我國(guó)公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化的法治保障

鐘南山 曾益康 陳偉偉

內(nèi)容提要： 無論是現(xiàn)階段的疫情防控，抑或更為廣泛層面的公共衛(wèi)生治理，均需堅(jiān)持法治原則。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持在法治軌道上科學(xué)、有序地開展疫情防控工作，處理好“常態(tài)” 與 “非常態(tài)” 的有序治理，是我國(guó)當(dāng)下戰(zhàn)勝疫情的不二選擇。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)需要進(jìn)一步構(gòu)建公共衛(wèi)生法治體系，通過完善公共衛(wèi)生法律體系、提效公共衛(wèi)生執(zhí)法體系、穩(wěn)固公共衛(wèi)生法治保障體系來進(jìn)一步鞏固公共衛(wèi)生安全，供給基本公共衛(wèi)生服務(wù)，并強(qiáng)化國(guó)家在公共衛(wèi)生治理中的主導(dǎo)力量，發(fā)揮各公共衛(wèi)生治理機(jī)構(gòu)的職能，發(fā)展聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，形成治理合力，有效促進(jìn)國(guó)家公共衛(wèi)生治理能力的現(xiàn)代化。

新冠病毒幾經(jīng)變異，德爾塔的余波尚未平息，奧密克戎又引發(fā)新一輪疫情，不斷對(duì)當(dāng)下全球抗疫提出新的挑戰(zhàn)。目前，國(guó)際疫情形勢(shì)仍然嚴(yán)峻復(fù)雜，多國(guó)開始收緊入境和防疫政策，日本、以色列等國(guó)家更是直接宣布停止外國(guó)人入境。面對(duì)奧密克戎的洶洶來襲，我國(guó)疫情防控依舊絲毫不能放松。在此背景下，習(xí)近平總書記不止一次在重要講話中強(qiáng)調(diào)，要“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”，要 “全面提高依法防控、依法治理能力”，并要 “強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障”。①習(xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，載 《人民日?qǐng)?bào)》 2020年3月1日第1 版。因此，進(jìn)一步架起公共衛(wèi)生與法治之間的橋梁，以國(guó)家法治力量來保障公共衛(wèi)生治理，構(gòu)筑公共衛(wèi)生法治防線，既是保障人民群眾生命健康的內(nèi)在要求，亦是當(dāng)下我國(guó)應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的國(guó)際疫情形勢(shì)的最佳選擇。

一、疫情防控需要堅(jiān)持法治原則

法治是人類在漫長(zhǎng)的社會(huì)歷史進(jìn)程中形成的智慧結(jié)晶。在無數(shù)古今中外先賢的論斷中，法治被視為社會(huì)發(fā)展、國(guó)家治理的最佳方式。而傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，因?yàn)樯婕肮姲踩瑢?duì)其防治更需要遵循法治原則。

（一） 堅(jiān)持依法防控，需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持依法防控，要堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法抗疫的基礎(chǔ)與保障。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法抗疫是“生命至上” 的抗疫。疫情防控中“最緊要的就是生命、最高的人權(quán)就是人的生命，健康的生命。與西方一些國(guó)家的理念不同，對(duì)待COVID-19 的指導(dǎo)思想是 ‘生命至上、健康至上’ 我們不會(huì)容忍自然感染導(dǎo)致大量的長(zhǎng)者死亡”，②鐘南山：《談香港疫情：加強(qiáng)團(tuán)結(jié)協(xié)作，爭(zhēng)取動(dòng)態(tài)清零》，載中國(guó)新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com.cn/ga/shipin/cns/2022/02-22/news917544.shtml，2022年2月22日訪問。而要在疫情中有效地保障人民群眾的生命健康，最根本原因在于堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以“集中力量辦大事” 的制度優(yōu)勢(shì)來維護(hù)人民群眾最基本的權(quán)利——生命健康權(quán)。2020年初，新冠肺炎疫情在武漢發(fā)生，短時(shí)間內(nèi)確診人數(shù)激增，抗疫物資短缺，醫(yī)療系統(tǒng)難負(fù)重荷。中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府高度重視，第一時(shí)間迅速行動(dòng)，習(xí)近平總書記更是統(tǒng)攬全局、親自部署，全國(guó)集中資源和力量馳援湖北省和武漢市，各地區(qū)和軍隊(duì)的大批醫(yī)務(wù)人員火速到達(dá)，“火神山” “雷神山” 醫(yī)院拔地而起，用一個(gè)多月時(shí)間初步控制蔓延勢(shì)頭，用兩個(gè)月左右的時(shí)間將本土每日新增病例控在個(gè)位數(shù)以內(nèi)，用三個(gè)月左右時(shí)間取得武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)的勝利。③《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2020-06/07/content_5517737.htm，2021年12月7日訪問。這一切，無不彰顯著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)高度的領(lǐng)導(dǎo)力和調(diào)配力，彰顯著“集中力量辦大事” 的制度優(yōu)勢(shì)。一如習(xí)總書記所說：“抗疫斗爭(zhēng)偉大實(shí)踐再次證明，中國(guó)特色社會(huì)主義制度所具有的顯著優(yōu)勢(shì)，是抵御風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、提高國(guó)家治理效能的根本保證……我國(guó)社會(huì)主義制度具有非凡的組織動(dòng)員能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、貫徹執(zhí)行能力，能夠充分發(fā)揮集中力量辦大事、辦難事、辦急事的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，這次抗疫斗爭(zhēng)有力彰顯了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的優(yōu)越性”。④習(xí)近平：《在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上的講話》，載 《人民日?qǐng)?bào)》 2020年9月8日第2 版。也充分體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)公民基本權(quán)利——生命健康權(quán)利的維護(hù)。

其次，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法抗疫是“人民至上” 的抗疫，即以人民至上為原則，確立人民的主體地位。在抗擊新冠肺炎疫情的斗爭(zhēng)中，習(xí)近平總書記不斷強(qiáng)調(diào) “人民至上” 的執(zhí)政理念，體現(xiàn)共產(chǎn)黨人對(duì)人民的赤誠(chéng)之心與摯愛之情。人民至上是以人民為中心的另一種表達(dá)，都是對(duì)人民主體地位的尊重、維系與保障。以人民福祉為宗旨，維護(hù)人民的合法權(quán)利。以人民為中心，就要通過法治來增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，保障人民安居樂業(yè)，以人民關(guān)切為導(dǎo)向，回應(yīng)人民的利益期待。黨“集中力量辦大事” 的出發(fā)點(diǎn)，在于“為人民服務(wù)”，在法治中即表現(xiàn)為“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國(guó)各領(lǐng)域全過程”。⑤《習(xí)近平在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，載 《人民日?qǐng)?bào)》 2020年11月18日第1 版。疫情之下，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將“人民生命健康” 作為根本出發(fā)點(diǎn)，不惜一切為社會(huì)按下暫停鍵。在指揮疫情防控上，習(xí)總書記始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，“全力以赴救治患者，不遺漏一個(gè)感染者，不放棄每一位病患者”，⑥《中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議研究新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作》，載 《人民日?qǐng)?bào)》 2020年1月26日第1版。對(duì)于治療新冠肺炎產(chǎn)生的費(fèi)用更是全部由國(guó)家承擔(dān)，減少人民的負(fù)擔(dān)，盡最大努力提高救治率，降低死亡率。以上種種，均體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的人民性； 也正是黨的人民性，決定了黨“集中力量辦大事” 的正當(dāng)性與正確性。一如習(xí)總書記所言，“黨除了人民利益之外沒有自己的特殊利益，黨的一切工作都是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”。⑦習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政（第三卷）》，外文出版社2020年版，第137 頁。

最后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法抗疫是“舉國(guó)同心、命運(yùn)與共” 的全民抗疫，是具有“民族凝聚力” 的依法抗疫。“正是在我們黨和國(guó)家的堅(jiān)強(qiáng)正確領(lǐng)導(dǎo)下，全體人民還有無數(shù)的家庭的犧牲和付出，才換回來我們來之不易的抗疫之勝?！雹噻娔仙剑骸蹲尳】党蔀樾聲r(shí)代的家風(fēng)》，載 《健康中國(guó)觀察》 2022年2月10日，第39 頁。民族凝聚力是一個(gè)民族在理想、目標(biāo)和利益高度一致的基礎(chǔ)上，其成員之間所表現(xiàn)出的親和力、向心力和聚合力。傳染病防治不僅要依靠黨，依靠科學(xué)，更要依靠群眾。而黨“為人民服務(wù)” 的根本宗旨，決定了人民愿意聽黨話，跟黨走，以超強(qiáng)的民族凝聚力擁護(hù)黨的決定，踐行黨的指示。在抗擊新冠肺炎疫情中，全國(guó)人民上下一心，聽從黨和國(guó)家的號(hào)召，度過了歷史上第一個(gè) “無人春節(jié)”，每個(gè)人也在自己的崗位上嚴(yán)格遵守防疫規(guī)定，營(yíng)造出全社會(huì)守法光榮，一致防疫的良好氛圍，從而為戰(zhàn)勝疫情奠定了強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)。

（二） 堅(jiān)持依法防控，需處理好科學(xué)與法治之關(guān)系

傳染病治理本身具有特殊性，尤其在如非典、新冠肺炎等新發(fā)傳染病上，由于早期病毒來源、致病機(jī)理以及危害程度的不確定性，科學(xué)探知的滯后性與法治干預(yù)的緊迫性之間形成了信息鴻溝，必然也對(duì)法治該如何有效干預(yù)提出了更大的挑戰(zhàn)，因此，面對(duì)新發(fā)傳染病，處理好科學(xué)與法治之關(guān)系，是依法防疫的重中之重。⑨參見陳云良：《新發(fā)傳染病單獨(dú)歸類規(guī)制研究》，載 《法律科學(xué)》 2021年第6 期。

堅(jiān)持依法防控，應(yīng)當(dāng)處理好科學(xué)在傳染病治理中的功能定位。我國(guó)《傳染病防治法》 第二條規(guī)定了傳染病治理“依靠科學(xué)” 的原則。對(duì)于“依靠科學(xué)” 的理解，不能狹隘地理解為等到科學(xué)對(duì)傳染病有清晰、明了的認(rèn)知和論斷之后才進(jìn)行相應(yīng)的治理，而是應(yīng)當(dāng)將 “科學(xué)認(rèn)知的局限性” 作為“科學(xué)認(rèn)知” 的一部分納入傳染病防治決策之中，構(gòu)建以 “科學(xué)不確定性” 為核心的傳染病預(yù)警與應(yīng)對(duì)機(jī)制。⑩參見解志勇：《公共衛(wèi)生預(yù)警原則和機(jī)制建構(gòu)研究》，載 《中國(guó)法學(xué)》 2021年第5 期。習(xí)近平總書記自疫情發(fā)生伊始便十分重視預(yù)警制度。他在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第七次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“必須加快形成從下到上早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早應(yīng)對(duì)的體系，努力把疫情控制在萌芽狀態(tài)。要把增強(qiáng)早期監(jiān)測(cè)預(yù)警能力作為健全公共衛(wèi)生體系的重中之重?！?習(xí)近平：《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》，載 《求是》 2020年第11 期。由于傳染病本身具備傳染性、潛伏性，一旦疏于防范，將可能在人群中快速傳播，對(duì)不特定的對(duì)象造成生命健康威脅。因此，在一定的信息外部表征下，雖然尚不足以在科學(xué)上形成“發(fā)生傳染病疫情” 之論斷，但為了防范更大的后果損害，有關(guān)主管部門或傳染病防治機(jī)構(gòu)仍應(yīng)對(duì)“疑似疫情” 作出判斷，以“存疑從有” 之原則及時(shí)發(fā)布預(yù)警信號(hào)和防控建議。?參見王岳：《論我國(guó)傳染病疫情防控法律原則之完善》，載 《法律適用》 2020年第5 期； 李廣德：《傳染病防治法調(diào)整對(duì)象的理論邏輯及其規(guī)制調(diào)適》，載 《政法論壇》 2022年第2 期。但也正是因?yàn)椤翱茖W(xué)的不確定性”，傳染病預(yù)警機(jī)制的建議也必然存在“錯(cuò)誤預(yù)警” 的可能，此時(shí)法治更應(yīng)當(dāng)保持對(duì)“錯(cuò)誤預(yù)警” 的謙抑性，在有“表面證據(jù)” 的外部特征下，免除對(duì)“錯(cuò)誤預(yù)警” 的追責(zé)。

另一方面，堅(jiān)持依法防控，也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法治對(duì)科學(xué)成果的轉(zhuǎn)化和保障機(jī)制。一方面，行政機(jī)關(guān)決策者應(yīng)當(dāng)尊重和信任相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖娕c建議，及時(shí)、有效地將科學(xué)建議和科學(xué)結(jié)論轉(zhuǎn)化為法律對(duì)策，同時(shí)，也要保證專家學(xué)者在提供科學(xué)建議或科學(xué)論證的過程中，能夠充分保持其專業(yè)性和獨(dú)立性，不受其他因素左右，從而形成“科學(xué)以事實(shí)為依據(jù)，法治以科學(xué)為依托” 的共生關(guān)系，以科學(xué)促進(jìn)良法善治，依靠科學(xué)與協(xié)作來戰(zhàn)勝疫情；?鐘南山：《依靠科學(xué)與協(xié)作 戰(zhàn)勝傳染性非典型肺炎》，載 《中華結(jié)核和呼吸雜志》 2003年第6 期。另一方面，則要求法律對(duì)科學(xué)研究予以充分的支持與保障，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)科研的投入，為科學(xué)研究提供物質(zhì)支持和信息保障，及時(shí)為疫苗、特效藥等的研發(fā)、審批、上市等提供必要的法律支持，如疫苗的附條件上市程序、特效藥的應(yīng)急審評(píng)審批等。在新冠病毒全球大流行的背景下，疫苗、特效藥的研發(fā)具備緊迫性和競(jìng)爭(zhēng)性，其已不僅僅是一項(xiàng)純粹的科學(xué)活動(dòng)，而是事關(guān)全體人類共同命運(yùn)與福祉，其研發(fā)速度與成敗決定著全球抗疫的走向。而目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家憑借其科研優(yōu)勢(shì)占據(jù)著更多的疫苗資源，卻不顧及發(fā)展中國(guó)家、貧窮國(guó)家的可及性和可負(fù)擔(dān)性問題，致使全球免疫落差正在不斷形成。在這樣一種緊張的局勢(shì)下，我國(guó)更需要以法治來為科學(xué)研究鋪平道路，發(fā)揮法治對(duì)科學(xué)成果的轉(zhuǎn)化與保障功能。一如習(xí)總書記所言，“科學(xué)決策和創(chuàng)造性應(yīng)對(duì)是化危為機(jī)的根本方法，只要準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變，就一定能夠在抗擊大風(fēng)險(xiǎn)中創(chuàng)造出大機(jī)遇； 科技自立自強(qiáng)是促進(jìn)發(fā)展大局的根本支撐，只要秉持科學(xué)精神、把握科學(xué)規(guī)律、大力推動(dòng)自主創(chuàng)新，就一定能夠把國(guó)家發(fā)展建立在更加安全、更為可靠的基礎(chǔ)之上”。?《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行》，載 《人民日?qǐng)?bào)》 2020年12月19日第1 版。

（三） 堅(jiān)持依法防控，需實(shí)現(xiàn)從“非常態(tài)” 到“常態(tài)” 的有序治理

從2020年初的 “武漢封城”，到復(fù)工復(fù)產(chǎn)階段以及現(xiàn)如今的 “常態(tài)化防控”，我國(guó)疫情防控亦歷經(jīng)由應(yīng)急性超常規(guī)防控向常態(tài)化防控的轉(zhuǎn)變，并且在不時(shí)發(fā)生的零星疫情中實(shí)現(xiàn)了“非常態(tài)” 模式與 “常態(tài)” 模式的有效銜接，使得我國(guó)能夠持續(xù)維持 “外防輸入，內(nèi)防反彈” 的高敏銳度狀態(tài)，切實(shí)保障人民群眾的生命健康安全。

不可否認(rèn)的是，“非常態(tài)”（應(yīng)急性超常規(guī)防控狀態(tài)） 最初是一種不穩(wěn)定的治理狀態(tài)，它與“常態(tài)” 下通過具體法律規(guī)則來指導(dǎo)社會(huì)運(yùn)行的法治實(shí)踐有顯著之差異。非常態(tài)是政治、法律、科技與事實(shí)的失衡點(diǎn)，它意味著 “客觀情由尚未被內(nèi)化和主體化”，科學(xué)的認(rèn)知無法通過制度或其他機(jī)制來預(yù)期并有效應(yīng)對(duì)。?參見謝暉：《論 “例外生存” 的治理決斷——基于COVID-19 期間 “阿甘本命題” 的思考之一》，載 《法治社會(huì)》 2021年第2 期； 趙軒毅：《論突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的公民知情權(quán)——以 〈傳染病防治法〉 中的信息傳導(dǎo)機(jī)制為視角》，載 《法治社會(huì)》2021年第3 期。但非常狀態(tài)并非排除法治的“無法之地”，相反，這一狀態(tài)下的客觀無序更迫切需要法治的介入來實(shí)現(xiàn)主觀的有序，要求政府重視和構(gòu)建一整套應(yīng)對(duì)重大危機(jī)事件的應(yīng)急管理機(jī)制。?程?hào)|海、鐘南山：《從SARS 事件看政府危機(jī)管理》，載 《國(guó)際醫(yī)藥衛(wèi)生導(dǎo)報(bào)》 2009年第9 期。一如習(xí)近平總書記所指出的，“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開展”。?習(xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，載 《人民日?qǐng)?bào)》 2020年2月6日第1 版。為此，我國(guó)依法將新冠肺炎納入 《傳染病防治法》 所規(guī)定的乙類傳染病之中，采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，實(shí)現(xiàn)了新冠肺炎治理的 “有法可依”，并由國(guó)家衛(wèi)生健康委牽頭建立應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，設(shè)立疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)等工作組，通過開展分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力； 同時(shí)，堅(jiān)決查處各類哄抬防疫用品和民生商品價(jià)格的違法行為，打擊各類造謠傳謠，瞞報(bào)謊報(bào)有關(guān)信息妨害傳染病防治的行為，以法律手段來保障基本民生和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，讓法治“活起來”。

而在非常態(tài)下為快速實(shí)現(xiàn)或恢復(fù)法治下的有序，防范風(fēng)險(xiǎn)損害后果的擴(kuò)大化，國(guó)家的行政權(quán)力亦會(huì)得到相應(yīng)的擴(kuò)張，公民的部分權(quán)利會(huì)受到克減，或者產(chǎn)生新的公民義務(wù)。如在新冠肺炎疫情的防控中，對(duì)確診患者、疑似感染者、密切接觸者等群體會(huì)采取不同程度的隔離（治療） 措施，普通公民在乘坐公共交通工具、出入部分公共場(chǎng)所時(shí)，需履行佩戴口罩、出示健康碼、接受體溫檢測(cè)等義務(wù)。由此也就產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張與公民權(quán)利的克減之間的沖突，這種沖突的調(diào)和更需要得到平衡：一方面，需要盡量通過已有立法如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》 等來盡量避免突發(fā)事件下出現(xiàn)立法真空狀態(tài)。雖然事先立法不可能窮盡所有未知風(fēng)險(xiǎn)，但是卻可以不斷地壓縮出現(xiàn) “無法可依” 的概率，并通過明確行政權(quán)力擴(kuò)張的程序與條件，避免行政權(quán)力的無限擴(kuò)張；?彭：《再論行政應(yīng)急性原則：內(nèi)涵、證立與展開》，載 《中國(guó)法學(xué)》 2021年第6 期。另一方面，也需要明確公民基本權(quán)利克減的底線。即使在出現(xiàn)立法真空的狀態(tài)下，公民基本權(quán)利亦有不得克減的部分，如最低限度維系自然生存而必需之生命權(quán)，且在克減其他權(quán)利時(shí)，也應(yīng)當(dāng)控制在合理限度，注重?fù)p益得當(dāng)，從而實(shí)現(xiàn)“非常態(tài)” 與“常態(tài)” 下的有序治理。

二、建立系統(tǒng)、完備的公共衛(wèi)生法治體系

新冠肺炎疫情不僅讓我們認(rèn)識(shí)到依法防控的重要性，更讓我們意識(shí)到，一個(gè)國(guó)家建立起系統(tǒng)、完備的公共衛(wèi)生法治體系是公共衛(wèi)生治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、科學(xué)化治理的必備要素之一。公共衛(wèi)生法治體系不僅包括傳染病防治，還涉及公共健康的各個(gè)方面，包括傳染病治理、非傳染病治理、特殊人群健康保障、生物安全治理，等等。對(duì)此，以新冠疫情為契機(jī)，全面系統(tǒng)地審視我國(guó)現(xiàn)有公共衛(wèi)生法律體系，促進(jìn)公共衛(wèi)生法治體系的系統(tǒng)化、完善化，更好地保障人民生命健康安全，亦是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

（一） 完善現(xiàn)有公共衛(wèi)生法律體系

法律體系的構(gòu)建，是法治得以實(shí)施的前提。目前，我國(guó)已構(gòu)建了以 《憲法》 為統(tǒng)籌，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》 為核心，《傳染病防治法》 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》 《疫苗管理法》《食品安全法》 等法律法規(guī)為具體內(nèi)容的公共衛(wèi)生法律體系。但是公共衛(wèi)生法律體系并不是一蹴而就的靜態(tài)結(jié)果，而是需要在與社會(huì)實(shí)踐和社會(huì)需求的不斷互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)自我完善。

在此次疫情中，習(xí)近平總書記也洞悉了我國(guó)公共衛(wèi)生法律體系的若干不足之處。他在2020年2月5日召開的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上便強(qiáng)調(diào)，“要完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)……構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系”。?習(xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，載 《求是》 2020年第5 期。隨后在2020年2月14日召開的中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上，習(xí)總書記再次提出：“強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)?！?習(xí)近平：《完善重大疫情防控體制機(jī)制 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，載 《人民日?qǐng)?bào)》 2020年2月15日第1 版。5月24日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議湖北代表團(tuán)審議時(shí)更是指出，“我們要正視存在的問題，加大改革力度，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)……要加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系，健全權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的疫情防控執(zhí)法機(jī)制，普及公共衛(wèi)生安全和疫情防控相關(guān)法律法規(guī)，提高全民知法、懂法、守法、護(hù)法、用法意識(shí)和公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)”。?《習(xí)近平在參加湖北代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào) 整體謀劃系統(tǒng)重塑全面提升 織牢織密公共衛(wèi)生防護(hù)網(wǎng)》，載中國(guó)文明網(wǎng)，http://www.wenming.cn/ldhd/xjp/zyjh/202005/t20200524_5607258.shtml，2021年12月20日訪問。

為進(jìn)一步完善公共衛(wèi)生法律體系，全國(guó)人大常委會(huì)于2020年4月17日制定了強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障專項(xiàng)立法修法工作計(jì)劃，其中涉及30 余部法律。?《人大常委會(huì)首次制定專項(xiàng)立法修法工作計(jì)劃》，載 《光明日?qǐng)?bào)》 2020年4月28日第4 版?；凇跋到y(tǒng)考慮、統(tǒng)籌安排” 的原則，近兩年要制定修改確定名稱的法律有17 部，擬適時(shí)修改的有13 部，主要是健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的立法項(xiàng)目，涉及基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法、藥品管理法、疫苗管理法、漁業(yè)法、食品安全法、紅十字會(huì)法、慈善法等法律。在此基礎(chǔ)上，人大法工委還將進(jìn)一步根據(jù)公共衛(wèi)生領(lǐng)域深化改革、健全制度體系的需要，制定新的法律、修改現(xiàn)有法律，并按照將“健康入萬策” 精神，在制定修改生態(tài)環(huán)境、社會(huì)管理、行政處罰、國(guó)家安全等方面有關(guān)法律時(shí)，將公共衛(wèi)生治理規(guī)則融入各項(xiàng)法律之中。

由此可以看出，我國(guó)目前公共衛(wèi)生法律體系的完善工作大致呈現(xiàn)三大趨勢(shì)：一是完善和修訂以《傳染病防治法》 為核心的突發(fā)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法律法規(guī)體系，并對(duì)傳染病病種科學(xué)分類、信息報(bào)告制度、強(qiáng)制隔離、疾控中心功能定位、應(yīng)急醫(yī)療體系、常態(tài)化的應(yīng)急決策指揮機(jī)制等問題從法律上予以明確，落實(shí)和強(qiáng)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的 “有法可依”； 二是在 《生物安全法》 的基礎(chǔ)上，完善《野生動(dòng)物保護(hù)法》 等法律法規(guī)，構(gòu)建、完善我國(guó)生物安全法治體系，為從源頭上預(yù)防由生物安全風(fēng)險(xiǎn)引起突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供重要的法律依據(jù)； 三是增強(qiáng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律之間的整體協(xié)調(diào)性，包括完善 《藥品管理法》 《食品安全法》 《動(dòng)物防疫法》 《疫苗管理法》 《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》 《母嬰保健法》 等公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律之間的銜接，避免各個(gè)法律之間出現(xiàn)立法上的沖突，從而保障公共衛(wèi)生治理更具有可操作性。此外，筆者認(rèn)為，在健康促進(jìn)領(lǐng)域，仍缺乏更為具體的法律規(guī)定，雖然《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》 提出了 “健康促進(jìn)” 這一概念，但是關(guān)于健康教育制度、全民健身制度、健康監(jiān)測(cè)制度等具體制度的細(xì)化目前仍僅在部門規(guī)章這一層面。健康教育是防治疾病的重要環(huán)節(jié)，?鐘南山：《健康教育是防治疾病的重要環(huán)節(jié)》，載 《中國(guó)醫(yī)院院長(zhǎng)》 2009年第6 期。筆者建議我國(guó)可通過制定“公眾健康法” 進(jìn)一步具體化健康促進(jìn)的各項(xiàng)制度。?黃建始、鐘南山：《我國(guó)應(yīng)盡早制定公眾健康法》，載 《中華醫(yī)學(xué)雜志》 2011年第44 期。同時(shí)，在條件成熟時(shí)，可開啟公共衛(wèi)生法典化的立法工作。如法國(guó)早于1953年便著手編署 《公共衛(wèi)生法典》，這一方式亦能夠增強(qiáng)公共衛(wèi)生法律體系的規(guī)范化、邏輯化。我們還需要認(rèn)識(shí)到，完善公共衛(wèi)生法律體系，不僅僅是公共衛(wèi)生立法技術(shù)層面的問題，而且是全局性系統(tǒng)性的工作。作為社會(huì)公共衛(wèi)生治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，公共衛(wèi)生法律必然需要隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善，才能發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的作用。對(duì)此，既需要充分認(rèn)識(shí)到公共衛(wèi)生法律體系的完善在公共衛(wèi)生治理頂層設(shè)計(jì)上的重要性，也需要明白公共衛(wèi)生法律體系完善的漸進(jìn)性和循環(huán)性，才能不斷為國(guó)家公共衛(wèi)生治理提供良好的法律保障。

（二） 建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)的公共衛(wèi)生執(zhí)法體系

疫情初期，高效有力的疫情防控領(lǐng)導(dǎo)指揮體系和廣泛深入的組織社會(huì)動(dòng)員，展現(xiàn)了空前強(qiáng)大的民族凝聚力和執(zhí)行力，為疫情階段性勝利奠定了基礎(chǔ)。但與此同時(shí)，也存在“一些地方和部門面對(duì)突如其來的疫情進(jìn)退失措，出臺(tái)的一些防控措施朝令夕改，一些地方甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重妨礙疫情防控的違法犯罪行為”，?參見前引?，習(xí)近平文。這也暴露出一些地方的公共衛(wèi)生執(zhí)法水平不高、執(zhí)法人員法律意識(shí)淡薄、執(zhí)法力度把握失當(dāng)?shù)葐栴}，對(duì)此須重申公共衛(wèi)生執(zhí)法的重要性。建立起一個(gè)權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的公共衛(wèi)生執(zhí)法體系，是公共衛(wèi)生法律體系得以發(fā)揮實(shí)效的重要路徑。習(xí)總書記亦強(qiáng)調(diào)：“‘天下之事，不難于立法，而難于法之必行。’ 依法治國(guó)是我國(guó)憲法確定的治理國(guó)家的基本方略，而能不能做到依法治國(guó)，關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級(jí)政府能不能依法行政?！?習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，載 《求是》 2015年第1 期。

完善公共衛(wèi)生執(zhí)法，當(dāng)確立預(yù)防為主、科技聯(lián)動(dòng)、壓實(shí)責(zé)任的執(zhí)法思路。首先，公共衛(wèi)生執(zhí)法應(yīng)當(dāng)確立預(yù)防為主的執(zhí)法理念?！邦A(yù)防優(yōu)于治療” 是公共衛(wèi)生的一大理念，在公共衛(wèi)生執(zhí)法上，無論是疫情防控下的應(yīng)急性超常規(guī)防控執(zhí)法，還是作為日常狀態(tài)的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，都應(yīng)強(qiáng)調(diào)“預(yù)防為主” 的執(zhí)法理念。通過經(jīng)常性、常態(tài)性的監(jiān)督，促使被監(jiān)督者（如食品藥品經(jīng)營(yíng)者、公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供者，在應(yīng)急性超常規(guī)防控狀態(tài)下甚至包括全體人民群眾） 自覺履行相關(guān)的衛(wèi)生法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)和措施，對(duì)于出現(xiàn)異常情況的，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以糾正，防止風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大化。其次，有效發(fā)揮科學(xué)技術(shù)與公共衛(wèi)生執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)功能。在防控疫情上，由于傳染病病毒的隱秘性、傳播途徑的多樣性、臨床癥狀的非典型性以及變異性狀的不確定性，對(duì)于感染者、密切接觸者乃至?xí)r空伴隨者的確定，需要依靠信息科學(xué)的分析，最大程度地發(fā)現(xiàn)上述人員并及時(shí)進(jìn)行干預(yù)，盡最大努力將病毒傳播風(fēng)險(xiǎn)限制在最小程度。在日常衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法上，也需要依靠科學(xué)的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生監(jiān)測(cè)指標(biāo)，以便于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員能夠發(fā)現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)中的不規(guī)范行為，及時(shí)將潛在的違法行為扼制在搖籃之中。可見無論在應(yīng)急管理抑或日常監(jiān)督中，科學(xué)技術(shù)都發(fā)揮著不可替代的重要作用。最后，公共衛(wèi)生執(zhí)法應(yīng)當(dāng)壓實(shí)責(zé)任機(jī)制。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，重點(diǎn)是解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題”，?參見前引?，習(xí)近平文。因此，針對(duì)公共衛(wèi)生執(zhí)法中出現(xiàn)的上述問題，也應(yīng)當(dāng)通過壓實(shí)責(zé)任機(jī)制來推動(dòng)文明執(zhí)法、依法執(zhí)法、公正執(zhí)法，并可通過完善執(zhí)法監(jiān)督、反饋機(jī)制，讓執(zhí)法活動(dòng)在人民群眾的監(jiān)督下透明、公開地進(jìn)行，更可通過將執(zhí)法職責(zé)履行情況、工作效率質(zhì)量、被執(zhí)法人的整體評(píng)價(jià)等指標(biāo)將執(zhí)法情況納入對(duì)執(zhí)法人員的考評(píng)之中，從而完善執(zhí)法活動(dòng)的開展。

（三） 構(gòu)建堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固的公共衛(wèi)生法治保障體系

公共衛(wèi)生法治保障體系是公共衛(wèi)生法治體系的基礎(chǔ)性支柱，包括理論支撐、人才配備、經(jīng)費(fèi)保障、物資供給、技術(shù)支持、群眾參與等多個(gè)方面，?參見陳云良：《促進(jìn)公共衛(wèi)生法律體系向公共衛(wèi)生法治體系轉(zhuǎn)化》，載 《法學(xué)》 2021年第9 期； 李廣德：《我國(guó)公共衛(wèi)生法治的理論坐標(biāo)與制度構(gòu)建》，載 《中國(guó)法學(xué)》 2020年第5 期。涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科學(xué)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域，是一個(gè)綜合性的保障體系。

首先，公共衛(wèi)生法治體系需要理論支撐。公共衛(wèi)生法治理論是指導(dǎo)公共衛(wèi)生法治實(shí)踐的重要依托，目前我國(guó)對(duì)公共衛(wèi)生法治體系研究成果尚不多，且與公共衛(wèi)生法治內(nèi)在規(guī)律契合度不高、研究的前瞻性不足，對(duì)于制定或者修改法律的理論研究大多也是被動(dòng)回應(yīng)疫情防控之現(xiàn)實(shí)需要，因此更應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)理論研究的積極性和能動(dòng)性，鼓勵(lì)廣大學(xué)者對(duì)公共衛(wèi)生法治開展更加深入的理論研究，為公共衛(wèi)生法治實(shí)踐提供重要指引。其次，落實(shí)公共衛(wèi)生法治人才培養(yǎng)機(jī)制。人才培養(yǎng)囿于當(dāng)下理論的不完善及學(xué)科定位和發(fā)展的受限而供給不足，亦使我國(guó)公共衛(wèi)生法治人才嚴(yán)重缺乏，尤其是在公共衛(wèi)生行政執(zhí)法人才方面。?郭為祿：《探尋公共衛(wèi)生法學(xué)教育之道》，載 《法學(xué)》 2020年第4 期。公共衛(wèi)生行政執(zhí)法是一項(xiàng)需要兼顧公共衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)與法律的執(zhí)法活動(dòng)，需要打造一支兼具公共衛(wèi)生、臨床醫(yī)學(xué)、藥學(xué)、衛(wèi)生法學(xué)等綜合知識(shí)的高素質(zhì)的執(zhí)法專業(yè)人才隊(duì)伍。而現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍中既懂法又懂醫(yī)的復(fù)合型人才極其缺乏，筆者建議國(guó)家衛(wèi)健委與教育部共同商議復(fù)合型公共衛(wèi)生執(zhí)法人才培養(yǎng)方案，完善公共衛(wèi)生執(zhí)法人才培養(yǎng)機(jī)制。再次，構(gòu)建堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固的公共衛(wèi)生法治保障體系需要堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)費(fèi)保障。公共衛(wèi)生服務(wù)是一種具備非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共產(chǎn)品，私人不愿意且沒有能力長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)定地供給，只能由政府提供。?陳云良：《基本醫(yī)療服務(wù)法制化研究》，載 《法律科學(xué)》 2014年第2 期。公共衛(wèi)生服務(wù)具體包括疫苗接種、疾病預(yù)防與檢測(cè)、基本藥物供給、母嬰保健等，無一例外都依賴于政府的財(cái)政支出，財(cái)政支出的多寡取決于財(cái)政收入。政府亦可以憑借其政治權(quán)能對(duì)公共衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)進(jìn)行靈活穩(wěn)健的宏觀調(diào)控，一方面可以對(duì)有益的公共健康產(chǎn)業(yè)通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款利率優(yōu)惠等措施進(jìn)行鼓勵(lì)，另一方面可以對(duì)不利于公共健康的產(chǎn)業(yè)和商業(yè)行為諸如煙草、高熱量食品等征收較高比例的增值稅和消費(fèi)稅、限制貸款，從而加以限制。概言之，政府通過財(cái)政政策和貨幣政策尤其是稅收手段，能夠?qū)残l(wèi)生法治保障體系發(fā)揮得天獨(dú)厚的工具優(yōu)勢(shì)，要進(jìn)一步通過稅收法定主義明晰政府對(duì)稅收的權(quán)能授予與職能結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。最后，構(gòu)建堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固的公共衛(wèi)生法治保障體系亦需要在文化層面發(fā)起愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)和實(shí)施健康教育。愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)是我們黨把群眾路線運(yùn)用于衛(wèi)生防疫工作的成功實(shí)踐，其內(nèi)在的根基是中華民族共同體意識(shí)。正如習(xí)總書記所言，要 “深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，加強(qiáng)公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，提升全社會(huì)文明程度，用千千萬萬個(gè)文明健康的小環(huán)境筑牢常態(tài)化疫情防控的社會(huì)大防線”。?習(xí)近平：《在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上的講話》，載 《人民日?qǐng)?bào)》 2020年9月9日第2 版。

三、發(fā)揮國(guó)家對(duì)公共衛(wèi)生治理的主導(dǎo)力量

公共衛(wèi)生的治理，離不開國(guó)家主導(dǎo)。而國(guó)家則通過設(shè)置不同的政府機(jī)構(gòu)，分配不同的行政職能來對(duì)社會(huì)生活中各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┫鄳?yīng)的治理，因此，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)公共衛(wèi)生治理的主導(dǎo)力量，重要的一點(diǎn)在于理順各公共衛(wèi)生治理主體在公共衛(wèi)生治理中所充當(dāng)?shù)慕巧统袚?dān)的職能，及時(shí)解決各主體之間的沖突和壁壘，發(fā)揮各主體的治理合力，才能更好承擔(dān)國(guó)家所賦予的職責(zé)，切實(shí)保障人民群眾的生命健康安全。

（一） 強(qiáng)化國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)在公共衛(wèi)生治理中的主導(dǎo)地位

國(guó)家公共衛(wèi)生治理職能目前大多由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家衛(wèi)健委） 承擔(dān)。國(guó)家衛(wèi)健委是我國(guó)衛(wèi)生健康領(lǐng)域治理最主要的行政機(jī)關(guān)。不僅在我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域 “基本法” 《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》 中明確規(guī)定了“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)工作”，在許多專門性法律中，也一再?gòu)?qiáng)調(diào)國(guó)家衛(wèi)健委的主導(dǎo)職能，如 《傳染病防治法》 第六條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國(guó)傳染病防治及其監(jiān)督管理工作”。

強(qiáng)化國(guó)家衛(wèi)健委在公共衛(wèi)生治理中的主導(dǎo)地位，要從橫向和縱向兩個(gè)維度疏通其職能的實(shí)現(xiàn)路徑。在橫向維度，首當(dāng)厘清國(guó)家衛(wèi)健委與其他國(guó)家行政部門職能之間的協(xié)同作用。目前，在2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》 中，詳盡地羅列了國(guó)家衛(wèi)健委的13 項(xiàng)衛(wèi)生健康治理職能，其中包括“擬訂國(guó)民健康政策” “協(xié)調(diào)推進(jìn)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革” “制定并組織落實(shí)疾病預(yù)防控制規(guī)劃、國(guó)家免疫規(guī)劃以及嚴(yán)重危害人民健康公共衛(wèi)生問題的干預(yù)措施” “組織擬訂并協(xié)調(diào)落實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化政策措施” “負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、公共場(chǎng)所衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生等公共衛(wèi)生的監(jiān)督管理” 等一系列公共健康護(hù)衛(wèi)職能。而這些職能又不可避免地與其他國(guó)家行政部門之間存在關(guān)聯(lián)和交叉，如衛(wèi)健委“負(fù)責(zé)計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作” 職能與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)“制定生育政策” 的職能之間、衛(wèi)健委“傳染病防治” 職能與海關(guān)總署“口岸衛(wèi)生檢疫” 職能之間、衛(wèi)健委“食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作” 職能與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局 “食品安全管理” 職能之間均相互交涉。除此之外，衛(wèi)健委與國(guó)家民政部（養(yǎng)老服務(wù)）、國(guó)家醫(yī)療保障局（醫(yī)保政策）、國(guó)家藥品監(jiān)督管理局（藥品制度） 之間亦有密切的職能交叉與職能關(guān)聯(lián)，這也決定了雖然國(guó)家衛(wèi)健委集眾多公共衛(wèi)生治理職能于一身，但許多職能往往無法獨(dú)自實(shí)現(xiàn)，而是需要多部門協(xié)同治理。而由于職能的相互交叉，有時(shí)容易出現(xiàn)部門之間的權(quán)力責(zé)任界限不清，從而導(dǎo)致執(zhí)法效率不高，甚至出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法或相互推諉的現(xiàn)象。因此，要發(fā)揮國(guó)家衛(wèi)健委在公共衛(wèi)生治理中的主導(dǎo)地位，首先需要在橫向?qū)用婷鞔_各部門職責(zé)分工，形成治理合力。其次，除了部門之間，衛(wèi)健委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)亦承擔(dān)著更為細(xì)化的衛(wèi)生健康治理職責(zé)，國(guó)家衛(wèi)健委也應(yīng)不斷對(duì)下屬機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行合理的配置和整合，使之能夠更好應(yīng)對(duì)國(guó)家公共衛(wèi)生治理實(shí)踐。在這一層面，2021年5月成立的國(guó)家疾病預(yù)防控制局正是整合了國(guó)家衛(wèi)健委原有的應(yīng)急辦、疾控局等職能，使之不僅能夠更加及時(shí)地對(duì)“突發(fā)公共衛(wèi)生事件” 進(jìn)行處理，而且更能形成有效監(jiān)督和指導(dǎo)，盡可能避免誤判、延誤的發(fā)生。

在縱向維度上，則是要疏通國(guó)家與地方的相互支持作用，既要發(fā)揮國(guó)家衛(wèi)健委對(duì)各級(jí)衛(wèi)生健康主管部門的指揮和領(lǐng)導(dǎo)功能，也要注重地方各級(jí)衛(wèi)生健康主管部門對(duì)國(guó)家衛(wèi)健委的支持與互補(bǔ)功能。在新冠肺炎疫情初期，出現(xiàn)信息披露不及時(shí)、信息公開不透明等問題，在某種程度上與國(guó)家衛(wèi)健委與地方衛(wèi)健委主體職責(zé)規(guī)定不協(xié)調(diào)有關(guān)。我國(guó)《傳染病防治法》 對(duì)預(yù)警信息發(fā)布主體的行政層級(jí)設(shè)置較高，如第三十八條第二款、第三款和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》 第二十五條第二款都只允許國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康主管部門和省級(jí)人民政府公開信息，限制了地方衛(wèi)生健康主管部門的專業(yè)決策權(quán)力。而地方衛(wèi)生主管部門往往是最快接收信息的主體，根據(jù)法律規(guī)定逐級(jí)上報(bào)后，則大大降低了信息的及時(shí)性，不利于及時(shí)采取防控措施。這也提醒著，我國(guó)公共衛(wèi)生治理不僅要處理好衛(wèi)生健康主管部門與其他部門之關(guān)系，亦應(yīng)當(dāng)處理好各級(jí)衛(wèi)生健康主管部門相互之間的關(guān)系，形成動(dòng)態(tài)互補(bǔ)的職責(zé)框架，以保障治理的及時(shí)性與有效性。?陳云良、陳煜鵬：《論傳染病防治決策的法治化和科學(xué)化》，載 《比較法研究》 2020年第2 期。

（二） 發(fā)揮疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的專業(yè)性職能

疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)主要指各級(jí)疾病預(yù)防與控制中心。中國(guó)疾病預(yù)防控制中心是由國(guó)家衛(wèi)健委主管的實(shí)施國(guó)家級(jí)疾病預(yù)防控制與公共衛(wèi)生技術(shù)管理和服務(wù)的公益事業(yè)單位。在公共衛(wèi)生法領(lǐng)域，已有眾多的法律規(guī)范對(duì)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。如在 《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》 第一百零七條中，將各級(jí)疾病預(yù)防控制中心定位為專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，并于第三十五條規(guī)定：“專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)主要提供傳染病、慢性非傳染性疾病、職業(yè)病、地方病等疾病預(yù)防控制和健康教育、婦幼保健、精神衛(wèi)生、院前急救、采供血、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、出生缺陷防治等公共衛(wèi)生服務(wù)?！?《傳染病防治法》 也于第七條規(guī)定：“各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)承擔(dān)傳染病監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報(bào)告以及其他預(yù)防、控制工作” 并于第十八條列舉了疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在傳染病預(yù)防控制中的八大職責(zé)。從上述法律賦予的職責(zé)來看，各級(jí)疾病預(yù)防控制中心主要承擔(dān)與疾病預(yù)防與控制相關(guān)的公共衛(wèi)生技術(shù)研究、監(jiān)測(cè)、技術(shù)鑒定與指導(dǎo)的專業(yè)職責(zé)，充當(dāng)著國(guó)家衛(wèi)健委在公共衛(wèi)生治理中的智囊團(tuán)和協(xié)助者的角色。

為了更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我們需要進(jìn)一步發(fā)揮疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的專業(yè)性職能。具體可以從以下幾點(diǎn)著手：第一，授予疾病預(yù)防控制中心適度的行政權(quán)力。目前，疾病預(yù)防控制中心在法律規(guī)定中僅僅只是一個(gè)信息收集的技術(shù)機(jī)構(gòu)，但其卻是最早掌握疾病信息并進(jìn)行研判、預(yù)測(cè)的機(jī)構(gòu)，而早期的科學(xué)防控往往是極為重要的。因此，授予疾病預(yù)防控制中心在必要情況下向社會(huì)發(fā)出警告的行政權(quán)力，往往可以更好地為疫情防控爭(zhēng)取時(shí)間窗，更好地保障人民群眾生命健康安全。?參見 《專家：應(yīng)賦予疾控中心更多信息發(fā)布話語權(quán)》，載人民網(wǎng)，http://www.people.com.cn/n1/2020/0302/c32306-31612528.html，2022年2月19日訪問。對(duì)專家角色與國(guó)家權(quán)力在傳染病防治上的作用及其平衡的理論探討，可參見李廣德：《傳染病防治法調(diào)整對(duì)象的理論邏輯及其規(guī)制調(diào)適》，載 《政法論壇》 2022年第2 期。第二，加大經(jīng)費(fèi)投入。目前，由于投入經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致疾控體系的基礎(chǔ)設(shè)施和硬件建設(shè)普遍滯后，對(duì)日常任務(wù)完成和疫情應(yīng)急處置產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，“要建立穩(wěn)定的公共衛(wèi)生事業(yè)投入機(jī)制，改善疾病預(yù)防控制基礎(chǔ)條件”。?習(xí)近平：《構(gòu)建起強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系 為維護(hù)人民健康提供有力保障》，載 《求是》 2020年第18 期。因此，保障對(duì)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入，是做好疾病預(yù)防控制工作的重要保障。第三，加強(qiáng)疾控機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍的建設(shè)?！凹訌?qiáng)疾控人才隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)一批高水平公共衛(wèi)生學(xué)院” 也是習(xí)總書記在新冠肺炎疫情發(fā)生后的重要指示。?《習(xí)近平主持專家學(xué)者座談會(huì)強(qiáng)調(diào) 構(gòu)建起強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系 為維護(hù)人民健康提供有力保障》，載 《人民日?qǐng)?bào)》 2020年6月3日第1 版。目前，我國(guó)疾控機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍尤其是復(fù)合型人才存在嚴(yán)重緊缺，人才流失的問題也非常嚴(yán)重。我們不僅要在公共衛(wèi)生教育上下功夫，為疾控機(jī)構(gòu)供給人才活力，把人才 “引進(jìn)來”，也要優(yōu)化疾控人才晉升的職業(yè)發(fā)展機(jī)制，完善疾控體系人員的薪酬制度，給予一定的政策傾斜，健全準(zhǔn)入、考核和激勵(lì)制度，讓人才“留下來”。

（三） 完善國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制

無論是發(fā)揮國(guó)家衛(wèi)健委的主導(dǎo)地位，還是發(fā)揮疾病預(yù)防控制中心的專業(yè)職能，其最終目的，都是形成治理合力，尋求更有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的機(jī)制。而其中，聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制亦是歷來國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)特殊突發(fā)事件的一種重要的工作機(jī)制，早于非典防治、汶川地震和大氣污染等突發(fā)事件中便有運(yùn)用。在此次疫情中，國(guó)務(wù)院同樣啟動(dòng)了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，由國(guó)家衛(wèi)健委牽頭，成員單位共有32 個(gè)部門。聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關(guān)部委負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)，職責(zé)明確，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力。?《國(guó)家衛(wèi)生健康委會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)防聯(lián)控 全力應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情》，載國(guó)務(wù)院衛(wèi)生應(yīng)急辦公室網(wǎng)，http://www.nhc.gov.cn/yjb/s7860/202001/d9570f3a52614113ae0093df51509684.shtml，2021年12月17日訪問。在新冠肺炎疫情的應(yīng)急管理中，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的有效運(yùn)行是疫情防控取得階段性勝利的重要經(jīng)驗(yàn)之一，已成為中國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的核心組成部分。?張海波、陶志剛：《公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中政府部門間合作網(wǎng)絡(luò)的變化》，載 《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》 2021年第4 期。

在此次疫情防控中，我們也能切身體會(huì)到國(guó)務(wù)院各部門間的高效合作帶來的成效。比如，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局加快對(duì)疫苗研發(fā)和生產(chǎn)的審批，使得我國(guó)新冠疫苗研發(fā)處于國(guó)際先進(jìn)行列； 公安部對(duì)故意隱瞞旅居史、暴露史、接觸史，造成疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)，故意編造虛假恐怖信息嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序等各類違法犯罪依法追究其法律責(zé)任； 科技部在病區(qū)管理、流行性病學(xué)調(diào)查、藥物研發(fā)、社區(qū)防控、交通出行、在線辦公等方面運(yùn)用了大數(shù)據(jù)、云服務(wù)、人工智能、5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)； 文旅部對(duì)跨省團(tuán)隊(duì)旅游做出一定的限制，以減少人員流動(dòng)。可以看到，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制滲透在疫情防控工作中的方方面面，總體上提高了我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理水平。實(shí)踐證明，要想實(shí)現(xiàn)良好的公共衛(wèi)生治理，僅僅依賴衛(wèi)生行政部門的運(yùn)作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制符合我國(guó)公共衛(wèi)生治理的現(xiàn)實(shí)需要，也是與我們黨集中力量辦大事的理念相契合的一項(xiàng)工作機(jī)制。因此，要發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，可以進(jìn)一步將聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制吸納到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系之中，給予該機(jī)制法律層面的明確定位和規(guī)定，通過法律明晰各類主體的權(quán)利和義務(wù)，以保障聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)展的科學(xué)性、穩(wěn)定性、規(guī)范性。?陶鵬：《論突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控制度多元建構(gòu)的理論基礎(chǔ)》，載 《行政法學(xué)研究》 2020年第3 期。