天然林保護(hù)工程森林管護(hù)模式研究

劉清香

（云南省曲靖市會(huì)澤縣林業(yè)和草原局，云南 會(huì)澤 654200）

森林管護(hù)工作的開(kāi)展具有較高的專業(yè)性和系統(tǒng)性要求，其用意在于避免出現(xiàn)過(guò)度砍伐，為天然林營(yíng)造良好的生長(zhǎng)環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的天然林生態(tài)系統(tǒng)以及豐富的植物生物群落。從森林管護(hù)的本質(zhì)目的出發(fā)，其意義即為保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境，更好地維護(hù)生態(tài)平衡，充分發(fā)揮出森林生態(tài)屏障的作用，并有利于促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

會(huì)澤縣地處長(zhǎng)江上游，位于云南省東北部，境內(nèi)最高海拔4017.3m，最低海拔695m，全縣總面積5854km2，其中山區(qū)占95.7%?？h內(nèi)有23個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），總?cè)丝?8.28萬(wàn)人，屬于典型的貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣，是國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣之一。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，在國(guó)家以及各級(jí)政府部門的扶持下，先后開(kāi)展了長(zhǎng)江上游防護(hù)林工程、以工代賑造林工程以及中德合作造林項(xiàng)目等，并于1999年開(kāi)始了天然林保護(hù)工程，森林覆蓋率由20世紀(jì)80年代中期的17.5%增加至如今的34.5%，在生態(tài)環(huán)境的改善方面取得了較好的成效。

1.會(huì)澤縣森林資源概況

會(huì)澤縣林業(yè)用地面積492萬(wàn)畝，占總面積的55.7%；非林業(yè)用地面積390萬(wàn)畝，占44.3%。在林業(yè)用地面積中有林面積398萬(wàn)畝，占林業(yè)用地81.0%；灌木林面積41萬(wàn)畝，占8.3%；未成林造林面積25萬(wàn)畝，占5.0%；疏林地面積1.5萬(wàn)畝，占0.3%；荒山荒地面積12.5萬(wàn)畝，占2.5%；其他林地面積14萬(wàn)畝，占2.8%。

2.天然林管護(hù)的實(shí)施目的

會(huì)澤縣在地質(zhì)條件以及江河切割的影響下，境內(nèi)地勢(shì)條件較為惡劣，具備多樣化的氣候類型，立體氣候極為明顯。

過(guò)去的會(huì)澤縣曾是有名的銅都，具備較為發(fā)達(dá)的冶煉產(chǎn)業(yè)，而該類產(chǎn)業(yè)的興起對(duì)森林資源的損耗極大，由于過(guò)度砍伐以及高強(qiáng)度的墾殖，使得當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境受到了嚴(yán)重的損壞。甚至在一段時(shí)間內(nèi)，出現(xiàn)大面積的山體裸露，致使水體流失嚴(yán)重，繼而誘發(fā)洪澇、干旱、泥石流和滑坡等自然災(zāi)害的頻發(fā)，嚴(yán)重威脅到當(dāng)?shù)厝藗兊恼Ｉa(chǎn)和生活，同時(shí)也嚴(yán)重威脅到了長(zhǎng)江中下游的安全防汛以及國(guó)家重點(diǎn)水利工程的安全性。為此，天然林保護(hù)工程的實(shí)施對(duì)會(huì)澤縣有著極為重要的意義。通過(guò)天然林保護(hù)工程來(lái)保護(hù)現(xiàn)有森林資源，并對(duì)原有的森林植被進(jìn)行恢復(fù)，提高土壤的保水性，避免對(duì)長(zhǎng)江中下游的防汛以及國(guó)家重點(diǎn)水利工程的使用性能造成影響，同時(shí)也能有效改善全縣的自然環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.天然林管護(hù)實(shí)施情況

會(huì)澤縣天然林保護(hù)工程的開(kāi)展從1999年開(kāi)始至今，自會(huì)澤縣天然林保護(hù)工程開(kāi)展以來(lái)就備受各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)重視，在實(shí)施過(guò)程中，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門以及機(jī)構(gòu)均將相關(guān)文件落于實(shí)處，不斷加強(qiáng)相關(guān)人員對(duì)天然林保護(hù)工程的認(rèn)識(shí)，并落實(shí)責(zé)任制，確保責(zé)任到個(gè)人，不斷加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)力度，以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)森能資源的保護(hù)。此外，聯(lián)合相關(guān)部門加大對(duì)森林資源的監(jiān)察力度，全面保障森林資源的安全性，避免出現(xiàn)亂砍濫伐，并通過(guò)資金管理的加強(qiáng)，確保資金實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?。

3.1 資源得到保護(hù)，管護(hù)持續(xù)加強(qiáng)。

會(huì)澤縣嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家《天然林資源保護(hù)工程森林管護(hù)管理辦法》及省級(jí)相關(guān)規(guī)定，采取四項(xiàng)措施，加強(qiáng)天保工程二期森林管護(hù)工作，對(duì)工程區(qū)現(xiàn)有森林資源實(shí)現(xiàn)了有效保護(hù)，促進(jìn)了林區(qū)增收致富。

3.1.1 建立健全森林管護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系。從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（林場(chǎng)）到村，組建天保工程領(lǐng)導(dǎo)小組，落實(shí)雙向目標(biāo)責(zé)任制，層層簽定森林管護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。將森林管護(hù)、森林防火、林業(yè)有害生物防治、資源林政管理等納入年度工作目標(biāo)考核內(nèi)容。

3.1.2 制定和完善森林管護(hù)各項(xiàng)制度。根據(jù)天保工程二期縣級(jí)實(shí)施方案，認(rèn)真落實(shí)“屬地責(zé)任”，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村建立了森林資源管護(hù)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、林業(yè)站、護(hù)林員、農(nóng)戶，層層落實(shí)了森林資源保護(hù)和森林防火工作主要責(zé)任人，將管護(hù)責(zé)任和面積落實(shí)到人頭、山頭地塊，構(gòu)建完善的森林管護(hù)督促檢查、獎(jiǎng)懲、資金及檔案管理等機(jī)制。

3.1.3 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照屬地管轄的原則，在各自責(zé)任區(qū)域設(shè)立永久性宣傳、警示森林管護(hù)碑牌，注明管護(hù)面積、范圍、權(quán)屬、管護(hù)責(zé)任人等內(nèi)容。在人為活動(dòng)頻繁和森林面積大的地段，增加管護(hù)人員數(shù)量，加大管護(hù)力度。

3.1.4 加強(qiáng)森林管護(hù)措施。全市按照森林管護(hù)職責(zé)和管護(hù)內(nèi)容，落實(shí)人員，落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化巡山護(hù)林，填寫巡山記錄，構(gòu)建管護(hù)情況逐級(jí)報(bào)告制度以及督促檢查制度，確保森林資源安全。

3.2 高質(zhì)量完成天保工程公益林建設(shè)任務(wù)，建設(shè)質(zhì)量穩(wěn)步提高。

全縣嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家天保工程二期公益林建設(shè)程序要求，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大工作力度，搶抓造林節(jié)令，較好地完成了2012年天保工程二期公益林建設(shè)任務(wù)，工程質(zhì)量穩(wěn)步提高。全縣共完成森林管護(hù)計(jì)劃面積達(dá)328.4萬(wàn)畝，根據(jù)森林資源分布狀況，規(guī)劃落實(shí)在全縣23個(gè)鄉(xiāng)和2個(gè)國(guó)營(yíng)林場(chǎng)（者海林場(chǎng)、野馬林場(chǎng)），現(xiàn)有管護(hù)人員1429人，全面落實(shí)了項(xiàng)目區(qū)的森林管護(hù)。公益林建設(shè)封山育林面積累計(jì)7.0萬(wàn)畝，經(jīng)核實(shí)封育面積7.81萬(wàn)畝，并針對(duì)封育效果欠佳的區(qū)域進(jìn)行了補(bǔ)植補(bǔ)播。人工造林面積累計(jì)0.78萬(wàn)畝，實(shí)際完成造林面積0.81萬(wàn)畝，成活率高于80%。人工模擬飛播造林面積累計(jì)3.5萬(wàn)畝，實(shí)際完成3.57萬(wàn)畝，合格率100%。

3.3 林區(qū)社會(huì)保障體系進(jìn)一步完善

2012年，全縣繼續(xù)調(diào)查好天保工程區(qū)森工企業(yè)和國(guó)有林場(chǎng)社會(huì)保障現(xiàn)狀，包括應(yīng)參保職工人數(shù)、險(xiǎn)種、地方有關(guān)政策等，并以此為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積極向省廳申報(bào)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助，促使森工企業(yè)和國(guó)有林場(chǎng)社會(huì)保障體系進(jìn)一步完善，“五險(xiǎn)”社會(huì)統(tǒng)籌參保率100%，確保了林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

4.天然林管護(hù)存在問(wèn)題和建議

4.1 明確工作經(jīng)費(fèi)

國(guó)家、省明確指出了林業(yè)主管部門為營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理重點(diǎn)公益林所必須進(jìn)行的區(qū)劃、界定、宣傳、檢查、驗(yàn)收等工作經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政預(yù)算另外安排，不允許在補(bǔ)償資金中列支，然而，由于基層實(shí)際存在較大的差異，工作經(jīng)費(fèi)的制度化依舊缺失，希望上級(jí)進(jìn)一步明確根據(jù)公益林面積，由各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排定量的工作經(jīng)費(fèi)。

4.2 啟動(dòng)天保區(qū)國(guó)有林補(bǔ)償

我縣有者海和野馬兩個(gè)國(guó)有林場(chǎng)，2000年判定為生態(tài)公益型林場(chǎng)，2001年規(guī)劃為天保工程管護(hù)區(qū)。經(jīng)營(yíng)總面積24.76萬(wàn)畝，其中公益林20.35萬(wàn)畝（國(guó)家公益林9.80萬(wàn)畝，省級(jí)公益林10.55萬(wàn)），占總面積的82.2%。2003年由差額撥款單位劃為全額撥款單位，經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一，相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)有限，公益林管護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺，急需資金加強(qiáng)對(duì)公益林管理，建議啟動(dòng)天保工程區(qū)國(guó)有林的森林生態(tài)效益補(bǔ)償。

4.3 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

站在林權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)者的角度來(lái)看，不論是經(jīng)營(yíng)商品林，還是經(jīng)營(yíng)公益林，其收入應(yīng)該相同，為此，地租是公益林補(bǔ)償?shù)闹饕獏⒖贾笜?biāo)。為提高林農(nóng)愛(ài)林、護(hù)林的積極性，維護(hù)林農(nóng)的切身權(quán)益，建議國(guó)家和省以地租為標(biāo)準(zhǔn)，以縮小公益林和商品林的經(jīng)濟(jì)收益差距為目標(biāo)，進(jìn)一步提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大投入力度，縮短與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，確保興林富民。

5.天然林管護(hù)工作措施

5.1 提高領(lǐng)導(dǎo)重視，健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

按照“落實(shí)主體、維護(hù)權(quán)益、強(qiáng)化保護(hù)、科學(xué)利用”的總體要求，緊繞“管好公益林，用好生態(tài)效益補(bǔ)償金”的宗旨。全縣成立了以縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，并調(diào)整落實(shí)編制，成立了公益林管理辦公室，主要負(fù)責(zé)全縣公益林建設(shè)的指導(dǎo)、組織、管理、檢查和監(jiān)督等工作。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也都相應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)公益林保護(hù)管理，并對(duì)管護(hù)人員的培訓(xùn)和監(jiān)督管理進(jìn)行了加強(qiáng)。

5.2 加強(qiáng)培訓(xùn)，提升操作的規(guī)范性

在區(qū)劃界定、編制補(bǔ)償方案、分級(jí)區(qū)劃、公益林修編、公益林落界和公益林管理信息系統(tǒng)建設(shè)等工作，縣級(jí)組織培訓(xùn)10多次，累計(jì)培訓(xùn)人員達(dá)1500余人，全面提升了技術(shù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在落實(shí)管護(hù)任務(wù)和資金補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，召開(kāi)由各責(zé)任區(qū)管護(hù)人員及村委會(huì)干部培訓(xùn)會(huì)不少于3次，宣傳貫徹公益林生態(tài)效益補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定、辦法，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，兌現(xiàn)管護(hù)費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)，并全面落實(shí)各類文件資料、界定報(bào)告、實(shí)施方案、作業(yè)設(shè)計(jì)、管護(hù)責(zé)任狀、合同協(xié)議等檔案痕跡資料的規(guī)范。

5.3 加強(qiáng)督導(dǎo)，保障質(zhì)量

在區(qū)劃界定、補(bǔ)償方案編制、分級(jí)區(qū)劃、公益林修編和公益林落界等工作中，我縣嚴(yán)格執(zhí)行中央、省、市的規(guī)定和要求，由縣級(jí)林業(yè)主管部門明確技術(shù)負(fù)責(zé)人和技術(shù)支撐單位，組織抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員組成相關(guān)工作組負(fù)責(zé)完成各項(xiàng)工作。同時(shí)，抽調(diào)技術(shù)負(fù)責(zé)人赴各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行質(zhì)量抽查，并針對(duì)檢查過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)要求整改，確保了各項(xiàng)工作按時(shí)、按質(zhì)、按量完成，并順利通過(guò)省、市審核。

5.4 完善制度，保障兌付

全縣嚴(yán)格按照相關(guān)的管理規(guī)定，強(qiáng)化項(xiàng)目資金管理，實(shí)行專賬核算，專款專用。由林業(yè)部門提供資金使用依據(jù)，財(cái)政部門進(jìn)行資金兌現(xiàn)、撥付。2009年～2016年下達(dá)會(huì)澤縣的生態(tài)效益補(bǔ)償基（資）金共計(jì)19992.05萬(wàn)元。資金下達(dá)后，根據(jù)省市要求，及時(shí)撥付到各實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全縣的生態(tài)補(bǔ)償資金目前已全部?jī)陡?，監(jiān)管費(fèi)直接撥付至管護(hù)責(zé)任單位，由管護(hù)責(zé)任單位用于省級(jí)公益林的管護(hù)宣傳、防火、防盜、防蟲害、監(jiān)管護(hù)林員、管護(hù)質(zhì)量檢查及造林補(bǔ)植撫育等支出。村集體補(bǔ)償費(fèi)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政所管理，實(shí)行報(bào)賬制。村集體按照補(bǔ)償費(fèi)使用用途，制定資金使用計(jì)劃和實(shí)施方案，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站、財(cái)政所審核同意后，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批后使用。資金使用后，必須提供有效票據(jù)經(jīng)林業(yè)站站長(zhǎng)和財(cái)政所所長(zhǎng)審核簽字，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)審批后報(bào)賬。2009和2010年管護(hù)費(fèi)由管護(hù)責(zé)任單位與管護(hù)人員以合同的方式支付，自2011年起管護(hù)費(fèi)全部劃撥到縣林業(yè)局，由縣林業(yè)局根據(jù)核定的管護(hù)人員按月足額下?lián)艿洁l(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站賬戶上，以支付護(hù)林員工資，2011年國(guó)家級(jí)公益林林農(nóng)補(bǔ)償費(fèi)以“一折通”方式兌付，自2012年起，林權(quán)所有者補(bǔ)償費(fèi)通過(guò)“一折通”方式兌付。

5.5 深入宣傳，營(yíng)造氛圍

森林生態(tài)效益補(bǔ)償是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，全縣充分利用廣播、電視、宣傳單、張貼標(biāo)語(yǔ)、制作宣傳牌等形式進(jìn)行了相關(guān)政策和法規(guī)的廣泛宣傳，在公益林相對(duì)集中連片的道路口、村旁設(shè)置管護(hù)標(biāo)志碑300塊，在醒目的村旁、道路邊用紅油漆書寫有關(guān)保護(hù)公益林的宣傳標(biāo)語(yǔ)56條。全縣涉及森林生態(tài)效益補(bǔ)償325個(gè)村委會(huì)，印發(fā)保護(hù)公益林補(bǔ)償、管護(hù)政策宣傳資料24萬(wàn)余份，各村都通過(guò)反復(fù)召開(kāi)村民代表會(huì)，廣泛對(duì)群眾宣傳生態(tài)保護(hù)、公益林建設(shè)的重要性和必要性。同時(shí)，加強(qiáng)公益林分布區(qū)基層職能部門基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，為森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作營(yíng)造了良好的社會(huì)氛圍。

6.天然林管護(hù)模式的完善策略

6.1 加強(qiáng)公益林管護(hù)的力度和林政執(zhí)法力度

進(jìn)一步加強(qiáng)公益林管護(hù)的力度：加強(qiáng)林政執(zhí)法力度，堅(jiān)決杜絕毀林開(kāi)墾、未批先占、少批多占等破壞公益林的違法犯罪行為；加強(qiáng)森林防火和森林病蟲害的監(jiān)測(cè)力度，發(fā)現(xiàn)情況及時(shí)報(bào)告并組織撲救和防治；進(jìn)一步規(guī)范護(hù)林員管理體系，管護(hù)范圍、管護(hù)責(zé)任人落實(shí)到位；確保公益林資源安全。

6.2 加強(qiáng)資金的使用管理

進(jìn)一步加強(qiáng)資金的使用管理，確保安全高效運(yùn)作：對(duì)資金的使用管理嚴(yán)格執(zhí)行省、市、縣的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的責(zé)任追究制度，確保資金的安全高效。

6.3 提升公益林科學(xué)經(jīng)營(yíng)水平

加強(qiáng)公益林科學(xué)經(jīng)營(yíng)水平，合理開(kāi)發(fā)利用好公益林，提升公益林的生態(tài)效益，發(fā)動(dòng)林農(nóng)通過(guò)發(fā)展林下種養(yǎng)殖業(yè)、野生食用菌、森林蔬菜花卉、森林生態(tài)旅游等，增加經(jīng)濟(jì)收入。

7.結(jié)語(yǔ)

會(huì)澤縣自天保工程實(shí)施以來(lái)，其實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼咝б骈_(kāi)始顯現(xiàn)。首先，廣大公益林所有者和經(jīng)營(yíng)者均獲得了一定補(bǔ)償，并解決了公益林管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)管護(hù)與經(jīng)營(yíng)的有機(jī)結(jié)合；其次，森林防火、有害生物防治、森林資源監(jiān)測(cè)以及資源檔案管理等基礎(chǔ)設(shè)施均有所改善，相應(yīng)的設(shè)備也更為完善，整體管護(hù)能力水平提升；再者，補(bǔ)償實(shí)施區(qū)域的生態(tài)環(huán)境改善較為明顯，林地涵養(yǎng)水源、保持水土的性能不斷加強(qiáng)，并在一定程度上降低了自然災(zāi)害的發(fā)生頻率以及強(qiáng)度；最后，嚴(yán)格的公益林保護(hù)，顯著提高了森林資源的質(zhì)量，全縣森林覆蓋率提升至43.1%，有效保護(hù)了生物的多樣性。此外，針對(duì)會(huì)澤縣森林資源管護(hù)中存在的不足，則應(yīng)不斷加強(qiáng)公益林管護(hù)的力度和林政執(zhí)法力度，加強(qiáng)資金的使用管理以及提升公益林科學(xué)經(jīng)營(yíng)水平，以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)林區(qū)天然資源的管護(hù)，促進(jìn)人與社會(huì)的和諧發(fā)展。