“制度—關(guān)系”互構(gòu)視閾下的警民信任研究

周延?xùn)|，閆 煜

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

引 言

習(xí)近平總書記指出，贏得人民信任，得到人民支持，黨就能夠克服任何困難，就能夠無往而不勝。反之，我們將一事無成，甚至走向衰?。?］?？梢?，贏得人民信任對(duì)于鞏固黨的執(zhí)政根基具有深遠(yuǎn)意義。20世紀(jì)70年代末，盧曼（Luhmann）專注于“信任”議題的研究，他創(chuàng)造性地將信任分為人際信任和制度信任［2］。人際信任是指人與人之間直接的互動(dòng)和情感交往關(guān)系，常常發(fā)生在熟人社會(huì)，如親屬關(guān)系、鄰里關(guān)系等；而制度信任則是依賴于法律規(guī)范產(chǎn)生的間接互動(dòng)和理性交往關(guān)系，主要發(fā)生在陌生人社會(huì)之間，是一種基于“非人際關(guān)系”的信任。盧曼的貢獻(xiàn)并非簡(jiǎn)單地將信任分為橫向意義上的兩種類別，更在縱向意義上分為了兩個(gè)階段。在傳統(tǒng)社會(huì)中，人們更注重的是基于托付給對(duì)方的義務(wù)和應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任所產(chǎn)生的信任，屬于一種義務(wù)承擔(dān)型的信任；而在現(xiàn)代社會(huì)中，則更關(guān)注的是專業(yè)人才、機(jī)構(gòu)和制度，屬于一種體制、技能掌握型的信任［3］。因此，當(dāng)前以法律規(guī)范為基礎(chǔ)所形成的“制度信任”在很大程度上替代了“人際信任”，在保證現(xiàn)代社會(huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。近些年我國(guó)諸多實(shí)證研究也支持了這一觀點(diǎn)，如鄒宇春、敖丹對(duì)于雇傭關(guān)系的研究［4］，何可等人對(duì)于農(nóng)民參與環(huán)境治理意愿的研究等都突出了制度信任在人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活中的重要影響［5］。同樣，“關(guān)系信任①盧曼所闡述的人際信任的內(nèi)核是建立在熟人關(guān)系基礎(chǔ)之上的，而本文所討論的警民關(guān)系并非都是盧曼意義上的熟人關(guān)系，還包括半熟人關(guān)系、陌生人關(guān)系等，因此運(yùn)用關(guān)系信任概念進(jìn)行闡釋更適用于現(xiàn)代警民關(guān)系特點(diǎn)。和制度信任對(duì)于形塑現(xiàn)代警民信任到底哪個(gè)更有效？”這一問題也常常引起人們的爭(zhēng)論。

筆者基于文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，近些年來，“制度推動(dòng)”成為我國(guó)社會(huì)治安治理實(shí)踐的重要特征。2017年10月，黨的十九大報(bào)告指出“加快社會(huì)治安防控體系建設(shè)”［6］；2019年10月，黨十九屆四中全會(huì)明確提出“完善社會(huì)治安防控體系”［7］；2020年1月，中央政法工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“打造社會(huì)治安防控體系升級(jí)版”［8］?？梢?，自黨的十九大以來，我國(guó)社會(huì)治安防控制度在“加快建設(shè)”“完善”“打造升級(jí)版”的總體要求中穩(wěn)步推進(jìn)，特別是在“技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用”“制度建設(shè)完善”和“機(jī)制探索磨合”中，社會(huì)治安治理效能不斷提升，使人民群眾安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。然而，在社會(huì)治安治理技術(shù)、制度和機(jī)制不斷完善升級(jí)的過程中，呈現(xiàn)出一個(gè)特別的難題：民眾對(duì)于宏觀意義上的國(guó)家和政府的滿意度不斷上升，但對(duì)于基層社會(huì)治安治理實(shí)踐者的滿意度卻相對(duì)較低。據(jù)實(shí)地調(diào)查了解，在很多社區(qū)居民看來，社會(huì)治安治理能力和服務(wù)水平的不斷提升，是國(guó)家制度建設(shè)和治理機(jī)制不斷健全完善的結(jié)果，基層警察是在“制度壓力”“管理機(jī)制”和“考核體系”下開展具體工作的。因此，如果開展具體工作的基層警察沒有滿足或者沒有很好滿足社區(qū)居民的某項(xiàng)需求時(shí)，很多社區(qū)居民就會(huì)迅速訴諸“投訴”機(jī)制，一定程度上會(huì)降低警民信任程度，并導(dǎo)致三方面的困境。第一，嚴(yán)重打擊基層警察的工作積極性?；鶎由鐣?huì)治安治理主體在強(qiáng)大的運(yùn)行制度和監(jiān)督體系下，容易滋生抱怨情緒，面對(duì)社區(qū)居民的“不理解”或“急于投訴”，在很大程度上會(huì)產(chǎn)生“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”的工作心態(tài)，導(dǎo)致其在具體實(shí)踐中出現(xiàn)“機(jī)械工作”“缺乏溫情”等問題。第二，難以動(dòng)員廣大社區(qū)居民參與基層社會(huì)治安治理。“依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾和凝聚群眾”是基層社會(huì)治安治理的重要內(nèi)容，如“專群結(jié)合”“群防群治”等都是具有中國(guó)特色的社會(huì)動(dòng)員方式。然而，單純依靠監(jiān)督制度、投訴等正式機(jī)制推動(dòng)的工作模式，難以使基層警察與社區(qū)居民建立血脈相連的親密關(guān)系，也就難以切實(shí)有效開展社會(huì)動(dòng)員工作，進(jìn)而引發(fā)防控和應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)能力低下的問題。第三，凝聚國(guó)家認(rèn)同能力不足。基層警察與普通民眾建立親密信任的關(guān)系意義重大，民眾會(huì)將這種個(gè)人關(guān)系中的“情感”“認(rèn)同”向外“類推”［9］，延伸到“政府印象”“國(guó)家認(rèn)同”，反之，只是依靠制度規(guī)范所建立的關(guān)系聯(lián)結(jié)難以真正“凝聚國(guó)家認(rèn)同”?？梢钥闯觯瑔渭円灾贫刃湃螢榛A(chǔ)所形塑的警民信任關(guān)系呈現(xiàn)出不斷弱化的問題，進(jìn)而影響了基層社會(huì)治安治理的效能，這就需要深入剖析制度異化所帶來的問題，并努力探索重塑警民信任的可行性路徑。

本文研究方法為實(shí)地調(diào)查法，筆者分別以帶隊(duì)教師和實(shí)習(xí)警官的身份在S派出所開展了為期2個(gè)月的調(diào)查研究，采用“求異法”選取深入訪談對(duì)象，具體包括派出所所長(zhǎng)、基層民警、社區(qū)干部、業(yè)委會(huì)主任、物業(yè)公司職工、社區(qū)志愿者、社區(qū)居民等，并運(yùn)用參與式觀察、無結(jié)構(gòu)訪談等方法搜集了大量紙質(zhì)文本、電子文本、錄音、照片、視頻等相關(guān)調(diào)查材料，為本研究的順利開展奠定了較為扎實(shí)的資料基礎(chǔ)。

一、基層治安治理實(shí)踐中的制度異化問題

當(dāng)前，導(dǎo)致警民信任程度不斷弱化的原因有很多，如警察執(zhí)法不規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)負(fù)面涉警輿情的影響等，很多專家學(xué)者也從這些維度開展了系列研究，取得了較為豐碩的研究成果。然而，隨著警民關(guān)系逐漸從具體的、直接的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾贫葹槊浇榈?、間接的關(guān)系的變遷趨勢(shì)，因制度異化問題而導(dǎo)致的警民信任弱化的問題也日益突出，對(duì)此，本研究嘗試從制度維度出發(fā)，深入挖掘和分析警民信任關(guān)系不斷弱化的制度因素。

（一）“重科技、輕直接互動(dòng)”問題

社會(huì)治安防控制度明確要求大力推動(dòng)信息網(wǎng)絡(luò)和智能科技在社會(huì)治安防控領(lǐng)域中的推廣和應(yīng)用，對(duì)有效打擊新型犯罪和防控新型風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了關(guān)鍵作用，有力保障了我國(guó)社會(huì)治安秩序整體良性有序。但社會(huì)治安治理日益技術(shù)化嚴(yán)重阻礙了警民之間直接的、親密的社會(huì)互動(dòng)。以往“片兒警”常常通過徒步巡邏、入戶登記、走訪摸排以及提供貼心服務(wù)等方式，在“長(zhǎng)時(shí)間”和“穩(wěn)定空間”的直接接觸中與居民形成了密切的警民關(guān)系。筆者在位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的S派出所進(jìn)行實(shí)地調(diào)查過程中，一位社區(qū)居民告訴筆者：“前些年，片兒警跟我們都很熟悉，我們既能喊出他們的名字，他們也能夠喊出我們居民的名字，另外，那時(shí)候民警常常到我們家走訪，就逐漸熟悉起來了，后來，我們家的狗見到他也不再大叫了。”可見，這種直接的、在場(chǎng)的互動(dòng)模式對(duì)于密切警民關(guān)系、提升警民信任至為關(guān)鍵。然而，現(xiàn)代社會(huì)治安防控技術(shù)的推廣和應(yīng)用促使基層警察與社區(qū)居民在“脫域（disembedding）”中形成一種“非接觸性”的互動(dòng)模式，基層警察主要運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、視頻監(jiān)控、人臉識(shí)別等智能手段，治安巡邏也由“徒步”轉(zhuǎn)變?yōu)椤败囇病保鶎由鐣?huì)治安治理工作由“在場(chǎng)”空間轉(zhuǎn)變?yōu)榻柚F(xiàn)代技術(shù)的“缺場(chǎng)”系統(tǒng)，逐漸陷入到吉登斯（Giddens）所說的“象征符號(hào)（symbolic tokens）”和“專家系統(tǒng)（expert systems）”之中［10］。實(shí)際上，當(dāng)前社會(huì)治安治理技術(shù)并未能有效地替代傳統(tǒng)警民互動(dòng)模式，主要原因在于：一是基層警察適應(yīng)治理技術(shù)化的能力普遍不足，“不會(huì)用”“不愿用”網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)的情況十分突出；二是網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)操作繁瑣問題突出，缺乏“傻瓜式”的便捷操作，社區(qū)居民應(yīng)用意愿整體較低；三是網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)的后臺(tái)支撐保障薄弱，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)大都是提前設(shè)置好的“智能回答”，常常導(dǎo)致“回答單一死板”“答非所問”問題，居民應(yīng)用體驗(yàn)感較差。比如，自S派出所建立在線矛盾糾紛調(diào)解平臺(tái)一年半以來，在線調(diào)解矛盾糾紛共3起，僅占總數(shù)的0.29%。可見，“傳統(tǒng)群眾工作日益弱化、新技術(shù)手段不能有效發(fā)揮作用”的警民互動(dòng)困境日益凸顯，這種困境持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，對(duì)于警民信任的沖擊程度就會(huì)越大。

（二）“重專業(yè)、輕生活融入”問題

以基層警察為例，在傳統(tǒng)社會(huì)治安治理體系中，警察的職業(yè)分工尚未細(xì)化，基層警察在警務(wù)運(yùn)行中常常擔(dān)任多重“復(fù)合角色”，不僅具有偵查、打擊和防控犯罪等基礎(chǔ)性核心任務(wù)，而且還要“跟百姓嘮家?！薄皫途用裥匏堋薄皡⒓由鐓^(qū)文娛活動(dòng)”等，承擔(dān)諸多“日常生活式”的非正式職能，基層警察正是在打擊者、保衛(wèi)者、服務(wù)者等多重角色中形塑了親密的警民關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)分工日益細(xì)化，違法犯罪的新技術(shù)、新手段層出不窮，對(duì)社會(huì)治安形勢(shì)形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，為了應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)治安問題和風(fēng)險(xiǎn)，各類專業(yè)警察逐漸從“復(fù)合角色”中分化出來，這對(duì)于精準(zhǔn)高效打擊違法犯罪行為具有重要意義。但由于警種的專業(yè)化是基于專業(yè)技能和知識(shí)體系而形成的，被配置到某一專業(yè)領(lǐng)域的警察更專注于“分專業(yè)規(guī)范”的規(guī)范和要求，與民眾日常生活式的互動(dòng)交流不斷減少［11］。而從民眾維度來看，他們對(duì)這種專業(yè)分工并不了解，依然保持著以往警察“復(fù)合角色”的印象和期待，但卻明顯地感知到基層警察逐漸脫離其“日常生活場(chǎng)域”，彼此不再是關(guān)系親密的警民共同體，一定程度上降低了警民信任程度。

（三）“重績(jī)效、輕情感認(rèn)同”問題

隨著加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的迫切需求，各基層單位的績(jī)效評(píng)估辦法是確保社會(huì)治安防控工作有序推進(jìn)的關(guān)鍵抓手。筆者收集了涉及5個(gè)省市的21份《派出所績(jī)效評(píng)估辦法》，各個(gè)地區(qū)在考核理念、指標(biāo)設(shè)置、考核權(quán)重和計(jì)算方式等方面都存在一定差異，但整體上均是圍繞著“秩序好”“發(fā)案少”“社會(huì)穩(wěn)定”“群眾滿意”四個(gè)維度展開設(shè)計(jì)的。近些年來，績(jī)效評(píng)估辦法基本實(shí)現(xiàn)了“從粗放估計(jì)型邁向精細(xì)計(jì)算型”的轉(zhuǎn)變，對(duì)于科學(xué)有效地推動(dòng)社會(huì)治安治理工作發(fā)揮了重要作用。但在不斷“績(jī)效化”的過程中，也呈現(xiàn)出兩大問題：一是基層警察將注意力集中于上級(jí)部門考核的核心業(yè)務(wù)，對(duì)于民眾關(guān)切但考核指標(biāo)上沒有體現(xiàn)的內(nèi)容則常?！斑x擇性規(guī)避”。據(jù)筆者在S派出所實(shí)地調(diào)查了解到，上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)于基層派出所考核的內(nèi)容大都集中于“人口管理”“單位（行業(yè)）管理 ”“物品管理”“治安整治”和“巡邏盤查”等各項(xiàng)業(yè)務(wù)，這些都是公安機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，在考核辦法上也日趨成熟，而對(duì)與社區(qū)居民建立情感聯(lián)系等內(nèi)容則難以體現(xiàn)在績(jī)效考核體系之中，這也直接導(dǎo)致基層警察不再愿意“費(fèi)時(shí)耗力”地開展群眾工作。二是考核評(píng)估體系中雖然涉及了“聯(lián)系群眾”等相關(guān)內(nèi)容，但形式主義問題十分突出。具體來看：考核辦法上要求“社區(qū)民警要每月召開1次社區(qū)治安工作例會(huì)”，但實(shí)際上參會(huì)人員常常是同一撥人；考核辦法上要求“社區(qū)民警每月入戶走訪不少于20戶”，但實(shí)際上總是走訪那幾戶固定的居民；考核辦法上要求“社區(qū)民警應(yīng)會(huì)同社區(qū)（村）建設(shè)不少于1支平安巡防志愿者力量”，但實(shí)際上這支力量常常僅由1人或少數(shù)幾人組成。由此可見，社會(huì)治安治理績(jī)效考評(píng)的數(shù)字化趨勢(shì)促使基層警察更多地關(guān)注于指標(biāo)和數(shù)據(jù)本身，甚至有少數(shù)人采用弄虛作假的手段，造成基層社會(huì)治安治理工作嚴(yán)重扭曲，進(jìn)一步影響警民信任關(guān)系。

如上所述，在我國(guó)社會(huì)治安治理制度化建設(shè)取得突出成就的同時(shí)，在運(yùn)行過程中呈現(xiàn)出“重科技、輕直接互動(dòng)”“重專業(yè)、輕生活融入”和“重績(jī)效、輕情感認(rèn)同”等制度異化問題，進(jìn)而影響警民信任程度。具體來看，主要包括如下三方面原因：

第一，制度之間的重復(fù)和交叉。各部門常常專注于本業(yè)務(wù)領(lǐng)域制度規(guī)范，并依據(jù)相關(guān)制度規(guī)范建立各自的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，各個(gè)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)之間往往互不聯(lián)通，導(dǎo)致基層警察重復(fù)填報(bào)相關(guān)信息數(shù)據(jù)的問題十分突出。例如，在S派出所，上級(jí)公安機(jī)關(guān)要求其定期通過電子系統(tǒng)上報(bào)相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，據(jù)了解，S派出所需要填報(bào)的電子系統(tǒng)竟多達(dá)120余個(gè)。一般而言，各警種部門對(duì)基層派出所都有很大程度上的考核權(quán)，因此基層派出所對(duì)填報(bào)信息工作往往“不敢怠慢”。然而，在實(shí)際填報(bào)中，各電子系統(tǒng)需要填報(bào)的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)往往存在大量的重復(fù)和交叉，使基層民警常常疲于填報(bào)這些“海量數(shù)據(jù)”，嚴(yán)重影響了基層派出所開展治安防控和服務(wù)群眾等基礎(chǔ)工作。

第二，制度之間的沖突和對(duì)抗。各部門根據(jù)各自業(yè)務(wù)工作構(gòu)建制度標(biāo)準(zhǔn)，但彼此之間缺乏有效的溝通互動(dòng)，呈現(xiàn)出明顯的“部門主義”“本位主義”傾向，導(dǎo)致各項(xiàng)制度之間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的沖突和對(duì)抗。比如，對(duì)于S派出所而言，刑偵部門提出“打擊辦案數(shù)”的要求，巡邏部門提出“街面見警率”的要求，而治安部門又提出“入駐社區(qū)警務(wù)室”的要求，各部門的制度設(shè)計(jì)都盡可能“挖掘派出所工作能力極限”，導(dǎo)致基層派出所難以整體完成各部門的制度目標(biāo)，不僅導(dǎo)致“制度失靈”，還打亂了基層警察與人民群眾的日常互動(dòng)節(jié)奏。

第三，制度與實(shí)踐的脫節(jié)和失調(diào)。各部門在構(gòu)建制度的過程中常常具有“標(biāo)準(zhǔn)化、無差異”特征，而各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治安、關(guān)系結(jié)構(gòu)、生活方式和文化習(xí)俗等都具有較大差異，但制度設(shè)計(jì)過程卻常常沒有考慮這些實(shí)際情況，導(dǎo)致制度規(guī)范與基層社會(huì)治安治理實(shí)踐脫節(jié)和失調(diào)問題突出。

二、邁向“制度—關(guān)系”互構(gòu)的信任研究視閾

雖然制度化分析可以從宏觀意義上闡釋制度環(huán)境對(duì)于社會(huì)成員信任狀況的影響，但是無法有效分析在同一社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度框架下，不同主體之間的信任程度和關(guān)系親密度存在差異的問題。因此，只是從制度建設(shè)和完善的角度上提升警民信任是難以實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，若只是強(qiáng)調(diào)關(guān)系，而忽視制度，必然導(dǎo)致信任的不穩(wěn)定，更無法適應(yīng)現(xiàn)代化進(jìn)程中的規(guī)范化和程序化運(yùn)行特征，甚至造成社會(huì)資本的惡性運(yùn)行。對(duì)此，我們嘗試邁向“制度—關(guān)系”互構(gòu)的警民信任研究視閾。

（一）回歸“關(guān)系”視野的信任研究

近些年，我國(guó)社會(huì)治安治理在突出“制度”的過程中，很大程度上忽視“關(guān)系”對(duì)于警民信任的重要意義。當(dāng)然，這不止存在于警民信任研究中，當(dāng)前各種社會(huì)問題的頻發(fā)，正是源于“社會(huì)性”與“人性”的分離，人們?cè)揪酆系年P(guān)系被結(jié)構(gòu)化與制度化的社會(huì)劃分為單一的個(gè)體，過分突出的個(gè)體性削弱和割裂了社會(huì)關(guān)系［12］。實(shí)際上，從“關(guān)系”維度討論社會(huì)互動(dòng)行為具有悠久的理論淵源和學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。齊美爾（Simmel）曾直截了當(dāng)?shù)刂赋?，個(gè)體間的互動(dòng)關(guān)系是所有社會(huì)構(gòu)成形成的起點(diǎn)［13］。皮耶爾保羅·多納蒂（Donati）也明確提出，社會(huì)過程及其全部特征都源自關(guān)系，是由關(guān)系且通過關(guān)系運(yùn)行的［14］。翟學(xué)偉從文化維度分析認(rèn)為，由于中西方文化對(duì)于“人性及其社會(huì)依賴性”的基礎(chǔ)不同而呈現(xiàn)出顯著的差異，中國(guó)對(duì)于信任更多地顯示出“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)偏向”，而西方則更多地呈現(xiàn)出“制度性偏向”，因此，在我國(guó)討論信任議題時(shí)是在關(guān)系的基礎(chǔ)上展開的，并將其分為放心關(guān)系、信任關(guān)系和無信任關(guān)系［15］。沃爾德（Walder）也認(rèn)為，中國(guó)這種特殊的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將個(gè)人的忠誠(chéng)、制度角色的履行以及物質(zhì)利益聯(lián)系在一起，成為中國(guó)社會(huì)能夠正常運(yùn)作的不可缺少的機(jī)制［16］。雅各布斯（Jacobs）通過對(duì)臺(tái)灣小鎮(zhèn)的實(shí)證研究也說明了關(guān)系在社會(huì)基層政治實(shí)踐中的重要作用，他決定直接使用“關(guān)系（Kuanhsi）”一詞，認(rèn)為關(guān)系是由宗族、朋友、同事等各種特殊主義紐帶編織而成的總體［17］。盧曼更是巧妙地梳理了“關(guān)系—信任—安全感”之間的內(nèi)在聯(lián)系，他認(rèn)為，基于社會(huì)關(guān)系生成的信任，是一種復(fù)雜社會(huì)交往的簡(jiǎn)化機(jī)制［18］。這種社會(huì)關(guān)系能夠超越現(xiàn)有的信息去概括出一些行為預(yù)期，從而用一種帶有保障性的安全感來彌補(bǔ)所需要的信息［19］?？梢?，對(duì)于信任的研究，需要打破個(gè)體的獨(dú)立性，將關(guān)系中所蘊(yùn)含的“信任”“合作”和“嵌入性”等元素融入社會(huì)秩序的形塑過程之中，強(qiáng)調(diào)共同體意識(shí)和集體認(rèn)知。

在傳統(tǒng)基層社會(huì)治安治理實(shí)踐中，基層警察與社區(qū)居民之間關(guān)系的好壞和親疏成為判斷彼此是否可信的關(guān)鍵考量。這與帕特南（Putnam）的研究結(jié)論十分相似，他認(rèn)為，“社會(huì)資本是形成社會(huì)組織的關(guān)鍵特征，其中蘊(yùn)含的信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)能夠通過合作行為來提高效率”［20］。薛天山等人通過相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究也表明，關(guān)系信任的“有效性”和“低成本”受到中國(guó)人的青睞，而制度信任的“低成功率”或“成功的高成本”常常不受歡迎［21］?？梢?，“由關(guān)系而生信任”是基層社會(huì)治安治理實(shí)踐中的重要特征，因?yàn)橛申P(guān)系所產(chǎn)生的信任，不僅僅包含著理性的計(jì)算，更蘊(yùn)含著情感的認(rèn)同和相互的義務(wù)。

（二）“制度—關(guān)系”互構(gòu)視閾的提出

制度是針對(duì)各種社會(huì)中的一些特定行為的規(guī)范化集合，其并非先驗(yàn)性地存在，而是由于社會(huì)生活中對(duì)于特定關(guān)系行為進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)范后形成的，因此制度的構(gòu)成具有一定的滯后性。另外，由于制度面向的對(duì)象和目標(biāo)都有所不同，因此制度本身常常是碎片化、零散化的。無論是制度化運(yùn)行還是非制度化行為，“關(guān)系”就像一張網(wǎng)絡(luò)，既整合了零散化的制度，也聯(lián)結(jié)了個(gè)體間的互動(dòng)。因此，這就需要突破從“制度”或“關(guān)系”單一維度研究警民信任的傳統(tǒng)，“制度”與“關(guān)系”看似兩個(gè)不相關(guān)的研究領(lǐng)域，實(shí)際上有著密切的互構(gòu)基礎(chǔ)。

第一，從警民信任主體來看，基層警察是在“制度—關(guān)系”互構(gòu)中實(shí)踐的。涂爾干（Durkheim）認(rèn)為：每一種社會(huì)服從都帶著諸多個(gè)人性變量，制度雖然是超越個(gè)人的社會(huì)事實(shí)，但制度的實(shí)踐者在其面前并非無助的，而是會(huì)對(duì)制度規(guī)范進(jìn)行“個(gè)體化”。［22］對(duì)此，吉登斯也指出，人們經(jīng)常把制度規(guī)則看作是單稱的，好像是各條規(guī)則都可以分別對(duì)應(yīng)于不同的特定情況或行為片段，然而，這只是一種理想式的類型化想象［23］。在實(shí)踐中，基層警察既作為制度主體而存在，也作為關(guān)系主體而存在。他們常?？缭嚼碚撋稀爸贫取迸c“關(guān)系”的界限而進(jìn)行變通，有意識(shí)或不經(jīng)意間將制度模式與關(guān)系塑造進(jìn)行結(jié)合。

第二，從警民信任環(huán)境來看，治理場(chǎng)域是在“制度—關(guān)系”互構(gòu)中形塑的。就制度的本質(zhì)而言，其目的是盡可能規(guī)避“關(guān)系”的運(yùn)作邏輯，以正式的方法實(shí)現(xiàn)社會(huì)的規(guī)范化運(yùn)行。但不可避免的是，制度自身處于主要由“關(guān)系”所構(gòu)成的社會(huì)環(huán)境中，諸多正式制度和運(yùn)行規(guī)則本身就來源于生活中的“關(guān)系”運(yùn)作，因此，“關(guān)系”不僅是制度的作用對(duì)象，也是制度所處的環(huán)境，通過“關(guān)系”可以將制度與民眾社會(huì)生活的邊界進(jìn)行模糊化，在二者中間形成較為緩和的中間地帶和聯(lián)結(jié)領(lǐng)域［24］，避免了生硬制度同民眾生活不相適應(yīng)所產(chǎn)生的矛盾和疏離。因此，在基層社會(huì)治安治理場(chǎng)域中，“制度”與“關(guān)系”并非二元對(duì)立的，而是并存于社會(huì)環(huán)境之中。

三、重塑警民信任：轉(zhuǎn)變制度導(dǎo)向、調(diào)適接觸方式與構(gòu)建銜接機(jī)制

盡管在上文中強(qiáng)調(diào)了“關(guān)系”在提升警民信任中的重要意義，但絕不是簡(jiǎn)單地從“制度”邁向“關(guān)系”的解決理路，而是要從兩個(gè)方面著手：一是分別充分發(fā)揮制度和關(guān)系本身相對(duì)獨(dú)立的治安治理價(jià)值，而并非形成“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)式的一方依附于另一方；二是探索“制度”與“關(guān)系”的互構(gòu)銜接路徑。

（一）探索“為民負(fù)責(zé)”的治安制度

制度信任的生成很大程度上依賴于制度環(huán)境，在什托姆普卡（Sztompak）看來，這種制度環(huán)境包括制度價(jià)值取向、制度一致性、制度的透明度等內(nèi)涵［25］。其中，制度價(jià)值取向在制度信任構(gòu)建過程中具有核心作用，那么，如何對(duì)基層社會(huì)治安制度進(jìn)行修正和調(diào)適以扭轉(zhuǎn)警民信任困境？筆者分析認(rèn)為，應(yīng)從推動(dòng)“為民負(fù)責(zé)”的價(jià)值維度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。有調(diào)查研究表明，人民群眾如果能直接參與到政府績(jī)效評(píng)估中，政府職員會(huì)感受到更多來自社會(huì)和民間的監(jiān)督壓力，促使他們進(jìn)一步提升公共服務(wù)、優(yōu)化政府決策［26］。另外，采用公眾調(diào)查的績(jī)效評(píng)估結(jié)果能夠?yàn)楦纳凭耜P(guān)系提供有效信息，也可以提升基層警察的責(zé)任意識(shí)［27］。對(duì)此，可以通過線上線下的調(diào)查問卷、民意訪談等調(diào)查方式，充分征集群眾關(guān)心的社會(huì)問題，將這些問題量化為基層警察的績(jī)效考核指標(biāo)。例如北京、杭州等地積極運(yùn)用相應(yīng)的民調(diào)技術(shù)。一方面可以形成社會(huì)監(jiān)督的壓力，提升基層警察依法行政水平；另一方面，基層警察可以充分了解民眾需求，有利于基層社會(huì)治安治理工作的重心調(diào)整，提升基層警察的服務(wù)能力。在轉(zhuǎn)變制度價(jià)值導(dǎo)向過程中，需要特別強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計(jì)的“整體性”和“系統(tǒng)性”，如果只是自下而上地構(gòu)建這種側(cè)重民意的壓力型考核制度，而上級(jí)部門的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核內(nèi)容沒有變化，只會(huì)在原本就十分繁重的工作上繼續(xù)加碼，使民警疲于應(yīng)付，極易滋生抱怨情緒，難以真切同社區(qū)居民進(jìn)行高質(zhì)量的互動(dòng)交流。因此，這種“為民負(fù)責(zé)”的制度設(shè)計(jì)，需要在整體性、系統(tǒng)性的“自上而下”的修正調(diào)整中進(jìn)行。

此外，還需要特別注意什托姆普卡提出的制度穩(wěn)定性和透明度問題。一是要保障治安制度的穩(wěn)定性。穩(wěn)定是制度的關(guān)鍵特性，治安制度的創(chuàng)新固然十分重要，但頻繁的、不穩(wěn)定的制度創(chuàng)新不僅不能維護(hù)社會(huì)治安秩序，反而會(huì)對(duì)社會(huì)治安秩序造成混亂。穩(wěn)定的治安制度可以將不同治安主體間的利益進(jìn)行平衡，為人們提供穩(wěn)定持久的安全保障。具體而言，需要通過“確保制度價(jià)值導(dǎo)向在不同時(shí)空?qǐng)鲇虮３忠恢滦浴焙汀按_保制度文本規(guī)范與制度實(shí)踐運(yùn)行保持相對(duì)一致性”兩大方面來實(shí)現(xiàn)。二是要推動(dòng)治安制度的透明度。建設(shè)透明政府，不僅是規(guī)范機(jī)構(gòu)權(quán)力，提高行政管理水平的治理工具，還是保障公民知情權(quán)，促進(jìn)參政議政，推行政治民主的重要舉措［28］。具體到警民關(guān)系而言，要通過“公開征求治安制度構(gòu)建和修正意見”“提升治安制度公開過程的完整性”“形成多元化的制度通報(bào)渠道”等具體方式實(shí)現(xiàn)制度透明，進(jìn)而促進(jìn)“制度信任”在提升警民信任中的重要作用。

（二）“直接接觸”與“在線接觸”的雙向嵌入

運(yùn)用傳統(tǒng)的倫理、道德、習(xí)俗、文化等具有地方性特色和本土風(fēng)格的要素密切警民關(guān)系在現(xiàn)代社會(huì)中已經(jīng)不具備熟人關(guān)系和地方性知識(shí)的基礎(chǔ)。簡(jiǎn)言之，傳統(tǒng)的警民關(guān)系形塑形式已經(jīng)不能很好地在現(xiàn)代城市社區(qū)發(fā)揮作用。這就需要摸清當(dāng)前基層警察和社區(qū)居民的心理和行為變遷規(guī)律，形塑具有適應(yīng)性和吸引力的新型警民關(guān)系。其中，心理學(xué)中關(guān)于“個(gè)體經(jīng)驗(yàn)生成信任”的研究可以為我們提供借鑒，如弗洛伊德（Freud）強(qiáng)調(diào)“個(gè)人體驗(yàn)”在人格塑造中的關(guān)鍵作用［29］。吉登斯也曾提出“基本信任”概念，認(rèn)為信任本身來自個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，正如嬰兒對(duì)于看護(hù)者的信任正是在彼此的親密接觸中形成的［30］。一方面，應(yīng)當(dāng)反思現(xiàn)代性，警民接觸的方式不應(yīng)當(dāng)完全脫離現(xiàn)實(shí)社會(huì)場(chǎng)域，需要回歸面對(duì)面的互動(dòng)與溝通；另一方面，要充分認(rèn)識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)為警民接觸開拓了更為迅速、開放的虛擬場(chǎng)域，基層警察應(yīng)將日常的實(shí)務(wù)工作同互聯(lián)網(wǎng)密切結(jié)合，創(chuàng)新探索新型警民接觸模式。對(duì)此，我們將其總結(jié)為“直接接觸”與“在線接觸”的雙向嵌入。

第一，要回歸“直接接觸”的優(yōu)良傳統(tǒng)。一是提供理性貼心服務(wù)。理性服務(wù)是密切警民關(guān)系的關(guān)鍵路徑［31］，這就要打破近些年逐漸形成的“入戶難”困境，基層警察在入戶走訪的過程中，要避免單一且強(qiáng)硬的“檢查者”“核實(shí)人”角色，而是要從社區(qū)居民較為關(guān)注的食品衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)等日常生產(chǎn)生活問題入手，暢通民眾利益表達(dá)機(jī)制，盤活社會(huì)資源，切實(shí)幫助社區(qū)居民解決日常生活問題，以實(shí)現(xiàn)基層警察在與民眾的直接接觸中不只是其單方面的“獨(dú)白”，更是一個(gè)彼此“對(duì)話”的過程［32］。二是開展多維靈活的警民交流活動(dòng)。例如，基層派出所要不定期開展“社區(qū)警務(wù)室開放日”“警營(yíng)開放日”“警民聯(lián)誼日”“警民趣味運(yùn)動(dòng)日”等活動(dòng)，密切警民關(guān)系。三是加強(qiáng)與單位企業(yè)的雙向合作。各基層部門可以依托專業(yè)優(yōu)勢(shì)邀請(qǐng)單位企業(yè)相關(guān)人員到本單位進(jìn)行培訓(xùn)或交流，在政企之間、警民之間建立了強(qiáng)烈的情感認(rèn)同，有效增強(qiáng)警民信任關(guān)系。

第二，要?jiǎng)?chuàng)新在線接觸手段。針對(duì)上文提到的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)存在的諸多問題，一是要推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)的“傻瓜式”操作，模塊設(shè)計(jì)要簡(jiǎn)潔明了，讓群眾切實(shí)體會(huì)到網(wǎng)絡(luò)調(diào)解平臺(tái)能用、好用。二是要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)后臺(tái)支撐保障，避免簡(jiǎn)單死板的機(jī)械回復(fù)，推動(dòng)群眾與基層警察通過語音或視頻方式直接連線，后臺(tái)系統(tǒng)能夠及時(shí)跟進(jìn)相關(guān)法律、居民基礎(chǔ)信息和服務(wù)咨詢等相關(guān)保障，切實(shí)支撐基層警察將精力放在調(diào)解糾紛和為民服務(wù)本身，而將其他程序化的任務(wù)交給智能平臺(tái)輔助完成，進(jìn)而提升群眾對(duì)基層警察工作的滿意度。

第三，推動(dòng)傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和新興網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的良性互動(dòng)。弗洛伊德和吉登斯等人所講的個(gè)體經(jīng)驗(yàn)不只是個(gè)人在現(xiàn)實(shí)生活場(chǎng)域中的親身經(jīng)歷，還包括與他人的交往互動(dòng)或多元傳播途徑中獲得的互動(dòng)體驗(yàn)，對(duì)于這些信息的感受分析也會(huì)使個(gè)體形成相對(duì)穩(wěn)定的信任態(tài)度，并使人逐漸形成對(duì)于某一群體的“刻板印象（stereotype）”［33］。因此，增強(qiáng)警民信任同樣需要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)媒體的重要作用。一方面，通過微信、微博等用戶群體廣泛、社會(huì)影響力大的傳統(tǒng)社交平臺(tái)發(fā)出“官方聲音”，“官方聲音”并非只能運(yùn)用“傳統(tǒng)話語表達(dá)”，還可以運(yùn)用“熱門網(wǎng)絡(luò)詞語”發(fā)布、征詢相關(guān)信息，這種跟隨網(wǎng)絡(luò)潮流的表達(dá)方式能夠讓公眾更容易接受，對(duì)基層社會(huì)治安治理工作更有興趣、更加信任。另一方面，充分發(fā)揮“抖音”“快手”等新興網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)的作用?；鶎泳炜梢酝ㄟ^隨手拍攝、在線直播等方式發(fā)布趣味視頻、文化視頻、好人好事等內(nèi)容，增強(qiáng)警民信任。

（三）以聯(lián)結(jié)載體構(gòu)建銜接機(jī)制

如上文所述，只是通過單向的制度構(gòu)建或關(guān)系維護(hù)難以切實(shí)實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)警民信任目標(biāo)。因此，通過“制度”與“關(guān)系”的互構(gòu)破解警民信任困境是本研究的關(guān)鍵著力點(diǎn)。制度的強(qiáng)制性可以規(guī)制警民關(guān)系中的不穩(wěn)定因素，關(guān)系的靈活性又可以柔化制度的僵硬。 然而，如何推動(dòng)“制度”“關(guān)系”互構(gòu)發(fā)力？這就需要充分發(fā)揮聯(lián)結(jié)載體的銜接作用。筆者曾在系統(tǒng)分析哈貝馬斯（Habermas）“公共領(lǐng)域”和黃宗智“第三領(lǐng)域”的基礎(chǔ)上，嘗試提出“聯(lián)結(jié)領(lǐng)域”的概念，聯(lián)結(jié)領(lǐng)域的核心要素就是聯(lián)結(jié)政府和社會(huì)的聯(lián)結(jié)載體，如基層派出所、社區(qū)居委會(huì)等，從嚴(yán)格意義上來說，他們既不只是代表政府的“國(guó)家力量”，也不只是代表民間的“社會(huì)力量”，而是兼具“國(guó)家在場(chǎng)”和“社會(huì)支持”的雙重屬性［34］。因此，他們常常既是制度運(yùn)行的主體，又是維護(hù)關(guān)系的主體，這就要充分發(fā)揮這些聯(lián)結(jié)載體在密切警民關(guān)系中的重要作用，促進(jìn)“制度”與“關(guān)系”的銜接。具體來講，一是要提升聯(lián)結(jié)載體的資源配置能力。宜賦予基層派出所、社區(qū)居委會(huì)等聯(lián)結(jié)載體更多的治理資源和資源配置空間，為推動(dòng)制度落實(shí)和關(guān)系融合提供必要的基礎(chǔ)條件。二是要充分發(fā)揮聯(lián)結(jié)載體的組織化調(diào)控作用。引導(dǎo)基層派出所、社區(qū)居委會(huì)等聯(lián)結(jié)載體積極挖掘傳統(tǒng)治理資源，并采取靈活多樣的動(dòng)員方式不斷吸引新生治理力量，有效破解制度框架下難以整合基層治理資源的困境。三是要積極提升聯(lián)結(jié)載體主動(dòng)回應(yīng)群眾訴求的能力?；鶎优沙鏊?、社區(qū)居委會(huì)等聯(lián)結(jié)載體除了扮演好“國(guó)家在場(chǎng)”的執(zhí)行者角色之外，還要具備能夠主動(dòng)有效滿足社區(qū)成員差異化個(gè)人訴求的能力，進(jìn)而為密切警民信任關(guān)系形成良好的拉力效應(yīng)。

四、總結(jié)與討論

本文以警民信任為議題展開討論，歸結(jié)起來，主要包括三方面內(nèi)容。一是對(duì)當(dāng)前日益盛行的“制度信任在社會(huì)信任格局中扮演越來越重要角色”進(jìn)行反思，進(jìn)而討論構(gòu)建什么樣的制度設(shè)計(jì)對(duì)于重塑警民信任更加有效。二是嘗試提出“制度—關(guān)系”互構(gòu)的信任研究視閾。建議對(duì)信任問題的討論要回歸“關(guān)系”視野，無論從警民信任主體來看，還是從警民信任環(huán)境來看，“制度—關(guān)系”互構(gòu)視閾下的警民信任研究都具有較強(qiáng)的闡釋力。三是提出重塑警民信任的具體路徑，主要包括轉(zhuǎn)變制度價(jià)值導(dǎo)向、調(diào)適接觸方式和構(gòu)建銜接機(jī)制三個(gè)方面。在此還需要特別強(qiáng)調(diào)的是，“制度—關(guān)系”互構(gòu)的前提是“制度”和“關(guān)系”本身形成各自的獨(dú)立性和自主性，只有在充分挖掘各自資源和發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，才能切實(shí)實(shí)現(xiàn)兩者的嵌入與互構(gòu)，避免陷入側(cè)重某一方面而形成的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，本文嘗試提出的“制度—關(guān)系”互構(gòu)視閾只是對(duì)于重塑警民信任研究的一種嘗試，不同主體、不同環(huán)境中的信任重塑具有一定的差異性，因此，期待更多學(xué)者關(guān)注不同類型的信任關(guān)系，并開展相應(yīng)的比較研究，進(jìn)而構(gòu)建具有中國(guó)特色的社會(huì)信任理論和經(jīng)驗(yàn)。