周延?xùn)|,閆 煜
(中國人民公安大學(xué),北京 100038)
習(xí)近平總書記指出,贏得人民信任,得到人民支持,黨就能夠克服任何困難,就能夠無往而不勝。反之,我們將一事無成,甚至走向衰?。?]。可見,贏得人民信任對于鞏固黨的執(zhí)政根基具有深遠(yuǎn)意義。20世紀(jì)70年代末,盧曼(Luhmann)專注于“信任”議題的研究,他創(chuàng)造性地將信任分為人際信任和制度信任[2]。人際信任是指人與人之間直接的互動和情感交往關(guān)系,常常發(fā)生在熟人社會,如親屬關(guān)系、鄰里關(guān)系等;而制度信任則是依賴于法律規(guī)范產(chǎn)生的間接互動和理性交往關(guān)系,主要發(fā)生在陌生人社會之間,是一種基于“非人際關(guān)系”的信任。盧曼的貢獻(xiàn)并非簡單地將信任分為橫向意義上的兩種類別,更在縱向意義上分為了兩個階段。在傳統(tǒng)社會中,人們更注重的是基于托付給對方的義務(wù)和應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任所產(chǎn)生的信任,屬于一種義務(wù)承擔(dān)型的信任;而在現(xiàn)代社會中,則更關(guān)注的是專業(yè)人才、機(jī)構(gòu)和制度,屬于一種體制、技能掌握型的信任[3]。因此,當(dāng)前以法律規(guī)范為基礎(chǔ)所形成的“制度信任”在很大程度上替代了“人際信任”,在保證現(xiàn)代社會良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。近些年我國諸多實證研究也支持了這一觀點,如鄒宇春、敖丹對于雇傭關(guān)系的研究[4],何可等人對于農(nóng)民參與環(huán)境治理意愿的研究等都突出了制度信任在人們?nèi)粘Ia(chǎn)生活中的重要影響[5]。同樣,“關(guān)系信任①盧曼所闡述的人際信任的內(nèi)核是建立在熟人關(guān)系基礎(chǔ)之上的,而本文所討論的警民關(guān)系并非都是盧曼意義上的熟人關(guān)系,還包括半熟人關(guān)系、陌生人關(guān)系等,因此運用關(guān)系信任概念進(jìn)行闡釋更適用于現(xiàn)代警民關(guān)系特點。和制度信任對于形塑現(xiàn)代警民信任到底哪個更有效?”這一問題也常常引起人們的爭論。
筆者基于文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn),近些年來,“制度推動”成為我國社會治安治理實踐的重要特征。2017年10月,黨的十九大報告指出“加快社會治安防控體系建設(shè)”[6];2019年10月,黨十九屆四中全會明確提出“完善社會治安防控體系”[7];2020年1月,中央政法工作會議強(qiáng)調(diào)“打造社會治安防控體系升級版”[8]??梢姡渣h的十九大以來,我國社會治安防控制度在“加快建設(shè)”“完善”“打造升級版”的總體要求中穩(wěn)步推進(jìn),特別是在“技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用”“制度建設(shè)完善”和“機(jī)制探索磨合”中,社會治安治理效能不斷提升,使人民群眾安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。然而,在社會治安治理技術(shù)、制度和機(jī)制不斷完善升級的過程中,呈現(xiàn)出一個特別的難題:民眾對于宏觀意義上的國家和政府的滿意度不斷上升,但對于基層社會治安治理實踐者的滿意度卻相對較低。據(jù)實地調(diào)查了解,在很多社區(qū)居民看來,社會治安治理能力和服務(wù)水平的不斷提升,是國家制度建設(shè)和治理機(jī)制不斷健全完善的結(jié)果,基層警察是在“制度壓力”“管理機(jī)制”和“考核體系”下開展具體工作的。因此,如果開展具體工作的基層警察沒有滿足或者沒有很好滿足社區(qū)居民的某項需求時,很多社區(qū)居民就會迅速訴諸“投訴”機(jī)制,一定程度上會降低警民信任程度,并導(dǎo)致三方面的困境。第一,嚴(yán)重打擊基層警察的工作積極性?;鶎由鐣伟仓卫碇黧w在強(qiáng)大的運行制度和監(jiān)督體系下,容易滋生抱怨情緒,面對社區(qū)居民的“不理解”或“急于投訴”,在很大程度上會產(chǎn)生“被動應(yīng)對”的工作心態(tài),導(dǎo)致其在具體實踐中出現(xiàn)“機(jī)械工作”“缺乏溫情”等問題。第二,難以動員廣大社區(qū)居民參與基層社會治安治理。“依靠群眾、發(fā)動群眾和凝聚群眾”是基層社會治安治理的重要內(nèi)容,如“專群結(jié)合”“群防群治”等都是具有中國特色的社會動員方式。然而,單純依靠監(jiān)督制度、投訴等正式機(jī)制推動的工作模式,難以使基層警察與社區(qū)居民建立血脈相連的親密關(guān)系,也就難以切實有效開展社會動員工作,進(jìn)而引發(fā)防控和應(yīng)對社會風(fēng)險能力低下的問題。第三,凝聚國家認(rèn)同能力不足?;鶎泳炫c普通民眾建立親密信任的關(guān)系意義重大,民眾會將這種個人關(guān)系中的“情感”“認(rèn)同”向外“類推”[9],延伸到“政府印象”“國家認(rèn)同”,反之,只是依靠制度規(guī)范所建立的關(guān)系聯(lián)結(jié)難以真正“凝聚國家認(rèn)同”??梢钥闯觯瑔渭円灾贫刃湃螢榛A(chǔ)所形塑的警民信任關(guān)系呈現(xiàn)出不斷弱化的問題,進(jìn)而影響了基層社會治安治理的效能,這就需要深入剖析制度異化所帶來的問題,并努力探索重塑警民信任的可行性路徑。
本文研究方法為實地調(diào)查法,筆者分別以帶隊教師和實習(xí)警官的身份在S派出所開展了為期2個月的調(diào)查研究,采用“求異法”選取深入訪談對象,具體包括派出所所長、基層民警、社區(qū)干部、業(yè)委會主任、物業(yè)公司職工、社區(qū)志愿者、社區(qū)居民等,并運用參與式觀察、無結(jié)構(gòu)訪談等方法搜集了大量紙質(zhì)文本、電子文本、錄音、照片、視頻等相關(guān)調(diào)查材料,為本研究的順利開展奠定了較為扎實的資料基礎(chǔ)。
當(dāng)前,導(dǎo)致警民信任程度不斷弱化的原因有很多,如警察執(zhí)法不規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)負(fù)面涉警輿情的影響等,很多專家學(xué)者也從這些維度開展了系列研究,取得了較為豐碩的研究成果。然而,隨著警民關(guān)系逐漸從具體的、直接的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾贫葹槊浇榈?、間接的關(guān)系的變遷趨勢,因制度異化問題而導(dǎo)致的警民信任弱化的問題也日益突出,對此,本研究嘗試從制度維度出發(fā),深入挖掘和分析警民信任關(guān)系不斷弱化的制度因素。
社會治安防控制度明確要求大力推動信息網(wǎng)絡(luò)和智能科技在社會治安防控領(lǐng)域中的推廣和應(yīng)用,對有效打擊新型犯罪和防控新型風(fēng)險發(fā)揮了關(guān)鍵作用,有力保障了我國社會治安秩序整體良性有序。但社會治安治理日益技術(shù)化嚴(yán)重阻礙了警民之間直接的、親密的社會互動。以往“片兒警”常常通過徒步巡邏、入戶登記、走訪摸排以及提供貼心服務(wù)等方式,在“長時間”和“穩(wěn)定空間”的直接接觸中與居民形成了密切的警民關(guān)系。筆者在位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的S派出所進(jìn)行實地調(diào)查過程中,一位社區(qū)居民告訴筆者:“前些年,片兒警跟我們都很熟悉,我們既能喊出他們的名字,他們也能夠喊出我們居民的名字,另外,那時候民警常常到我們家走訪,就逐漸熟悉起來了,后來,我們家的狗見到他也不再大叫了?!笨梢?,這種直接的、在場的互動模式對于密切警民關(guān)系、提升警民信任至為關(guān)鍵。然而,現(xiàn)代社會治安防控技術(shù)的推廣和應(yīng)用促使基層警察與社區(qū)居民在“脫域(disembedding)”中形成一種“非接觸性”的互動模式,基層警察主要運用網(wǎng)絡(luò)平臺、視頻監(jiān)控、人臉識別等智能手段,治安巡邏也由“徒步”轉(zhuǎn)變?yōu)椤败囇病?,基層社會治安治理工作由“在場”空間轉(zhuǎn)變?yōu)榻柚F(xiàn)代技術(shù)的“缺場”系統(tǒng),逐漸陷入到吉登斯(Giddens)所說的“象征符號(symbolic tokens)”和“專家系統(tǒng)(expert systems)”之中[10]。實際上,當(dāng)前社會治安治理技術(shù)并未能有效地替代傳統(tǒng)警民互動模式,主要原因在于:一是基層警察適應(yīng)治理技術(shù)化的能力普遍不足,“不會用”“不愿用”網(wǎng)絡(luò)互動平臺的情況十分突出;二是網(wǎng)絡(luò)互動平臺操作繁瑣問題突出,缺乏“傻瓜式”的便捷操作,社區(qū)居民應(yīng)用意愿整體較低;三是網(wǎng)絡(luò)互動平臺的后臺支撐保障薄弱,當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)互動平臺大都是提前設(shè)置好的“智能回答”,常常導(dǎo)致“回答單一死板”“答非所問”問題,居民應(yīng)用體驗感較差。比如,自S派出所建立在線矛盾糾紛調(diào)解平臺一年半以來,在線調(diào)解矛盾糾紛共3起,僅占總數(shù)的0.29%??梢?,“傳統(tǒng)群眾工作日益弱化、新技術(shù)手段不能有效發(fā)揮作用”的警民互動困境日益凸顯,這種困境持續(xù)時間越長,對于警民信任的沖擊程度就會越大。
以基層警察為例,在傳統(tǒng)社會治安治理體系中,警察的職業(yè)分工尚未細(xì)化,基層警察在警務(wù)運行中常常擔(dān)任多重“復(fù)合角色”,不僅具有偵查、打擊和防控犯罪等基礎(chǔ)性核心任務(wù),而且還要“跟百姓嘮家?!薄皫途用裥匏堋薄皡⒓由鐓^(qū)文娛活動”等,承擔(dān)諸多“日常生活式”的非正式職能,基層警察正是在打擊者、保衛(wèi)者、服務(wù)者等多重角色中形塑了親密的警民關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和社會分工日益細(xì)化,違法犯罪的新技術(shù)、新手段層出不窮,對社會治安形勢形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),為了應(yīng)對日益復(fù)雜的社會治安問題和風(fēng)險,各類專業(yè)警察逐漸從“復(fù)合角色”中分化出來,這對于精準(zhǔn)高效打擊違法犯罪行為具有重要意義。但由于警種的專業(yè)化是基于專業(yè)技能和知識體系而形成的,被配置到某一專業(yè)領(lǐng)域的警察更專注于“分專業(yè)規(guī)范”的規(guī)范和要求,與民眾日常生活式的互動交流不斷減少[11]。而從民眾維度來看,他們對這種專業(yè)分工并不了解,依然保持著以往警察“復(fù)合角色”的印象和期待,但卻明顯地感知到基層警察逐漸脫離其“日常生活場域”,彼此不再是關(guān)系親密的警民共同體,一定程度上降低了警民信任程度。
隨著加強(qiáng)社會治安防控體系建設(shè)的迫切需求,各基層單位的績效評估辦法是確保社會治安防控工作有序推進(jìn)的關(guān)鍵抓手。筆者收集了涉及5個省市的21份《派出所績效評估辦法》,各個地區(qū)在考核理念、指標(biāo)設(shè)置、考核權(quán)重和計算方式等方面都存在一定差異,但整體上均是圍繞著“秩序好”“發(fā)案少”“社會穩(wěn)定”“群眾滿意”四個維度展開設(shè)計的。近些年來,績效評估辦法基本實現(xiàn)了“從粗放估計型邁向精細(xì)計算型”的轉(zhuǎn)變,對于科學(xué)有效地推動社會治安治理工作發(fā)揮了重要作用。但在不斷“績效化”的過程中,也呈現(xiàn)出兩大問題:一是基層警察將注意力集中于上級部門考核的核心業(yè)務(wù),對于民眾關(guān)切但考核指標(biāo)上沒有體現(xiàn)的內(nèi)容則常常“選擇性規(guī)避”。據(jù)筆者在S派出所實地調(diào)查了解到,上級公安機(jī)關(guān)對于基層派出所考核的內(nèi)容大都集中于“人口管理”“單位(行業(yè))管理 ”“物品管理”“治安整治”和“巡邏盤查”等各項業(yè)務(wù),這些都是公安機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù),在考核辦法上也日趨成熟,而對與社區(qū)居民建立情感聯(lián)系等內(nèi)容則難以體現(xiàn)在績效考核體系之中,這也直接導(dǎo)致基層警察不再愿意“費時耗力”地開展群眾工作。二是考核評估體系中雖然涉及了“聯(lián)系群眾”等相關(guān)內(nèi)容,但形式主義問題十分突出。具體來看:考核辦法上要求“社區(qū)民警要每月召開1次社區(qū)治安工作例會”,但實際上參會人員常常是同一撥人;考核辦法上要求“社區(qū)民警每月入戶走訪不少于20戶”,但實際上總是走訪那幾戶固定的居民;考核辦法上要求“社區(qū)民警應(yīng)會同社區(qū)(村)建設(shè)不少于1支平安巡防志愿者力量”,但實際上這支力量常常僅由1人或少數(shù)幾人組成。由此可見,社會治安治理績效考評的數(shù)字化趨勢促使基層警察更多地關(guān)注于指標(biāo)和數(shù)據(jù)本身,甚至有少數(shù)人采用弄虛作假的手段,造成基層社會治安治理工作嚴(yán)重扭曲,進(jìn)一步影響警民信任關(guān)系。
如上所述,在我國社會治安治理制度化建設(shè)取得突出成就的同時,在運行過程中呈現(xiàn)出“重科技、輕直接互動”“重專業(yè)、輕生活融入”和“重績效、輕情感認(rèn)同”等制度異化問題,進(jìn)而影響警民信任程度。具體來看,主要包括如下三方面原因:
第一,制度之間的重復(fù)和交叉。各部門常常專注于本業(yè)務(wù)領(lǐng)域制度規(guī)范,并依據(jù)相關(guān)制度規(guī)范建立各自的網(wǎng)絡(luò)信息平臺,各個網(wǎng)絡(luò)信息平臺之間往往互不聯(lián)通,導(dǎo)致基層警察重復(fù)填報相關(guān)信息數(shù)據(jù)的問題十分突出。例如,在S派出所,上級公安機(jī)關(guān)要求其定期通過電子系統(tǒng)上報相關(guān)信息和數(shù)據(jù),據(jù)了解,S派出所需要填報的電子系統(tǒng)竟多達(dá)120余個。一般而言,各警種部門對基層派出所都有很大程度上的考核權(quán),因此基層派出所對填報信息工作往往“不敢怠慢”。然而,在實際填報中,各電子系統(tǒng)需要填報的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)往往存在大量的重復(fù)和交叉,使基層民警常常疲于填報這些“海量數(shù)據(jù)”,嚴(yán)重影響了基層派出所開展治安防控和服務(wù)群眾等基礎(chǔ)工作。
第二,制度之間的沖突和對抗。各部門根據(jù)各自業(yè)務(wù)工作構(gòu)建制度標(biāo)準(zhǔn),但彼此之間缺乏有效的溝通互動,呈現(xiàn)出明顯的“部門主義”“本位主義”傾向,導(dǎo)致各項制度之間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào),甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的沖突和對抗。比如,對于S派出所而言,刑偵部門提出“打擊辦案數(shù)”的要求,巡邏部門提出“街面見警率”的要求,而治安部門又提出“入駐社區(qū)警務(wù)室”的要求,各部門的制度設(shè)計都盡可能“挖掘派出所工作能力極限”,導(dǎo)致基層派出所難以整體完成各部門的制度目標(biāo),不僅導(dǎo)致“制度失靈”,還打亂了基層警察與人民群眾的日?;庸?jié)奏。
第三,制度與實踐的脫節(jié)和失調(diào)。各部門在構(gòu)建制度的過程中常常具有“標(biāo)準(zhǔn)化、無差異”特征,而各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治安、關(guān)系結(jié)構(gòu)、生活方式和文化習(xí)俗等都具有較大差異,但制度設(shè)計過程卻常常沒有考慮這些實際情況,導(dǎo)致制度規(guī)范與基層社會治安治理實踐脫節(jié)和失調(diào)問題突出。
雖然制度化分析可以從宏觀意義上闡釋制度環(huán)境對于社會成員信任狀況的影響,但是無法有效分析在同一社會結(jié)構(gòu)和制度框架下,不同主體之間的信任程度和關(guān)系親密度存在差異的問題。因此,只是從制度建設(shè)和完善的角度上提升警民信任是難以實現(xiàn)的。當(dāng)然,若只是強(qiáng)調(diào)關(guān)系,而忽視制度,必然導(dǎo)致信任的不穩(wěn)定,更無法適應(yīng)現(xiàn)代化進(jìn)程中的規(guī)范化和程序化運行特征,甚至造成社會資本的惡性運行。對此,我們嘗試邁向“制度—關(guān)系”互構(gòu)的警民信任研究視閾。
近些年,我國社會治安治理在突出“制度”的過程中,很大程度上忽視“關(guān)系”對于警民信任的重要意義。當(dāng)然,這不止存在于警民信任研究中,當(dāng)前各種社會問題的頻發(fā),正是源于“社會性”與“人性”的分離,人們原本聚合的關(guān)系被結(jié)構(gòu)化與制度化的社會劃分為單一的個體,過分突出的個體性削弱和割裂了社會關(guān)系[12]。實際上,從“關(guān)系”維度討論社會互動行為具有悠久的理論淵源和學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。齊美爾(Simmel)曾直截了當(dāng)?shù)刂赋?,個體間的互動關(guān)系是所有社會構(gòu)成形成的起點[13]。皮耶爾保羅·多納蒂(Donati)也明確提出,社會過程及其全部特征都源自關(guān)系,是由關(guān)系且通過關(guān)系運行的[14]。翟學(xué)偉從文化維度分析認(rèn)為,由于中西方文化對于“人性及其社會依賴性”的基礎(chǔ)不同而呈現(xiàn)出顯著的差異,中國對于信任更多地顯示出“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)偏向”,而西方則更多地呈現(xiàn)出“制度性偏向”,因此,在我國討論信任議題時是在關(guān)系的基礎(chǔ)上展開的,并將其分為放心關(guān)系、信任關(guān)系和無信任關(guān)系[15]。沃爾德(Walder)也認(rèn)為,中國這種特殊的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將個人的忠誠、制度角色的履行以及物質(zhì)利益聯(lián)系在一起,成為中國社會能夠正常運作的不可缺少的機(jī)制[16]。雅各布斯(Jacobs)通過對臺灣小鎮(zhèn)的實證研究也說明了關(guān)系在社會基層政治實踐中的重要作用,他決定直接使用“關(guān)系(Kuanhsi)”一詞,認(rèn)為關(guān)系是由宗族、朋友、同事等各種特殊主義紐帶編織而成的總體[17]。盧曼更是巧妙地梳理了“關(guān)系—信任—安全感”之間的內(nèi)在聯(lián)系,他認(rèn)為,基于社會關(guān)系生成的信任,是一種復(fù)雜社會交往的簡化機(jī)制[18]。這種社會關(guān)系能夠超越現(xiàn)有的信息去概括出一些行為預(yù)期,從而用一種帶有保障性的安全感來彌補(bǔ)所需要的信息[19]??梢?,對于信任的研究,需要打破個體的獨立性,將關(guān)系中所蘊含的“信任”“合作”和“嵌入性”等元素融入社會秩序的形塑過程之中,強(qiáng)調(diào)共同體意識和集體認(rèn)知。
在傳統(tǒng)基層社會治安治理實踐中,基層警察與社區(qū)居民之間關(guān)系的好壞和親疏成為判斷彼此是否可信的關(guān)鍵考量。這與帕特南(Putnam)的研究結(jié)論十分相似,他認(rèn)為,“社會資本是形成社會組織的關(guān)鍵特征,其中蘊含的信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)能夠通過合作行為來提高效率”[20]。薛天山等人通過相關(guān)經(jīng)驗研究也表明,關(guān)系信任的“有效性”和“低成本”受到中國人的青睞,而制度信任的“低成功率”或“成功的高成本”常常不受歡迎[21]??梢?,“由關(guān)系而生信任”是基層社會治安治理實踐中的重要特征,因為由關(guān)系所產(chǎn)生的信任,不僅僅包含著理性的計算,更蘊含著情感的認(rèn)同和相互的義務(wù)。
制度是針對各種社會中的一些特定行為的規(guī)范化集合,其并非先驗性地存在,而是由于社會生活中對于特定關(guān)系行為進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)范后形成的,因此制度的構(gòu)成具有一定的滯后性。另外,由于制度面向的對象和目標(biāo)都有所不同,因此制度本身常常是碎片化、零散化的。無論是制度化運行還是非制度化行為,“關(guān)系”就像一張網(wǎng)絡(luò),既整合了零散化的制度,也聯(lián)結(jié)了個體間的互動。因此,這就需要突破從“制度”或“關(guān)系”單一維度研究警民信任的傳統(tǒng),“制度”與“關(guān)系”看似兩個不相關(guān)的研究領(lǐng)域,實際上有著密切的互構(gòu)基礎(chǔ)。
第一,從警民信任主體來看,基層警察是在“制度—關(guān)系”互構(gòu)中實踐的。涂爾干(Durkheim)認(rèn)為:每一種社會服從都帶著諸多個人性變量,制度雖然是超越個人的社會事實,但制度的實踐者在其面前并非無助的,而是會對制度規(guī)范進(jìn)行“個體化”。[22]對此,吉登斯也指出,人們經(jīng)常把制度規(guī)則看作是單稱的,好像是各條規(guī)則都可以分別對應(yīng)于不同的特定情況或行為片段,然而,這只是一種理想式的類型化想象[23]。在實踐中,基層警察既作為制度主體而存在,也作為關(guān)系主體而存在。他們常??缭嚼碚撋稀爸贫取迸c“關(guān)系”的界限而進(jìn)行變通,有意識或不經(jīng)意間將制度模式與關(guān)系塑造進(jìn)行結(jié)合。
第二,從警民信任環(huán)境來看,治理場域是在“制度—關(guān)系”互構(gòu)中形塑的。就制度的本質(zhì)而言,其目的是盡可能規(guī)避“關(guān)系”的運作邏輯,以正式的方法實現(xiàn)社會的規(guī)范化運行。但不可避免的是,制度自身處于主要由“關(guān)系”所構(gòu)成的社會環(huán)境中,諸多正式制度和運行規(guī)則本身就來源于生活中的“關(guān)系”運作,因此,“關(guān)系”不僅是制度的作用對象,也是制度所處的環(huán)境,通過“關(guān)系”可以將制度與民眾社會生活的邊界進(jìn)行模糊化,在二者中間形成較為緩和的中間地帶和聯(lián)結(jié)領(lǐng)域[24],避免了生硬制度同民眾生活不相適應(yīng)所產(chǎn)生的矛盾和疏離。因此,在基層社會治安治理場域中,“制度”與“關(guān)系”并非二元對立的,而是并存于社會環(huán)境之中。
盡管在上文中強(qiáng)調(diào)了“關(guān)系”在提升警民信任中的重要意義,但絕不是簡單地從“制度”邁向“關(guān)系”的解決理路,而是要從兩個方面著手:一是分別充分發(fā)揮制度和關(guān)系本身相對獨立的治安治理價值,而并非形成“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)式的一方依附于另一方;二是探索“制度”與“關(guān)系”的互構(gòu)銜接路徑。
制度信任的生成很大程度上依賴于制度環(huán)境,在什托姆普卡(Sztompak)看來,這種制度環(huán)境包括制度價值取向、制度一致性、制度的透明度等內(nèi)涵[25]。其中,制度價值取向在制度信任構(gòu)建過程中具有核心作用,那么,如何對基層社會治安制度進(jìn)行修正和調(diào)適以扭轉(zhuǎn)警民信任困境?筆者分析認(rèn)為,應(yīng)從推動“為民負(fù)責(zé)”的價值維度進(jìn)行制度設(shè)計。有調(diào)查研究表明,人民群眾如果能直接參與到政府績效評估中,政府職員會感受到更多來自社會和民間的監(jiān)督壓力,促使他們進(jìn)一步提升公共服務(wù)、優(yōu)化政府決策[26]。另外,采用公眾調(diào)查的績效評估結(jié)果能夠為改善警民關(guān)系提供有效信息,也可以提升基層警察的責(zé)任意識[27]。對此,可以通過線上線下的調(diào)查問卷、民意訪談等調(diào)查方式,充分征集群眾關(guān)心的社會問題,將這些問題量化為基層警察的績效考核指標(biāo)。例如北京、杭州等地積極運用相應(yīng)的民調(diào)技術(shù)。一方面可以形成社會監(jiān)督的壓力,提升基層警察依法行政水平;另一方面,基層警察可以充分了解民眾需求,有利于基層社會治安治理工作的重心調(diào)整,提升基層警察的服務(wù)能力。在轉(zhuǎn)變制度價值導(dǎo)向過程中,需要特別強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計的“整體性”和“系統(tǒng)性”,如果只是自下而上地構(gòu)建這種側(cè)重民意的壓力型考核制度,而上級部門的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核內(nèi)容沒有變化,只會在原本就十分繁重的工作上繼續(xù)加碼,使民警疲于應(yīng)付,極易滋生抱怨情緒,難以真切同社區(qū)居民進(jìn)行高質(zhì)量的互動交流。因此,這種“為民負(fù)責(zé)”的制度設(shè)計,需要在整體性、系統(tǒng)性的“自上而下”的修正調(diào)整中進(jìn)行。
此外,還需要特別注意什托姆普卡提出的制度穩(wěn)定性和透明度問題。一是要保障治安制度的穩(wěn)定性。穩(wěn)定是制度的關(guān)鍵特性,治安制度的創(chuàng)新固然十分重要,但頻繁的、不穩(wěn)定的制度創(chuàng)新不僅不能維護(hù)社會治安秩序,反而會對社會治安秩序造成混亂。穩(wěn)定的治安制度可以將不同治安主體間的利益進(jìn)行平衡,為人們提供穩(wěn)定持久的安全保障。具體而言,需要通過“確保制度價值導(dǎo)向在不同時空場域保持一致性”和“確保制度文本規(guī)范與制度實踐運行保持相對一致性”兩大方面來實現(xiàn)。二是要推動治安制度的透明度。建設(shè)透明政府,不僅是規(guī)范機(jī)構(gòu)權(quán)力,提高行政管理水平的治理工具,還是保障公民知情權(quán),促進(jìn)參政議政,推行政治民主的重要舉措[28]。具體到警民關(guān)系而言,要通過“公開征求治安制度構(gòu)建和修正意見”“提升治安制度公開過程的完整性”“形成多元化的制度通報渠道”等具體方式實現(xiàn)制度透明,進(jìn)而促進(jìn)“制度信任”在提升警民信任中的重要作用。
運用傳統(tǒng)的倫理、道德、習(xí)俗、文化等具有地方性特色和本土風(fēng)格的要素密切警民關(guān)系在現(xiàn)代社會中已經(jīng)不具備熟人關(guān)系和地方性知識的基礎(chǔ)。簡言之,傳統(tǒng)的警民關(guān)系形塑形式已經(jīng)不能很好地在現(xiàn)代城市社區(qū)發(fā)揮作用。這就需要摸清當(dāng)前基層警察和社區(qū)居民的心理和行為變遷規(guī)律,形塑具有適應(yīng)性和吸引力的新型警民關(guān)系。其中,心理學(xué)中關(guān)于“個體經(jīng)驗生成信任”的研究可以為我們提供借鑒,如弗洛伊德(Freud)強(qiáng)調(diào)“個人體驗”在人格塑造中的關(guān)鍵作用[29]。吉登斯也曾提出“基本信任”概念,認(rèn)為信任本身來自個人經(jīng)驗,正如嬰兒對于看護(hù)者的信任正是在彼此的親密接觸中形成的[30]。一方面,應(yīng)當(dāng)反思現(xiàn)代性,警民接觸的方式不應(yīng)當(dāng)完全脫離現(xiàn)實社會場域,需要回歸面對面的互動與溝通;另一方面,要充分認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)為警民接觸開拓了更為迅速、開放的虛擬場域,基層警察應(yīng)將日常的實務(wù)工作同互聯(lián)網(wǎng)密切結(jié)合,創(chuàng)新探索新型警民接觸模式。對此,我們將其總結(jié)為“直接接觸”與“在線接觸”的雙向嵌入。
第一,要回歸“直接接觸”的優(yōu)良傳統(tǒng)。一是提供理性貼心服務(wù)。理性服務(wù)是密切警民關(guān)系的關(guān)鍵路徑[31],這就要打破近些年逐漸形成的“入戶難”困境,基層警察在入戶走訪的過程中,要避免單一且強(qiáng)硬的“檢查者”“核實人”角色,而是要從社區(qū)居民較為關(guān)注的食品衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)等日常生產(chǎn)生活問題入手,暢通民眾利益表達(dá)機(jī)制,盤活社會資源,切實幫助社區(qū)居民解決日常生活問題,以實現(xiàn)基層警察在與民眾的直接接觸中不只是其單方面的“獨白”,更是一個彼此“對話”的過程[32]。二是開展多維靈活的警民交流活動。例如,基層派出所要不定期開展“社區(qū)警務(wù)室開放日”“警營開放日”“警民聯(lián)誼日”“警民趣味運動日”等活動,密切警民關(guān)系。三是加強(qiáng)與單位企業(yè)的雙向合作。各基層部門可以依托專業(yè)優(yōu)勢邀請單位企業(yè)相關(guān)人員到本單位進(jìn)行培訓(xùn)或交流,在政企之間、警民之間建立了強(qiáng)烈的情感認(rèn)同,有效增強(qiáng)警民信任關(guān)系。
第二,要創(chuàng)新在線接觸手段。針對上文提到的網(wǎng)絡(luò)互動平臺存在的諸多問題,一是要推動網(wǎng)絡(luò)互動平臺的“傻瓜式”操作,模塊設(shè)計要簡潔明了,讓群眾切實體會到網(wǎng)絡(luò)調(diào)解平臺能用、好用。二是要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)互動平臺后臺支撐保障,避免簡單死板的機(jī)械回復(fù),推動群眾與基層警察通過語音或視頻方式直接連線,后臺系統(tǒng)能夠及時跟進(jìn)相關(guān)法律、居民基礎(chǔ)信息和服務(wù)咨詢等相關(guān)保障,切實支撐基層警察將精力放在調(diào)解糾紛和為民服務(wù)本身,而將其他程序化的任務(wù)交給智能平臺輔助完成,進(jìn)而提升群眾對基層警察工作的滿意度。
第三,推動傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺和新興網(wǎng)絡(luò)平臺的良性互動。弗洛伊德和吉登斯等人所講的個體經(jīng)驗不只是個人在現(xiàn)實生活場域中的親身經(jīng)歷,還包括與他人的交往互動或多元傳播途徑中獲得的互動體驗,對于這些信息的感受分析也會使個體形成相對穩(wěn)定的信任態(tài)度,并使人逐漸形成對于某一群體的“刻板印象(stereotype)”[33]。因此,增強(qiáng)警民信任同樣需要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)媒體的重要作用。一方面,通過微信、微博等用戶群體廣泛、社會影響力大的傳統(tǒng)社交平臺發(fā)出“官方聲音”,“官方聲音”并非只能運用“傳統(tǒng)話語表達(dá)”,還可以運用“熱門網(wǎng)絡(luò)詞語”發(fā)布、征詢相關(guān)信息,這種跟隨網(wǎng)絡(luò)潮流的表達(dá)方式能夠讓公眾更容易接受,對基層社會治安治理工作更有興趣、更加信任。另一方面,充分發(fā)揮“抖音”“快手”等新興網(wǎng)絡(luò)社交平臺的作用?;鶎泳炜梢酝ㄟ^隨手拍攝、在線直播等方式發(fā)布趣味視頻、文化視頻、好人好事等內(nèi)容,增強(qiáng)警民信任。
如上文所述,只是通過單向的制度構(gòu)建或關(guān)系維護(hù)難以切實實現(xiàn)增強(qiáng)警民信任目標(biāo)。因此,通過“制度”與“關(guān)系”的互構(gòu)破解警民信任困境是本研究的關(guān)鍵著力點。制度的強(qiáng)制性可以規(guī)制警民關(guān)系中的不穩(wěn)定因素,關(guān)系的靈活性又可以柔化制度的僵硬。 然而,如何推動“制度”“關(guān)系”互構(gòu)發(fā)力?這就需要充分發(fā)揮聯(lián)結(jié)載體的銜接作用。筆者曾在系統(tǒng)分析哈貝馬斯(Habermas)“公共領(lǐng)域”和黃宗智“第三領(lǐng)域”的基礎(chǔ)上,嘗試提出“聯(lián)結(jié)領(lǐng)域”的概念,聯(lián)結(jié)領(lǐng)域的核心要素就是聯(lián)結(jié)政府和社會的聯(lián)結(jié)載體,如基層派出所、社區(qū)居委會等,從嚴(yán)格意義上來說,他們既不只是代表政府的“國家力量”,也不只是代表民間的“社會力量”,而是兼具“國家在場”和“社會支持”的雙重屬性[34]。因此,他們常常既是制度運行的主體,又是維護(hù)關(guān)系的主體,這就要充分發(fā)揮這些聯(lián)結(jié)載體在密切警民關(guān)系中的重要作用,促進(jìn)“制度”與“關(guān)系”的銜接。具體來講,一是要提升聯(lián)結(jié)載體的資源配置能力。宜賦予基層派出所、社區(qū)居委會等聯(lián)結(jié)載體更多的治理資源和資源配置空間,為推動制度落實和關(guān)系融合提供必要的基礎(chǔ)條件。二是要充分發(fā)揮聯(lián)結(jié)載體的組織化調(diào)控作用。引導(dǎo)基層派出所、社區(qū)居委會等聯(lián)結(jié)載體積極挖掘傳統(tǒng)治理資源,并采取靈活多樣的動員方式不斷吸引新生治理力量,有效破解制度框架下難以整合基層治理資源的困境。三是要積極提升聯(lián)結(jié)載體主動回應(yīng)群眾訴求的能力。基層派出所、社區(qū)居委會等聯(lián)結(jié)載體除了扮演好“國家在場”的執(zhí)行者角色之外,還要具備能夠主動有效滿足社區(qū)成員差異化個人訴求的能力,進(jìn)而為密切警民信任關(guān)系形成良好的拉力效應(yīng)。
本文以警民信任為議題展開討論,歸結(jié)起來,主要包括三方面內(nèi)容。一是對當(dāng)前日益盛行的“制度信任在社會信任格局中扮演越來越重要角色”進(jìn)行反思,進(jìn)而討論構(gòu)建什么樣的制度設(shè)計對于重塑警民信任更加有效。二是嘗試提出“制度—關(guān)系”互構(gòu)的信任研究視閾。建議對信任問題的討論要回歸“關(guān)系”視野,無論從警民信任主體來看,還是從警民信任環(huán)境來看,“制度—關(guān)系”互構(gòu)視閾下的警民信任研究都具有較強(qiáng)的闡釋力。三是提出重塑警民信任的具體路徑,主要包括轉(zhuǎn)變制度價值導(dǎo)向、調(diào)適接觸方式和構(gòu)建銜接機(jī)制三個方面。在此還需要特別強(qiáng)調(diào)的是,“制度—關(guān)系”互構(gòu)的前提是“制度”和“關(guān)系”本身形成各自的獨立性和自主性,只有在充分挖掘各自資源和發(fā)揮自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,才能切實實現(xiàn)兩者的嵌入與互構(gòu),避免陷入側(cè)重某一方面而形成的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)。當(dāng)然,本文嘗試提出的“制度—關(guān)系”互構(gòu)視閾只是對于重塑警民信任研究的一種嘗試,不同主體、不同環(huán)境中的信任重塑具有一定的差異性,因此,期待更多學(xué)者關(guān)注不同類型的信任關(guān)系,并開展相應(yīng)的比較研究,進(jìn)而構(gòu)建具有中國特色的社會信任理論和經(jīng)驗。