會澤縣退耕還林現(xiàn)狀及發(fā)展建議

陳 麗

（云南省曲靖市會澤縣林業(yè)和草原局，云南 會澤 654200）

會澤縣隸屬于云南省曲靖市，位于生態(tài)較脆弱的長江中上游流域，地處滇東烏蒙山主線段上，生態(tài)區(qū)位十分重要。近年來，為了改善生態(tài)環(huán)境，會澤縣圍繞“森林會澤”建設(shè)目標(biāo)，抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，先后實(shí)施了長防林、退耕還林、天保工程、德援項(xiàng)目等重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程，大大地改善了會澤縣的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亓謽I(yè)及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，會澤縣的生態(tài)建設(shè)還有很長的路要走，堅(jiān)持以退耕還林還草為主的生態(tài)環(huán)境治理手段，推動(dòng)石漠化綜合治理為主的生態(tài)環(huán)境治理，提高全縣的生態(tài)文明建設(shè)，助力地方生態(tài)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分必要。

1.會澤縣退耕還林現(xiàn)狀

1.1 會澤縣退耕還林取得的成效

會澤于2000年被納入云南省9個(gè)試點(diǎn)縣之一，開始啟動(dòng)第一輪退耕還林工程。在2000年～2005年之間的6年間，會澤共完成坡耕地還林8.5萬畝（其中25度以上退耕地面積4.2萬畝），荒山還林23.1萬畝，涉及23個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）32003戶，林農(nóng)種植經(jīng)濟(jì)林504.2畝（核桃、板栗、蘋果）生態(tài)林84495.8畝（華山松、圓柏、冬瓜）。為了鞏固第一輪退耕還林成果，繼續(xù)推動(dòng)會澤的林業(yè)生態(tài)建設(shè)，會澤積極啟動(dòng)第二輪退耕還林，在2014-2019年幾年間，會澤縣共實(shí)施退耕還林還草14.55萬畝（還林13.65萬畝，還草0.9萬畝），涉及20個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）94個(gè)行政村289個(gè)村民小組14031戶農(nóng)戶，補(bǔ)助資金超2636萬，種植經(jīng)濟(jì)林77346畝，生態(tài)林13154畝。經(jīng)濟(jì)林面積中，核桃占26956.3畝、花椒占33399.9畝、石榴占13961.3畝、油橄欖占445畝、其他經(jīng)濟(jì)林占2583.5畝，成活率均91.4%以上，合格率100%。截至2020年，會澤縣全縣共實(shí)施退耕還林13.55萬畝，退耕還草0.9萬畝，極大地改善了會澤的生態(tài)環(huán)境，并產(chǎn)生了積極的社會經(jīng)濟(jì)效益。為了繼續(xù)推進(jìn)會澤縣退耕還林還草工作，會澤縣還定下了2021-2035年計(jì)劃退耕還林工程24.98萬畝的目標(biāo)，對會澤縣退耕還林還草工作的開展具有長遠(yuǎn)意義。

1.2 會澤縣退耕還林存在的問題

會澤縣的退耕還林工作取得了積極成效，但依然存在不少問題，影響了退耕還林效率的提高。

1.2.1 國土測量數(shù)據(jù)有待完善和更新

會澤縣地處滇東北高原，山多谷多，地勢起伏大，以山地、盆地、冰川地貌為主，還有一些巖溶地區(qū)，山區(qū)、河谷條塊狀分布，海拔高差大，金沙江水系縱貫全境，土地測量十分困難。退耕還林還草中土地測量是國土資源規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，測量數(shù)據(jù)直接影響規(guī)劃的可靠性和科學(xué)性。會澤縣存在25°以上坡耕地實(shí)際情況與國土二調(diào)數(shù)據(jù)不符的情況，比如，會澤縣2014年摸底調(diào)查數(shù)據(jù)顯示25°以上的坡耕地面積有25余萬畝，但是實(shí)際上，將近5萬畝實(shí)際坡度大于25°的坡耕地被納入了該數(shù)據(jù)中，將近10.85萬畝實(shí)際坡度低于25°的坡耕地未被納入統(tǒng)計(jì)。2014年之后，會澤縣積極開展了重測工作。2020年，根據(jù)國土三調(diào)成果，會澤縣全縣現(xiàn)有25°以上非基本農(nóng)田陡坡耕地20.1萬畝，不少錯(cuò)誤得到了修正。但會澤縣地形條件復(fù)雜，測量工作任務(wù)艱巨、資金人才缺乏，要想完完全全高度準(zhǔn)確地進(jìn)行土地測量還需不斷努力。

1.2.2 退耕還林任務(wù)艱巨，短期內(nèi)難以完成

會澤縣總體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，大量坡耕地在農(nóng)民自愿原則下實(shí)現(xiàn)了退耕，但是，會澤縣全縣林業(yè)用地約553.10萬畝，占全縣總面積的59%，雖然是曲靖林區(qū)面積最大的縣，擁有自然保護(hù)區(qū)面積25.46萬畝，但森林覆蓋率只有45%,遠(yuǎn)低于云南省平均水平。加強(qiáng)生態(tài)恢復(fù)，進(jìn)一步推動(dòng)退耕還林還草任務(wù)十分艱巨，會澤縣每年都下達(dá)了退耕還林面積任務(wù)，但完成難度大。2017年，國土二調(diào)圖版上25°以上的坡耕地已經(jīng)全部實(shí)施完成退耕還林，但根據(jù)2020年國土三調(diào)的最新數(shù)據(jù)，會澤縣還有16.5萬畝的退耕還林任務(wù)，完成任務(wù)還需較長時(shí)間。

1.2.3 退耕還林規(guī)劃設(shè)計(jì)效率有待提高

退耕還林是一項(xiàng)綜合性任務(wù)，需要詳細(xì)規(guī)劃、適時(shí)實(shí)施，每年總結(jié)。根據(jù)實(shí)際情況制定新規(guī)劃、下達(dá)新任務(wù)的方法有利于提高退耕還林效率，但是有的時(shí)候規(guī)劃設(shè)計(jì)沒有及時(shí)完成，量化指標(biāo)下達(dá)基層的時(shí)間較晚，不利于基層地區(qū)土地丈量、良種培育、農(nóng)作物規(guī)模種植等，影響退耕效率。

1.2.4 經(jīng)費(fèi)不足

會澤縣退耕還林任務(wù)重，需要大量經(jīng)費(fèi)支撐。但是，目前退耕還林經(jīng)費(fèi)多以國家和省市補(bǔ)助為準(zhǔn)，地方社會經(jīng)濟(jì)水平較低、財(cái)政投入能力較差。總體資金短缺，不能滿足退耕還林的實(shí)際需求，尤其是規(guī)劃設(shè)計(jì)投入，影響了退耕還林具體工作的落實(shí)。

1.2.5 生態(tài)補(bǔ)償?shù)?/p>

退耕還林生態(tài)補(bǔ)償是直接影響農(nóng)民利益、退耕積極性的首要因素。會澤縣的退耕還林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限總體偏低，實(shí)行新一輪退耕還林后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝1600元，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)很難滿足退耕戶的生產(chǎn)和生活。

3.會澤縣退耕還林現(xiàn)狀及發(fā)展建議

會澤縣退耕還林還草工作對會澤縣的長遠(yuǎn)發(fā)展意義重大，會澤縣應(yīng)積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短，進(jìn)一步推動(dòng)會澤縣退耕還林還草工作成效的提升。

3.1 堅(jiān)持原則，有序推進(jìn)退耕還林工作

退耕還林工作是一項(xiàng)復(fù)雜的、系統(tǒng)性工作，需要持續(xù)長久的進(jìn)行，不能一蹴而就，要遵循一定原則，有序推進(jìn)退耕還林工作，促進(jìn)會澤縣生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3.1.1 要堅(jiān)持生態(tài)效益優(yōu)先的原則。會澤縣開展退耕工作，是為了改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，改善生態(tài)環(huán)境最終是為了促進(jìn)當(dāng)?shù)氐暮椭C可持續(xù)發(fā)展。所以，退耕還林，要生態(tài)優(yōu)先，在保護(hù)生態(tài)的同時(shí)，兼顧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)進(jìn)步。

3.1.2 要堅(jiān)持“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的政策措施，責(zé)權(quán)結(jié)合，官方與民間配合，推進(jìn)林權(quán)核心改革，為退耕還林提供基礎(chǔ)保障。

3.1.3 要明確范圍。明確了退耕還林的范圍，才能在尊重農(nóng)民意愿的前提下更好地規(guī)劃、開展退耕還林的各項(xiàng)工作。

3.1.4 要因地制宜。會澤縣處于三省交界地帶，下轄5個(gè)街道7個(gè)鎮(zhèn)13個(gè)鄉(xiāng)，立體氣候明顯，屬于典型的邊遠(yuǎn)地區(qū)民族縣，地理區(qū)位、歷史文化、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等情況復(fù)雜特殊，在制定、推進(jìn)實(shí)施退耕還林政策措施的過程中必須堅(jiān)持因地制宜、一切從實(shí)際出發(fā)的原則，才能真正維護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)地方的生態(tài)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.1.5 要及時(shí)下達(dá)退耕任務(wù)。會澤縣的退耕還林工程是有計(jì)劃、分階段進(jìn)行的，應(yīng)堅(jiān)持及時(shí)下達(dá)退耕任務(wù)，合理分配任務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督的原則，推進(jìn)一個(gè)個(gè)退耕還林目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.1.6 應(yīng)堅(jiān)持多種形式相結(jié)合的退耕還林。會澤縣的退耕還林，應(yīng)該堅(jiān)持農(nóng)民自愿參與，同時(shí)積極吸收農(nóng)村造林專業(yè)戶、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等租賃、承包造林，雙方在協(xié)商原則下通過簽訂合同進(jìn)行利益分配，積極推進(jìn)有條件地區(qū)集中連片造林，提高造林效率。

3.2 利用先進(jìn)技術(shù)，完善土地測量數(shù)據(jù)

完善的土地測量數(shù)據(jù)既是生態(tài)建設(shè)、退耕還林還草工作的重要指導(dǎo)，也是相關(guān)規(guī)劃、設(shè)計(jì)方案制定的基礎(chǔ)。會澤縣地域廣闊、地形復(fù)雜，土地測量工作難度大，傳統(tǒng)的以人工為主的測量方法是不夠的，應(yīng)盡快搭建相關(guān)數(shù)據(jù)基站，完善通信設(shè)施，采用先進(jìn)的衛(wèi)星定位技術(shù)、遙感技術(shù)、數(shù)據(jù)成像技術(shù)、啟用無人機(jī)，再結(jié)合必要的人工測量等，多種技術(shù)手段相結(jié)合，提高國土測量的效率，提高測量的可靠性，對于完善會澤縣國土資源檔案、林業(yè)資源檔案、生態(tài)工程建設(shè)檔案等十分重要。

3.3 科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)政府主導(dǎo)及服務(wù)

會澤縣的退耕還林任務(wù)十分艱巨。在最新的退耕還林規(guī)劃中，會澤縣2021~2035年計(jì)劃退耕還林24.98萬畝，面對這一艱巨任務(wù)，繼續(xù)實(shí)行分解目標(biāo)，按照形成區(qū)劃進(jìn)行退耕還林責(zé)任制的模式是有益的，有成效的，但是，在具體的實(shí)施過程中，應(yīng)做好科學(xué)規(guī)劃，增強(qiáng)政府服務(wù)，促進(jìn)基層退耕還林工作的順利開展。

3.3.1 應(yīng)堅(jiān)持政府領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)變觀念，為退耕還林提供切實(shí)的政策保障和服務(wù)，促進(jìn)退耕還林工作的開展。會澤縣制定退耕還林計(jì)劃后，制定了《會澤縣退耕還林還草試點(diǎn)管理辦法》，與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）簽訂了責(zé)任狀與國土局、林業(yè)局、環(huán)保局等建立了有效的溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督機(jī)制，林部部門指定技術(shù)人員到基層地區(qū)進(jìn)行專業(yè)的退耕還林指導(dǎo)和服務(wù)，從退耕還林的整個(gè)流程上提供了良好服務(wù)。應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持此種良好作風(fēng)，讓政府在退耕還林還草工程中發(fā)揮積極作用。

3.3.2 應(yīng)提高規(guī)劃設(shè)計(jì)水平，提高退耕還林效率。退耕還林和林木、農(nóng)作物直接相關(guān)，這些離不開適宜的氣候條件。會澤縣經(jīng)常遇到上級部門的退耕還林計(jì)劃發(fā)布較晚、基層單位來不及丈量土地、進(jìn)行良種培育、錯(cuò)過退耕還林最佳時(shí)令的情況，應(yīng)積極加以改善。投入足夠資金、專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)設(shè)備進(jìn)行高效的退耕還林規(guī)劃設(shè)計(jì)，及早發(fā)布退耕計(jì)劃，選擇優(yōu)質(zhì)苗木，選擇最佳造林時(shí)間是十分必要的。

3.3.3 因地制宜，合理規(guī)劃退耕還林工程的實(shí)施。會澤縣地形多樣、立體氣候明顯，“一山分四季，十里不同天”。全縣5個(gè)街道、7個(gè)鎮(zhèn)、13個(gè)鄉(xiāng)、360多個(gè)村委會、18個(gè)社區(qū)，不可能適用完全一樣的退耕還林工程措施，應(yīng)根據(jù)區(qū)域地形、資源、氣候優(yōu)勢等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，種植適合的林木、林草、經(jīng)濟(jì)樹種，既能實(shí)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)，又能發(fā)展林農(nóng)經(jīng)濟(jì)，提高林農(nóng)收入水平。

3.3.4 加快土地改革，加速土地流轉(zhuǎn)，為退耕還林還草提供便利。會澤縣通過招商引資、扶植龍頭林農(nóng)企業(yè)、支持種植大戶，利用專業(yè)合作社為種植大戶提供技術(shù)指導(dǎo)、信息咨詢、信貸優(yōu)惠，建立“農(nóng)戶+土地流轉(zhuǎn)+專業(yè)合作社（公司）+基地”的合作化經(jīng)營模式，給予農(nóng)戶一定的補(bǔ)償?shù)姆绞?，促進(jìn)農(nóng)戶閑置土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，便于基層退耕還林建設(shè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，對實(shí)現(xiàn)退耕還林后林業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)的發(fā)展十分有益。

3.4 加強(qiáng)財(cái)政投入，拓展融資渠道

退耕還林還草的目的是為了改善生態(tài)環(huán)境，而改善生態(tài)環(huán)境和地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)并不是完全沖突的。在不以生態(tài)環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的原則下適當(dāng)?shù)陌l(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)、開展退耕還林工程是能實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)的多贏的。然而，沒有資金，沒有相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，再好的規(guī)劃都只是空想。目前，會澤縣的退耕還林還草的資金主要來自國家、政府的補(bǔ)貼和地方政府的少量投入，并不能滿足實(shí)際需求。除了加強(qiáng)政府的投入，應(yīng)積極通過和當(dāng)?shù)貎?yōu)勢林農(nóng)企業(yè)的合作，通過優(yōu)勢林產(chǎn)品招商引資發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)等手段增加當(dāng)?shù)氐耐烁€林的資金來源，保障退耕還林工作的有序開展。比如，會澤縣將退耕還林工程與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)振興相結(jié)合，和林業(yè)企業(yè)合作，發(fā)展石榴、花椒、核桃等經(jīng)濟(jì)樹種的種植，由林業(yè)企業(yè)統(tǒng)一制定種植標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行種植技術(shù)指導(dǎo)，政府提供政策優(yōu)惠，加強(qiáng)公路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)濟(jì)林果收獲季節(jié)，由林業(yè)企業(yè)統(tǒng)一收購經(jīng)濟(jì)林果，這種合作模式，既達(dá)到了退耕還林增加植被覆蓋率的，提高生態(tài)效益的目的，又充分發(fā)揮了地區(qū)資源優(yōu)勢，提高了農(nóng)民的種植技術(shù)水平，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了區(qū)域發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益的綜合提升。會澤縣應(yīng)就加強(qiáng)研究、規(guī)劃，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有序推進(jìn)這一退耕還林與產(chǎn)業(yè)振興共進(jìn)的發(fā)展模式，促進(jìn)會澤縣的綜合可持續(xù)發(fā)展。

3.5 完善退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是直接關(guān)系農(nóng)民切身利益的大事，直接影響著農(nóng)民的退耕意愿，目前，會澤縣的退耕補(bǔ)償已經(jīng)從一開始的糧食補(bǔ)償發(fā)展到現(xiàn)金補(bǔ)償，補(bǔ)貼額度也有了很大提升。但總體上，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對低，補(bǔ)償時(shí)限也很短，不利于農(nóng)民退耕后的過渡，所以，完善退耕還林補(bǔ)償機(jī)制十分重要。首先，應(yīng)根據(jù)國家最新“關(guān)于延長退耕還林補(bǔ)助期限、提高退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的建議”復(fù)文（2020年第2397號）上的相關(guān)提議，結(jié)合地方實(shí)際，提高會澤縣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照最新規(guī)定，新一輪退耕還林中，國家補(bǔ)償每畝1600（現(xiàn)金補(bǔ)助1200元，種苗造林費(fèi)400元），補(bǔ)助分3次下發(fā)，第一年下發(fā)900元（含造林費(fèi)400元），第二年下發(fā)300元，第三年下發(fā)400元。另外，省級補(bǔ)助由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)《新一輪退耕還林還草總體方案》的相關(guān)規(guī)定，制定不低于國家級補(bǔ)助的補(bǔ)助金額并制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和次數(shù)。目前會澤縣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1500元（含種苗費(fèi)）分三次下發(fā)，整體上，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。2015年，會澤縣計(jì)劃每年補(bǔ)助500元，補(bǔ)助周期定為8年，但很多補(bǔ)助工作在實(shí)際中并沒能實(shí)行。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越快，會澤縣的經(jīng)濟(jì)水平有了很大提升，脫掉了貧困縣的帽子，政府的退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)相應(yīng)提升，為農(nóng)民提高福利，從而激發(fā)農(nóng)民退耕的積極性，盡早實(shí)現(xiàn)退耕還林的目標(biāo)。

4.結(jié)語

會澤縣是生態(tài)環(huán)境較為脆弱的縣，地形地質(zhì)復(fù)雜多樣，生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)治理的任務(wù)很重。2000年成為退耕還林重點(diǎn)縣以來，會澤縣在退耕還林上取得了很大成就，極大地改善了當(dāng)?shù)氐纳鐣鷳B(tài)環(huán)境 ，在一定程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展，但也存在一些問題。正視和解決存在的問題，堅(jiān)持第一輪退耕還林的政策措施，改善不足之處，做好測量數(shù)據(jù)更新，科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)政府服務(wù)，拓展融資渠道，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，相信會澤縣的新一輪退耕還林工作一定能取得更大成效，促進(jìn)會澤縣生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)的和諧可持續(xù)發(fā)展。