)外交受挫在于中日二十一條與濟(jì)順、高徐路各草案，“此日人所以有繼續(xù)德人權(quán)利之抗議也?！?26)《議員謝鴻燾等提出關(guān)于民國(guó)四年二十一條約及順濟(jì)高徐路各草案請(qǐng)電歐洲和會(huì)否認(rèn)案》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第3冊(cè)，第123頁(yè)。參議員魏斯炅也在質(zhì)問(wèn)書中尖銳地指出：“中國(guó)既參與戰(zhàn)爭(zhēng)，則所有前與德國(guó)之脅迫條約，在法自應(yīng)無(wú)效。直接還我舊服，以保主權(quán)?！钡亲罱?tīng)到日本駐華公使聲稱，根據(jù)中日密約的內(nèi)容，日本在山東侵占的原德國(guó)權(quán)益重新歸于日本所有。魏對(duì)此表示不能理解。“國(guó)會(huì)為人民代表，豈容置若罔聞?！?27)《議員魏斯炅質(zhì)問(wèn)政府關(guān)于山東地方應(yīng)自收回之利權(quán)是否與他國(guó)訂有密約限期答復(fù)案》，《參議院公報(bào)》1919年第1期第6冊(cè)，第87頁(yè)。一些議員還提出了對(duì)策與建議。如參議員莊陔蘭也認(rèn)為中日二十一條及濟(jì)順、高徐合同草案均未經(jīng)國(guó)會(huì)同意，按照《臨時(shí)約法》的規(guī)定屬于無(wú)效，“且中國(guó)加入?yún)f(xié)約，德人租借原約根本取消，日人私訂之約豈能繼續(xù)有效?”(28)《請(qǐng)電歐洲和會(huì)否認(rèn)私訂之二十一條約及順濟(jì)高徐各草約提議案》，李強(qiáng)選編：《北洋時(shí)期國(guó)會(huì)會(huì)議記錄匯編》第11冊(cè)，國(guó)家圖書館出版社2010年版，第233頁(yè)。

隨著和會(huì)簽字日期迫近，國(guó)會(huì)對(duì)山東問(wèn)題的關(guān)注進(jìn)一步加深。6月6日，眾議員曲新卓質(zhì)問(wèn)政府對(duì)于山東問(wèn)題另行保留近日有無(wú)變更，提到5月20日眾議院曾開會(huì)同意政府對(duì)于山東問(wèn)題另行保留的議決，但近日又傳出政府致電陸專使“有萬(wàn)不得已時(shí)，可以酌情辦理。”曲新卓質(zhì)疑政府立場(chǎng)是否又發(fā)生改變。(29)《議員曲新卓質(zhì)問(wèn)政府對(duì)于山東問(wèn)題另行保留近日有無(wú)變更請(qǐng)明白答復(fù)書》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第4冊(cè)，第159頁(yè)。6月29日，繼曲新卓質(zhì)問(wèn)后的是同為山東籍議員杜惟儉，稱政府關(guān)于簽字問(wèn)題立場(chǎng)矛盾，“答復(fù)議員質(zhì)問(wèn)，則謂保留一層竟難如愿，即審時(shí)度勢(shì)決定簽字。批示人民請(qǐng)?jiān)福瑒t允其如不能保留即拒絕簽字之要求。究竟政府對(duì)于山東問(wèn)題萬(wàn)一不能保留取何方針？”(30)《議員杜惟儉等質(zhì)問(wèn)政府對(duì)于山東問(wèn)題不能另行保留時(shí)究有若何堅(jiān)決主張至議員質(zhì)問(wèn)之答復(fù)與山東請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)之批示是否政府同負(fù)責(zé)任書》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第4冊(cè)，第189頁(yè)。

此外，還有議員要求政府在和會(huì)上對(duì)日本的無(wú)理要求持抵制立場(chǎng)。如眾議員易克臬等對(duì)于日本專使在巴黎議會(huì)蔑視我國(guó)發(fā)言自由權(quán)，以及逼迫我方撤回顧維鈞、王正廷兩委員表示不滿，聲稱在和會(huì)上，顧維鈞、王正廷贊成威爾遜總統(tǒng)反對(duì)秘密外交的立場(chǎng)，引發(fā)日本專使的不滿，日本要求中國(guó)保持一致立場(chǎng)。“望我政府嚴(yán)詞拒絕，并于答復(fù)日使及于巴黎會(huì)議中，指明該專使反復(fù)矛盾違反公意，應(yīng)請(qǐng)日本政府迅予撤回。”(31)《議員易克臬等質(zhì)問(wèn)政府對(duì)于日本專使在巴黎議會(huì)蔑視我國(guó)發(fā)言自由權(quán)電彼政府迫我撤回議和顧王兩委員是否屬實(shí)及若何答復(fù)書》，《眾議院公報(bào)》1919年第1期第 6冊(cè)，第158頁(yè)。

對(duì)和會(huì)外交問(wèn)題的監(jiān)督，也是國(guó)會(huì)重要的立法職能，雖然其中摻雜有派系政治因素，但對(duì)議員來(lái)說(shuō)，卻是有法可據(jù)，《臨時(shí)約法》賦予國(guó)會(huì)針對(duì)政府官員的質(zhì)問(wèn)、彈劾與查辦權(quán)，其中質(zhì)問(wèn)權(quán)行使多以書面質(zhì)問(wèn)書形式，上文多處已經(jīng)提及。彈劾權(quán)行使，主要有眾議員李繼楨提出“彈劾國(guó)務(wù)員錢能訓(xùn)違法失職案”。李繼楨聲稱：“國(guó)務(wù)員錢能訓(xùn)等違法失職，辱國(guó)喪權(quán)?！绷信e的違法行為包括任命議和專使未經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)同意、對(duì)日外交政策失措等，而參加巴黎和會(huì)的中國(guó)代表也成為抨擊對(duì)象，“陸征祥庸碌無(wú)能，依庇外國(guó)婦人以自重(陸的夫人為比利時(shí)人)；顧維鈞少年輕躁，略善英語(yǔ)；王正廷卑污齷齪，才可傳教；政府不察，乃以此輩為專使。此爭(zhēng)名義，彼爭(zhēng)座位，爭(zhēng)議未了，而青島已斷送于人?！?彈劾書最后強(qiáng)調(diào)正是政府“昏庸錯(cuò)亂，輕舉妄動(dòng)，竟演成今日之失敗?！?32)《議員李繼楨提出彈劾國(guó)務(wù)員錢能訓(xùn)違法失職案》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第3冊(cè)，第157—159頁(yè)。

在五四運(yùn)動(dòng)中，曹汝霖、陸宗輿、章宗祥成為社會(huì)輿論攻擊的對(duì)象。議員羅正緯等提出“彈劾交通總長(zhǎng)曹汝霖賣國(guó)嫌疑亟應(yīng)免職并請(qǐng)查辦案”，居然有46人連署，聲勢(shì)很大。羅正緯認(rèn)為曹汝霖“聲名惡劣，無(wú)可諱言?！彪m然提出辭職，但是辭職書內(nèi)容“無(wú)非借事邀功，希圖戀棧，倘復(fù)任其在位，不獨(dú)重違民意，而政府與人民之惡感日積月深……乃其辭呈內(nèi)僅言個(gè)人之私，橫加學(xué)生之罪，無(wú)一詞片語(yǔ)憐其冒難救國(guó)之情。只知有身家，不知有民，不知有國(guó)?！敝劣诓茉谵o呈里強(qiáng)調(diào)自己對(duì)外借款有功，“是欲借外人之勢(shì)力，挾制政府，盤據(jù)要津，情詞畢露?！绷_正緯要求政府立即將曹免職，從嚴(yán)查辦。(33)《議員羅正緯等提出彈劾交通總長(zhǎng)曹汝霖賣國(guó)嫌疑亟應(yīng)免職并請(qǐng)查辦案》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第3冊(cè)，第155—156頁(yè)。同樣地，議員謝鴻燾等也提出查辦案，“查山東利權(quán)喪失之故，大都內(nèi)則由交通總長(zhǎng)曹汝霖、幣制局總裁陸宗輿狼狽為奸，外則由駐日公使章宗祥勾結(jié)為鬼為蜮，如高徐、濟(jì)順鐵路合同以及各種密約喪權(quán)辱國(guó)。”謝認(rèn)為三人涉嫌外患罪，要求總統(tǒng)免職送交司法查辦。(34)《議員謝鴻燾等提出大吏賣國(guó)請(qǐng)政府下令查辦案》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第3冊(cè)，第161頁(yè)。

三、派系利益與和會(huì)應(yīng)對(duì)

安福國(guó)會(huì)在巴黎和會(huì)期間的表現(xiàn)，除外來(lái)輿論等壓力之外，還與其維護(hù)派系利益有關(guān)。安福系在國(guó)會(huì)中原有384人，占議員總數(shù)的80%強(qiáng)，后因梁士詒為首的舊交通系從安福系分出，另組僑園俱樂(lè)部，剩下純粹安福系議員約有330多人，但仍然超過(guò)議員總數(shù)的70%，“成為國(guó)會(huì)的唯一支配者?！?35)李新、李宗一主編：《中華民國(guó)史》第2編第2卷，中華書局1987年版，第264頁(yè)。所以，第二屆民國(guó)國(guó)會(huì)又稱為“安福國(guó)會(huì)”，國(guó)會(huì)與安福系的利益立場(chǎng)基本是一致的。安福系在處理與政府與研究系的關(guān)系上，焦點(diǎn)是和約簽字與外交責(zé)任問(wèn)題。

1919年5月12日，國(guó)務(wù)總理錢能訓(xùn)在中南海懷仁堂邀請(qǐng)兩院議員召開茶話會(huì)，稱外交問(wèn)題近日非常緊急，特請(qǐng)兩院議員商量辦法，并就和約簽字問(wèn)題征求議員意見(jiàn)。李繼楨首先發(fā)言，聲稱：“昔時(shí)政府特派專使，并未經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)。現(xiàn)今外交吃緊，及簽字問(wèn)題欲求國(guó)會(huì)意見(jiàn)，以備外交或有失敗，即可委過(guò)于國(guó)會(huì)。將來(lái)國(guó)民激昂，議員實(shí)不能代人受過(guò)。”(36)《新國(guó)會(huì)對(duì)山東問(wèn)題之態(tài)度》，《申報(bào)》1919年5月15日，第6版。多數(shù)議員發(fā)言主張不能簽字，并責(zé)備政府立場(chǎng)搖擺，就連眾議長(zhǎng)王揖唐也對(duì)李繼楨的意見(jiàn)表示贊同。錢能訓(xùn)對(duì)此只能表示歉意，稱“此事將來(lái)即當(dāng)提交國(guó)會(huì)征詢意見(jiàn)。”(37)《昨日懷仁堂之外交會(huì)議》，《晨報(bào)》1919年5月13日，第2版。后來(lái)總統(tǒng)徐世昌出面協(xié)調(diào)也無(wú)濟(jì)于事，“東海召集議員討論，提出意見(jiàn)。所持論調(diào)，對(duì)于不簽字之害多，簽字之害少，甚欲國(guó)會(huì)贊成簽字，而對(duì)于輿論之質(zhì)問(wèn)，又以不簽字為言，使國(guó)會(huì)負(fù)其咎。安福部議員知其用意，不謀而合，一致反對(duì)?！?38)南海胤子：《安福禍國(guó)記》，《近代稗海》第4輯，第375頁(yè)。

其實(shí)早在5月7日，國(guó)會(huì)一部分議員以此次外交失敗由政府應(yīng)付失當(dāng)，對(duì)錢內(nèi)閣提出彈劾案。如李繼楨、光云錦等相繼提出彈劾錢能訓(xùn)失職違法案。5月9日，參議院議員魏斯炅、眾議院議員王毅又提出質(zhì)問(wèn)書。5月16日，安福系開會(huì)決定外交除山東問(wèn)題不簽字外，其余悉聽(tīng)政府處理。(39)《專電》，《申報(bào)》1919年5月17日，第3版。但是政府方面仍然不甘心，繼續(xù)尋求國(guó)會(huì)支持。5月20日，關(guān)于和約簽字問(wèn)題，政府正式咨請(qǐng)國(guó)會(huì)議決。5月26日，眾議院召開秘密會(huì)議，對(duì)政府外交方針表示贊成，“惟原約未交難表決，應(yīng)將原文退回，補(bǔ)提再議?！?40)《專電》，《申報(bào)》1919年5月27日，第4版。不久，議員王訥等人聲稱時(shí)間已近6月5日，請(qǐng)議長(zhǎng)速催政府將巴黎和議全案草約交議。(41)《議員王訥等請(qǐng)議長(zhǎng)速催政府將巴黎和議全案草約交議案》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第4冊(cè)，第259頁(yè)。

從5月底開始，政府主張簽字的立場(chǎng)開始明朗化。國(guó)務(wù)院5月24日敬電公開關(guān)于山東問(wèn)題的立場(chǎng)，“第一步自應(yīng)力主保留，以俟后圖。如保留實(shí)難辦到，只能簽字?！倍摇昂炞趾?，仍須國(guó)會(huì)議決，元首批準(zhǔn)，尚不乏操縱余地。”(42)《國(guó)務(wù)院電曹錕等陳述政府主張歐和草紙簽字理由》，林清芬編注：《閻錫山檔案·要電錄存》第5冊(cè)，臺(tái)北“國(guó)史館”2003年版，第46—47頁(yè)。6月9日，安福部召開政務(wù)研究會(huì)，光云錦稱“政府遣派代表赴歐議和，并未交國(guó)會(huì)同意，實(shí)無(wú)異專制。議和及外交失敗始提出國(guó)會(huì)，對(duì)于青島主張保留，現(xiàn)又通電各省主張簽字，而謂兩院議長(zhǎng)已然同意，意在諉過(guò)于同人，萬(wàn)難承認(rèn)。”后與會(huì)者一致贊成通電否認(rèn)同意簽字，特別提到“查議會(huì)以多數(shù)議決為原則，議長(zhǎng)不能代表全院意思，且詢請(qǐng)兩院議長(zhǎng)對(duì)于此層并無(wú)若何表示?！?43)《安福部之特別大會(huì)》，《申報(bào)》1919年6月12日，第5版。6月10日，眾議院曲卓新等向政府提出質(zhì)問(wèn)書，要求政府解釋對(duì)于山東問(wèn)題立場(chǎng)是否改變。

6月11日，國(guó)務(wù)總理錢能訓(xùn)宣布引咎辭職。同日徐世昌以對(duì)德和約簽字與南北和會(huì)問(wèn)題為由，咨文向國(guó)會(huì)辭職。有研究表明，徐世昌的辭職咨文，是一個(gè)精心策劃的政治謀略。當(dāng)時(shí)北京政府未設(shè)副總統(tǒng)，徐突然辭職，將會(huì)出現(xiàn)國(guó)家元首空位，勢(shì)必引來(lái)各方竭力挽留?！叭绻炝羝淇偨y(tǒng)之職，就必須支持其內(nèi)外兩點(diǎn)政策。具體講，必須支持簽署對(duì)德和約，必須支持重開南北和會(huì)。”(44)鄧野：《巴黎和會(huì)與北京政府的內(nèi)外博弈》，第171頁(yè)。果然辭職咨文被國(guó)會(huì)退回，但是在政治責(zé)任問(wèn)題上國(guó)會(huì)并未讓步，兩院議長(zhǎng)并發(fā)表聲明：“查現(xiàn)行約法，行政之組織系責(zé)任內(nèi)閣制，一切外交、內(nèi)政，由國(guó)務(wù)院負(fù)其責(zé)任，大總統(tǒng)并無(wú)引咎辭職之規(guī)定。”(45)《總統(tǒng)辭職問(wèn)題昨聞》，《晨報(bào)》1919年6月12日，第2版。這明白表示徐世昌可以挽留，但錢能訓(xùn)必須下臺(tái)，6月13日，徐世昌準(zhǔn)免錢總理職，特任財(cái)政總長(zhǎng)龔心湛兼代理國(guó)務(wù)總理。6月25日眾議院召開院會(huì)，山東籍眾議員杜惟儉提出議案，指出政府如果違反輿論貿(mào)然簽字，“屆時(shí)國(guó)會(huì)雖仍可否認(rèn)其簽字無(wú)效，然補(bǔ)救已晚?！?46)《山東請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)之進(jìn)行》，《申報(bào)》1919年6月28日，第6版。經(jīng)院會(huì)議決改為建議案后當(dāng)天咨送政府。

自4月以來(lái)，中國(guó)在巴黎和會(huì)上接連受挫，北京政府應(yīng)對(duì)失措，五四運(yùn)動(dòng)更是表明民意的巨大不滿。在此困境中，政府方面自然希望國(guó)會(huì)能夠分擔(dān)責(zé)任。一些皖系要人也傾向政府立場(chǎng)，如段祺瑞就主張和約簽字。5月24日，段祺瑞通電主張和約簽字之利，“歐約如不簽字，國(guó)際聯(lián)盟不能加入，所得有利條件一切放棄，又恐如外蒙宣戰(zhàn)事，借愛(ài)國(guó)以禍國(guó)也”。(47)《段祺瑞致曹錕等剖析巴黎和會(huì)簽字與否之國(guó)家利害》，《閻錫山檔案·要電錄存》第5冊(cè)，第49—50頁(yè)。在段祺瑞通電支持簽約的情況下，多數(shù)議員仍然不為所動(dòng)?！昂茱@然，國(guó)會(huì)議員所處的位置決定了他們是為了更好地服從于自己的利益。”(48)Fung ，Allen Yuk-Lun ，The struggle over the constitution：Chinese politics,1917-1919，Ph.D.Dissertation，Harvard University，1996，p.247.

安福國(guó)會(huì)作為政治利益集團(tuán)，從自身利益考慮，反對(duì)簽約的起因是對(duì)于政府在南北和談中的立場(chǎng)非常不滿。當(dāng)時(shí)北京政府同意在南北和會(huì)上討論商談國(guó)會(huì)問(wèn)題，“朱總代表(朱啟鈐)與西南會(huì)議，居然敢議及國(guó)會(huì)問(wèn)題?！碑?dāng)時(shí)南方代表在和談中提出八大條件，其中包括恢復(fù)舊國(guó)會(huì)?！按素妭鱽?lái)，安福部大嘩。眾議院全體議員，請(qǐng)錢內(nèi)閣出席質(zhì)問(wèn)。錢無(wú)詞以對(duì)，勉為答曰：‘并非敢議國(guó)會(huì)，不過(guò)討論及之耳?！哺２看蟛灰詾槿?，謂神圣不可侵犯之國(guó)會(huì)，即討論亦不可?！?49)南海胤子：《安福禍國(guó)記》，《近代稗?！返?輯，第376頁(yè)。政府在國(guó)會(huì)問(wèn)題上的態(tài)度勢(shì)必危及安福國(guó)會(huì)的合法性，引起后者的恐懼與憤怒。彈劾錢內(nèi)閣，其實(shí)是表達(dá)對(duì)徐世昌的不滿，錢的背后是徐，徐企圖以解散安福國(guó)會(huì)為條件，換取南方對(duì)其總統(tǒng)地位的承認(rèn)。因此，“對(duì)于安福俱樂(lè)部來(lái)說(shuō)，國(guó)會(huì)取消與否，這才是切身利益所在，而德約簽字與否，責(zé)任在政府，實(shí)際上與國(guó)會(huì)沒(méi)有直接的利益關(guān)系。既然國(guó)會(huì)與政府關(guān)系惡化，國(guó)會(huì)也就無(wú)須出面為政府分擔(dān)責(zé)任，引火燒身?！?50)鄧野：《巴黎和會(huì)與北京政府的內(nèi)外博弈》，第211頁(yè)。更進(jìn)一步而言，在南北和會(huì)的責(zé)任問(wèn)題上，安福系已經(jīng)飽受輿論批評(píng)，所以此時(shí)必須在外交問(wèn)題上表現(xiàn)出與民意一致，以爭(zhēng)取自身的正當(dāng)性?！懊褡鍑?guó)家的觀念此時(shí)已經(jīng)成為主流的政治觀念，即使是野心勃勃的軍閥和失意無(wú)聊的政客也要標(biāo)榜自己是‘民族主義者’，唯其如此，才能贏得民意?！?51)馬建標(biāo)：《沖破舊秩序：中國(guó)對(duì)帝國(guó)主義國(guó)際體系的反應(yīng)(1912—1922)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013版，第191頁(yè)。

結(jié) 語(yǔ)

外交權(quán)是各國(guó)議會(huì)行使的重要權(quán)力之一。如美國(guó)憲法早就明文規(guī)定外交權(quán)是一項(xiàng)由總統(tǒng)和國(guó)會(huì)共同行使的權(quán)力。一般來(lái)說(shuō)，議會(huì)擁有外交領(lǐng)域的人事、宣戰(zhàn)、締約同意權(quán)，并且通過(guò)立法、監(jiān)督或者調(diào)查等手段，對(duì)外交決策進(jìn)行干預(yù)。在民國(guó)初年的外交權(quán)力制度設(shè)計(jì)中，國(guó)會(huì)是占有一席之地的。最重要的法律依據(jù)是《臨時(shí)約法》第 35 條，“臨時(shí)大總統(tǒng)經(jīng)參議院之同意，得宣戰(zhàn)媾和及締結(jié)條約”。

安福國(guó)會(huì)成立后不久，在審議政府對(duì)德奧宣戰(zhàn)案時(shí)，就開始重視自身在外交方面的角色。1918年11月1日眾議院開會(huì)，克希克圖對(duì)政府方面僅派數(shù)名一般委員出席表示不滿，指出：“政府提出對(duì)德奧宣戰(zhàn)咨請(qǐng)同意追認(rèn)案，乃極重大之事，按照前國(guó)會(huì)先例，應(yīng)由國(guó)務(wù)總理、外交總長(zhǎng)及負(fù)責(zé)任各總長(zhǎng)出席詳為說(shuō)明。不意本日國(guó)務(wù)員竟無(wú)一名出席?！彼J(rèn)為政府方面對(duì)于同意案的態(tài)度太不慎重，要求議長(zhǎng)立即電話通知國(guó)務(wù)總理、外交總長(zhǎng)等出席，否則本案不能審議。光云錦也認(rèn)為政府要員不出席，“玩視外交，玩視國(guó)會(huì)，此實(shí)足以引起人民對(duì)于內(nèi)閣不信任?！?52)《速記錄》，《眾議院公報(bào)》1918年第1期第 4冊(cè)，第41、43頁(yè)?？讼？藞D的主張獲得在場(chǎng)議員一致同意。后因國(guó)務(wù)總理、外交總長(zhǎng)有事不能出席，于是眾議院當(dāng)天拒絕審議。次日，國(guó)務(wù)總理錢能訓(xùn)、外交總長(zhǎng)陸征祥等被迫到會(huì)說(shuō)明，同意案才以244票多數(shù)在眾議院通過(guò)。

1919年4月，在中日山東密約相繼曝光后，有議員質(zhì)問(wèn)政府陸續(xù)宣布各種條約合同何以不交國(guó)會(huì)追議，指出歐戰(zhàn)以來(lái)，政府與各國(guó)簽訂的各種契約，如中日軍事協(xié)約、二十一條密約、參戰(zhàn)借款合同、軍械借款合同、濟(jì)順、高徐鐵道借款合同等，“不特未經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)，甚有并未經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)會(huì)議者，在法律上當(dāng)然不能為有效。然就事實(shí)上言之，應(yīng)審查締約當(dāng)時(shí)有無(wú)強(qiáng)迫及詐欺手段，以決定有效與否，此提交國(guó)會(huì)追議之所以不可須臾緩也?！闭幌驁?bào)紙公布，而不提交國(guó)會(huì)審議的做法，有失法治精神。(53)《議員杜棣華質(zhì)問(wèn)政府陸續(xù)宣布各種條約合同何以不交國(guó)會(huì)追議書》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第2冊(cè)，第146頁(yè)。國(guó)務(wù)院咨復(fù)時(shí)辯稱：“查此次宣布各種文件，不盡屬條約性質(zhì)，且締結(jié)在前，法律上既無(wú)追認(rèn)明文，自無(wú)從交國(guó)會(huì)審議?！?54)《國(guó)務(wù)院咨復(fù)議員杜棣華質(zhì)問(wèn)政府陸續(xù)宣布各種條約合同何以不交國(guó)會(huì)追議文》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第2冊(cè)，第199頁(yè)。

國(guó)會(huì)不僅在國(guó)內(nèi)政治場(chǎng)合注意到外交權(quán)行使，還有意識(shí)對(duì)各國(guó)發(fā)出聲音，表明中國(guó)外交立場(chǎng)。一戰(zhàn)甫一結(jié)束，何焱森就建議以中華民國(guó)國(guó)會(huì)名義致電法國(guó)國(guó)會(huì)及英美各國(guó)國(guó)會(huì)祝賀歐戰(zhàn)勝利，“本院為代表國(guó)民之機(jī)關(guān)，故特提出此案，既以聯(lián)絡(luò)感情，尤盼望于國(guó)際上取得一位置也。”(55)《速記錄》，《參議院公報(bào)》1918年第1期第3冊(cè)，第64頁(yè)。議案當(dāng)場(chǎng)獲得全體議員起立通過(guò)。巴黎和會(huì)召開之后，陳振先等提出兩院議長(zhǎng)用國(guó)會(huì)名義致電出席和會(huì)的歐美代表，闡明山東問(wèn)題立場(chǎng)，“將來(lái)山東青島及膠濟(jì)鐵路，我國(guó)能否直接完全收回，不附其他條件。高徐、順濟(jì)鐵路密約能否廢除，將于開議后短時(shí)期內(nèi)決之。我國(guó)命運(yùn)亦將于此短時(shí)期內(nèi)定之?！痹诋?dāng)下民族自決主義興盛之際，兩院議長(zhǎng)應(yīng)該以國(guó)會(huì)名義致電美、英、法、意國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人，“懇切陳詞，為吾國(guó)國(guó)民請(qǐng)命，以作全權(quán)代表后援?！?56)《請(qǐng)由兩院議長(zhǎng)用國(guó)會(huì)兩院名義電致歐美議和代表主持公理恢復(fù)我國(guó)山東主權(quán)決議案》，《北洋時(shí)期國(guó)會(huì)會(huì)議記錄匯編》第11冊(cè)，第231頁(yè)。1919年4月4日，國(guó)會(huì)參眾兩院共同致電巴黎和平會(huì)議與美英法意四大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人，稱“青島及膠濟(jì)鐵路不附帶其他條件，由德國(guó)直接交還敝國(guó)。又高徐、順濟(jì)鐵路所訂官約亦請(qǐng)廢除，以符協(xié)約維持公法之宗旨?！?57)《致巴黎平和會(huì)議會(huì)英首相、法總理、義守(首)相、美總統(tǒng)電》，《北洋時(shí)期國(guó)會(huì)會(huì)議記錄匯編》第12冊(cè)，第321頁(yè)。

從立法運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，安福國(guó)會(huì)不僅以立法、行政監(jiān)督等方式參與外交事務(wù)，而且在外交制度建設(shè)上也有所作為，如1919年8月通過(guò)《外交官領(lǐng)事官考試法》，被日本學(xué)者川島真在專著中特別提及，認(rèn)為安福國(guó)會(huì)扎實(shí)進(jìn)行了制度方面的完善工作。(58)川島真：《中國(guó)近代外交的形成》，北京大學(xué)出版社2012年版，第131頁(yè)。但是在派系政治等因素制約下，當(dāng)然不能高估安福國(guó)會(huì)的外交作用與影響，因?yàn)榧词故窃诿绹?guó)，“與總統(tǒng)行政部門相比，國(guó)會(huì)外交決策顯然處于弱勢(shì)地位。”(59)李慶四：《美國(guó)國(guó)會(huì)與美國(guó)外交》，人民出版社2007年版，第360頁(yè)。雖然在外交問(wèn)題上，安福國(guó)會(huì)有主動(dòng)進(jìn)取的表現(xiàn)，但是外來(lái)的民意壓力作用與影響是不言而喻的，其在和會(huì)外交問(wèn)題上的實(shí)際成效也是有限的，提出的彈劾案與查辦案通常沒(méi)有結(jié)果，一些重要的建議案在提交委員會(huì)審查再也沒(méi)有下文。不過(guò)，至少在制度形式上，安福國(guó)會(huì)在巴黎和會(huì)時(shí)期的表現(xiàn)，仍然不失為近代中國(guó)議會(huì)外交的初試。