基于機(jī)構(gòu)改革背景下的遼寧省普通國(guó)省干線公路工程建設(shè)程序研究

劉旭光

(遼寧省公路勘測(cè)設(shè)計(jì)公司 沈陽(yáng)市 110006)

近年來(lái)，隨著國(guó)家加快轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)工作的深入開展，國(guó)家政府部門機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)行，公路工程建設(shè)程序進(jìn)行了簡(jiǎn)化和調(diào)整，審批權(quán)限和部門發(fā)生變化。根據(jù)現(xiàn)行國(guó)家及遼寧省政策，對(duì)程序?qū)徟鳝h(huán)節(jié)所依據(jù)的政策、法規(guī)的出處進(jìn)行了研究和整理，論述了遼寧省普通國(guó)省干線公路工程在可行性研究、勘察設(shè)計(jì)兩階段建設(shè)程序的管理工作。

1 背景

建設(shè)程序是建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)想、決策、設(shè)計(jì)、施工到竣工，投入使用整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，必須遵循的先后次序法則，是建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)決策和順利進(jìn)行的重要保證[1]。1973年交通部頒布《公路工程基本建設(shè)管理辦法》試行稿，首次對(duì)我國(guó)公路工程建設(shè)程序進(jìn)行規(guī)范。1983年交通部根據(jù)試行多年意見對(duì)其進(jìn)行修改，發(fā)布“關(guān)于頒布實(shí)行公路工程基本建設(shè)管理辦法的通知”(交通部〔83〕交公路字262號(hào))，修訂后的管理辦法正式施行。2003年經(jīng)交通部第15次部務(wù)會(huì)議通過(guò)，公布“關(guān)于廢止219件交通規(guī)章的決定”，包括《公路工程基本建設(shè)管理辦法》在內(nèi)的219件交通規(guī)章自2003年12月2日起失效。公路工程建設(shè)程序主要依據(jù)國(guó)家、各行業(yè)管理部門相關(guān)的法律、規(guī)定、條例和辦法執(zhí)行。

按當(dāng)時(shí)階段要求，公路工程建設(shè)項(xiàng)目在可行性研究和勘察設(shè)計(jì)兩階段一般需要項(xiàng)目建議書、工程可行性研究報(bào)告[2]、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃審查、水土保持方案論證、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、用地預(yù)審、勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)和審查，征用土地報(bào)批等19個(gè)報(bào)批環(huán)節(jié)。其中各專項(xiàng)研究報(bào)告的論證結(jié)論是報(bào)批工程可行性研究報(bào)告的前置條件。

2013年以來(lái)，圍繞國(guó)務(wù)院深化機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，國(guó)家、省級(jí)層面密集出臺(tái)相關(guān)政策文件，各行業(yè)規(guī)定隨之調(diào)整，公路工程建設(shè)程序在審批部門、審批流程等諸多方面較以往發(fā)生較大變化。

2 公路工程建設(shè)程序的調(diào)整和依據(jù)

2.1 工可研審批權(quán)限

2013年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，為落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的工作部署，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)方面通過(guò)修訂政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄大幅減少核準(zhǔn)事項(xiàng)。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布“國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2016年本)的通知”(國(guó)發(fā)〔2016〕72號(hào))。根據(jù)該通知精神，2017年遼寧省政府發(fā)布“遼寧省政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2017年本)的通知”(遼政發(fā)〔2017〕15號(hào))。

根據(jù)上述文件要求，針對(duì)遼寧省普通國(guó)省干線公路工程，跨市干線公路、國(guó)道公路、納入國(guó)家批準(zhǔn)相關(guān)規(guī)劃的獨(dú)立隧道由省級(jí)發(fā)改委審批，其余由各市、縣級(jí)發(fā)改委審批。

各專項(xiàng)研究報(bào)告(除用地組卷)應(yīng)由建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的同級(jí)主管部門審批。

2.2 取消項(xiàng)目建議書審批

根據(jù)2017年7月發(fā)布的“遼寧省人民政府關(guān)于印發(fā)遼寧省省本級(jí)政府投資項(xiàng)目管理暫行規(guī)定的通知”(遼政發(fā)〔2017〕31號(hào))，遼寧省發(fā)展改革委不再審批項(xiàng)目建議書，只審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告(或?qū)嵤┓桨?。

2.3 工可審批前置要件

2.3.1規(guī)劃選址、用地預(yù)審

2014年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于“精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度工作方案的通知”(國(guó)辦發(fā)〔2014〕59號(hào))，根據(jù)該工作方案，前置審批只保留規(guī)劃選址、用地預(yù)審(用海預(yù)審)，其他審批事項(xiàng)實(shí)行并聯(lián)辦理，在項(xiàng)目開工前完成審批。

2.3.2社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

2015年10月發(fā)布的“省發(fā)改委關(guān)于印發(fā)遼寧省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理辦法的通知”(遼發(fā)改投資〔2015〕897號(hào))，要求政府投資項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)在審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告前完成。

遼寧省普通國(guó)省干線公路建設(shè)資金以國(guó)家車購(gòu)稅、省燃油稅補(bǔ)貼、市縣自籌為主，因此社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為審批工程可行性研究報(bào)告的前置條件。

2.3.3防洪影響評(píng)價(jià)

按現(xiàn)行管理要求，防洪影響評(píng)價(jià)為工可批復(fù)非前置要件。但以橋梁為主體的改、擴(kuò)建工程，防洪影響評(píng)價(jià)直接控制橋梁長(zhǎng)度、孔徑、縱斷等指標(biāo)，進(jìn)而影響整個(gè)工程的建設(shè)規(guī)模和造價(jià)，是工可研報(bào)告技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)合理性的重要依據(jù)，應(yīng)在項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告編制前完成。

綜上，遼寧省普通國(guó)省干線公路工可審批前置要件為：規(guī)劃選址、用地預(yù)審、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)于以橋梁為主體或橋梁控制整個(gè)工程規(guī)模和造價(jià)的項(xiàng)目，防洪影響評(píng)價(jià)也應(yīng)在工可研報(bào)告編制前完成。環(huán)評(píng)、水保等前期手續(xù)并聯(lián)辦理，在項(xiàng)目開工前完成審批。

2.4 專項(xiàng)審批要件批復(fù)部門的調(diào)整

2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，根據(jù)該方案：

(1)組建自然資源部

將原國(guó)土資源部的職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等職責(zé)整合至自然資源部。

規(guī)劃選址由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門調(diào)整為自然資源部門審批。

(2)組建生態(tài)環(huán)境部

不再保留環(huán)境保護(hù)部，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告調(diào)整為生態(tài)環(huán)境部門審批。

(3)組建國(guó)家林業(yè)和草原局

將國(guó)家林業(yè)局的職責(zé)，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等管理職責(zé)整合至國(guó)家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理。

林業(yè)組卷、項(xiàng)目所涉自然保護(hù)區(qū)等由林業(yè)和草原部門審批。

3 工程可行性研究階段建設(shè)程序

(1)招投標(biāo)

根據(jù)《2021-2022年度遼寧省政府集中采購(gòu)目錄及采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)》(遼財(cái)采〔2020〕272號(hào))規(guī)定，服務(wù)類項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算金額在采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目，不納入政府采購(gòu)范圍，無(wú)需編制政府采購(gòu)預(yù)算和履行政府采購(gòu)程序。采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)為省本級(jí)和沈陽(yáng)、大連、鞍山本級(jí)50萬(wàn)元，其他市、縣(市、區(qū))級(jí)30萬(wàn)元。

根據(jù)項(xiàng)目所在市、縣域，工可研及各專項(xiàng)報(bào)告編制費(fèi)用在采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，需履行招投標(biāo)程序；在限額以下，可直接進(jìn)行委托確定承接單位。

(2)用地預(yù)審

為保證土地利用的總體規(guī)劃實(shí)施，發(fā)揮土地供應(yīng)宏觀調(diào)控作用，控制建設(shè)用地總量，建設(shè)項(xiàng)目需進(jìn)行用地預(yù)審審批。根據(jù)“國(guó)土資源部關(guān)于修改《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》的決定”(中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第68號(hào))，建設(shè)單位需提供用地預(yù)審申請(qǐng)表和申請(qǐng)報(bào)告，以及建設(shè)項(xiàng)目列入相關(guān)規(guī)劃或者產(chǎn)業(yè)政策的文件。自然資源主管部門對(duì)項(xiàng)目用地情況進(jìn)行預(yù)審，出具建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見。

(3)規(guī)劃選址

為依據(jù)城市規(guī)劃及其有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目地址進(jìn)行確認(rèn)或選擇，建設(shè)項(xiàng)目需編制項(xiàng)目選址規(guī)劃報(bào)告，并由自然資源部門出具建設(shè)項(xiàng)目選址意見書。

(4)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

為有效規(guī)避、預(yù)防、控制項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)項(xiàng)目需進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案，并由政法委員會(huì)審批。

(5)防洪影響評(píng)價(jià)(以橋梁為主體的項(xiàng)目)

編制防洪影響評(píng)價(jià)報(bào)告，由水利部門審批。

(6)行業(yè)審查

由省交通運(yùn)輸廳組織對(duì)項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告進(jìn)行技術(shù)審查，并提出行業(yè)審查意見。

(7)工可審批

發(fā)改委對(duì)工程可行性研究報(bào)告召開專家審查會(huì)，審查通過(guò)以及前置手續(xù)齊全，對(duì)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告進(jìn)行批復(fù)。

4 初步、施工圖設(shè)計(jì)階段建設(shè)程序

(1)招投標(biāo)

以項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)為前置條件，交通運(yùn)輸管理部門按省采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步、施工圖設(shè)計(jì)委托或履行招投標(biāo)程序。

(2)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、項(xiàng)目安全性評(píng)價(jià)

根據(jù)2016年3月“遼寧省交通廳關(guān)于印發(fā)《遼寧省公路建設(shè)全面推進(jìn)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施意見》的通知”(遼交質(zhì)安發(fā)〔2016〕129號(hào))規(guī)定，項(xiàng)目所涉隧道、特殊橋梁應(yīng)進(jìn)行初步設(shè)計(jì)階段風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；對(duì)二級(jí)以上干線公路新建或改擴(kuò)建工程在初步設(shè)計(jì)階段，應(yīng)編制公路項(xiàng)目安全性評(píng)價(jià)報(bào)告。

(3)初步設(shè)計(jì)審批

初步設(shè)計(jì)應(yīng)以工可研批復(fù)為依據(jù)，其文件的編制應(yīng)符合工可研批復(fù)的相關(guān)內(nèi)容和要求。市級(jí)交通運(yùn)輸局在初步設(shè)計(jì)文件，公路隧道、橋梁安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，項(xiàng)目安全性評(píng)價(jià)報(bào)告，請(qǐng)示報(bào)告，可行性研究報(bào)告批復(fù)，項(xiàng)目建設(shè)管理法人資料，環(huán)評(píng)、水保等專項(xiàng)評(píng)估費(fèi)委托合同，土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)相關(guān)資料完整上報(bào)省交通運(yùn)輸廳后，由省交通運(yùn)輸廳組織召開初步設(shè)計(jì)專家審查會(huì)，審查通過(guò)后予以批復(fù)。

(4)施工圖設(shè)計(jì)審批

施工圖設(shè)計(jì)應(yīng)以初步設(shè)計(jì)批復(fù)為依據(jù)，其文件的編制應(yīng)符合初步設(shè)計(jì)批復(fù)的相關(guān)內(nèi)容和要求。由市級(jí)交通運(yùn)輸部門召開施工圖設(shè)計(jì)專家審查會(huì)，審查通過(guò)后予以批復(fù)。

至此，依據(jù)國(guó)家和遼寧省現(xiàn)階段政策及規(guī)定，普通國(guó)省干線公路工程可行性研究、勘察設(shè)計(jì)兩階段建設(shè)程序履行完成。

5 后置專項(xiàng)評(píng)估

以下專項(xiàng)評(píng)估需在項(xiàng)目開工前完成審批。

5.1 林地組卷

由林草主管部門出具使用林地審核同意書。

5.2 用地組卷

根據(jù)2016年11月“國(guó)土資源部關(guān)于修改《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》的決定”(中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第69號(hào))規(guī)定。

(1)建設(shè)單位填寫《建設(shè)用地申請(qǐng)表》，并提供項(xiàng)目用地預(yù)審意見、工可批復(fù)、初步設(shè)計(jì)批復(fù)，報(bào)送項(xiàng)目所在地市、縣級(jí)自然資源主管部門。

(2)市、縣級(jí)自然資源主管部門編制建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書，并按需提供總體規(guī)劃圖、分幅土地利用現(xiàn)狀圖、勘測(cè)定界圖及勘測(cè)定界技術(shù)報(bào)告書、地籍資料或者其他土地權(quán)屬證明材料。經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意，逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府，并送該級(jí)自然資源主管部門審查。

(3)還需補(bǔ)充材料：鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃圖、耕地方案、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告、壓覆礦產(chǎn)資源登記。

5.3 其他

需編制水土保持方案、環(huán)境影響報(bào)告書、節(jié)能報(bào)告或節(jié)能登記表，由相關(guān)部門審批，如項(xiàng)目所涉，還需進(jìn)行文物、軍事設(shè)施調(diào)查、地震安全性評(píng)價(jià)等手續(xù)辦理和審批。

6 結(jié)語(yǔ)

對(duì)近年來(lái)公路建設(shè)程序政策的調(diào)整進(jìn)行梳理，論述遼寧省普通國(guó)省干線公路在工可研和勘察設(shè)計(jì)兩階段的基本建設(shè)程序。因各行業(yè)政策法規(guī)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，以及遼寧省各市、縣政策差異，公路建設(shè)程序細(xì)節(jié)略有不同。在建設(shè)程序具體辦理過(guò)程中，可以以本文為參考，以建設(shè)項(xiàng)目屬地以及各行業(yè)的具體要求為依據(jù)，科學(xué)完善地履行建設(shè)程序。