環(huán)境法典編纂的憲法基礎*

王 鍇

2020年《民法典》的成功編纂使得我國邁入了法典化時代。隨后，《全國人大2021年度立法工作計劃》中指出，研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。2021年頒布的《法治中國建設規(guī)劃(2020-2025)》也指出，對某一領域有多部法律的，條件成熟時進行法典編纂?！?022年全國人大常委會工作報告》中進一步指出，在條件成熟的立法領域，繼續(xù)開展法典編纂工作?？梢?，其他領域的法典編纂正式進入工作日程。我國環(huán)境法領域對編纂環(huán)境法典的呼聲由來已久，(1)最早提出的環(huán)境法典構想，參見王燦發(fā)：《瑞典環(huán)境法的體系及其借鑒意義》，載《中國環(huán)境管理》1995年第5期；蔡守秋：《論國外環(huán)境法的綜合性、一體化》，載《科技與法律》1998年第4期。并且已經(jīng)進行了相當深入的研究和準備工作。(2)2004年，教育部設立重點研究基地重大項目《環(huán)境資源法典化基礎研究》，最終成果為張梓太等著《環(huán)境法法典化研究》(北京大學出版社2008年版)。2017年以來，中國法學會環(huán)境資源法學研究會啟動了中國環(huán)境法典編纂研究系列重點項目。該項目中，外國環(huán)境法典翻譯出版德國、法國、意大利、瑞典、菲律賓、獨聯(lián)體和愛沙尼亞、哥倫比亞等七部；中國環(huán)境法典編纂基礎理論研究目前已經(jīng)出版《環(huán)境法體系化研究》、《域外環(huán)境法典編纂的實踐與啟示》、《中國環(huán)境法典編纂的基本理論問題》、《環(huán)境法典編纂視野下的環(huán)境法效能研究》、《環(huán)境法典編纂中的關系與結構》等五部著作。中國環(huán)境法典專家建議稿及立法理由說明研究三個子項目構成，有超過100名環(huán)境法學及相關學科的學者參與了該項目研究。法典作為最高級的立法形式，憲法作為主要規(guī)范立法權的最高法，編纂法典首先要看憲法上對此是否有所要求，任何法典的編纂都必須“根據(jù)憲法”來進行。探討環(huán)境法典編纂的憲法基礎不僅反映了“一切法律不能同憲法相抵觸”的精神，也是衡量環(huán)境法典編纂的條件成熟度的標志之一。近些年，我國環(huán)境法學與憲法學已經(jīng)開展了行之有效的對話交流，(3)2019年6月8日，首屆憲法與環(huán)境法對話會在北京航空航天大學召開，會議就“生態(tài)文明入憲與環(huán)境憲法”、“環(huán)境保護基本國策與國家環(huán)境保護義務”、“公民基本權利與環(huán)境權”、“國家機關權力配置與環(huán)境法治”等問題進行了交流研討。2021年5月29日，第二屆憲法與環(huán)境法對話會在西南政法大學召開，會議就綠色發(fā)展、環(huán)境權和環(huán)境法典進行了研討。第三屆憲法與環(huán)境法對話會于2022年6月5日在天津大學召開，會議主題包括“習近平生態(tài)文明思想、中國共產(chǎn)黨環(huán)境觀的形成與法律表達”、“人類環(huán)境會議以來的環(huán)境(憲)法發(fā)展”、“生態(tài)環(huán)境法典及其憲法基礎”、“環(huán)境權、國家環(huán)境保護義務與環(huán)境保護基本國策”、“國際環(huán)境法與全球環(huán)境治理、人類命運共同體”等。本文擬在已有討論的基礎上，對環(huán)境法典編纂的憲法基礎進行分析。

一、法典作為維護國家法治統(tǒng)一的需要

眾所周知，法典不同于法律匯編的地方在于，法典不是對某個部門法的既有法條的匯集，而是重新編纂，重新編纂的過程中既有可能刪除已有的法條，也可能創(chuàng)設新的法條。之所以要重新編纂，簡單地講就是要實現(xiàn)該部門法的體系化。有學者將法典的功能概括為十種，這其中最核心的就是法的統(tǒng)一化功能?！胺ǖ淇梢越y(tǒng)一大量的且有時極為分散的個別規(guī)范、不成文的法律規(guī)范、一般法律原則、法律學說以及法官法，通過這種方式，法典保障了最低限度的同質性和適用于各專業(yè)領域協(xié)調的基本結構，從而零散混亂的法律以一種集束的方式被書面確定，并在相對容易的條件下以體系性分類的方式適用于每個人?！?4)[德]沃爾夫岡·卡爾：《法典化理念與特別法發(fā)展之間的行政程序法》，馬立群譯，載《南大法學》2021年第2期。

關于法的體系化要求的最直接表現(xiàn)就是我國《憲法》第5條第2款“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”。對于法制統(tǒng)一的內(nèi)涵，全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛同志曾經(jīng)將其解讀為三個要求：一是一切法律規(guī)范都不能與憲法相抵觸；二是下位階的法不能與上位階的法相抵觸；三是同位階的法相互之間不能抵觸。(5)參見李飛：《立法法與全國人大常委會的立法工作》，十三屆全國人大常委會、專門委員會組成人員履職學習講稿，載中國人大網(wǎng)http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202011/58700c499c84446caf2bcfb1ef5d4af4.shtml，最后訪問日期：2022年3月25日。2020年11月16日，在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記指出：“維護國家法治統(tǒng)一，是一個嚴肅的政治問題。我國是單一制國家，維護國家法治統(tǒng)一至關重要。”筆者認為，從憲法第5條第2款規(guī)定的“法制統(tǒng)一”到習近平總書記所提出的“法治統(tǒng)一”，反映了從法的外在體系統(tǒng)一向法的內(nèi)在體系統(tǒng)一的升華。

秩序與統(tǒng)一是體系的構成要素。(6)Clemens H?pfner, Die systemkonforme Auslegung: Zur Aufl?sung einfachgesetzlicher, verfassungsrechtlicher und europarechtlicher Widersprüche im Recht, Mohr Siebeck, Tübingen, 2008, S. 7.人們通常將法體系分為外在體系和內(nèi)在體系。外在體系并不旨在或者不主要旨在揭示法的內(nèi)在意義的統(tǒng)一，而是致力于法的素材的清晰和有條理的呈現(xiàn)和劃分。(7)Claus-Wilhelm Canaris, Systemdenken und Systembegriff in der Jurisprudenz: entwickelt am Beispiel des deutschen Privatrechts, Duncker & Humblot, Berlin, 1969, S. 19.黑克將外在體系理解為一種通過概念的構建、規(guī)范的劃分或者排序所形成的秩序，這些法律語句按照形式標準被匯聚和結構化，從而便于向外界進行描繪并使他們能夠理解。(8)同前注⑥, H?pfner, S. 73.它的目標是無矛盾性，從而一方面提高部門法的明確性，另一方面也確保平等對待的實現(xiàn)。(9)Patrick Hilbert, Systemdenken in Verwaltungsrecht und Verwaltungsrechtswissenschaft, Mohr Siebeck, Tübingen, 2015, S. 59.外在體系構建的難點在于部門法的法條分散并且眾多。以環(huán)境法的法條為例，目前散布在265部法律、法規(guī)、規(guī)章、各類解釋和中央文件中，總條數(shù)達到6300余條。(10)上述數(shù)據(jù)根據(jù)《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)全書》(中國法制出版社2021年版)統(tǒng)計得來。如何讓如此之多的法條進行體系化？可以說，編纂法典是唯一有效的途徑，也就是說，只有將這265部法律文件編纂為1部法律文件(法典)，才能從根本上實現(xiàn)法條之間的秩序。同時，外在體系的構建也有利于法律適用。法官在一部有條理的環(huán)境法典中查找跟個案相關的法條比在浩如煙海的265部法律文件中查找，顯然前者更有效率，也不容易產(chǎn)生遺漏。如果說外在體系旨在實現(xiàn)法的邏輯統(tǒng)一，那么，內(nèi)在體系就旨在實現(xiàn)法的價值統(tǒng)一，即從法律規(guī)范中歸納出的原則在價值上是一貫的。在內(nèi)在體系的構建中，發(fā)揮決定性作用的是那些隱藏在個別規(guī)定背后的部門法的基本原則，比如私法中的私人自治、信賴保護、誠實信用等?？{里斯將原則視為法秩序的基本價值。(11)同前注⑦, Canaris, S. 46.這些原則構成了部門法的理念或者本質，成為其他規(guī)范的基礎。因此，內(nèi)在體系反映了由普遍的法律原則所形成的公理或者目的秩序。所以，派納才說，內(nèi)在體系就是一個目的體系和價值體系。(12)Franz-Joseph Peine, Das Recht als System, Duncker & Humblot, Berlin, 1983, S. 94ff.這些目的和價值不僅構成了個別的法條與整個部門法之間的內(nèi)在聯(lián)系，也作為解釋個別法條內(nèi)涵的指引和方向。但是這種聯(lián)系在部門法的法律文件分散化的情況下是很難實現(xiàn)的，而法典編纂不僅是對整個部門法的法條進行系統(tǒng)整理的過程，也是歸納和呈現(xiàn)部門法的內(nèi)在價值的過程，并且通過這個內(nèi)在價值對現(xiàn)有的法條進行“評價”和“篩選”，從而實現(xiàn)內(nèi)在體系與外在體系相統(tǒng)一。

習近平生態(tài)文明思想指出，生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計?？梢哉f，可持續(xù)發(fā)展是我國環(huán)境法治的邏輯主線和核心價值，(13)參見呂忠梅：《發(fā)現(xiàn)環(huán)境法典的邏輯主線：可持續(xù)發(fā)展》，載《法律科學》2022年第1期。所有的環(huán)境法律制度都要服務于可持續(xù)發(fā)展的目的，經(jīng)得起可持續(xù)發(fā)展原則的檢驗。習近平生態(tài)文明思想要求，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境，這更是指出了編纂環(huán)境法典的現(xiàn)實緊迫性。誠如前述，目前我國環(huán)境法的法條雖然繁多，但并非都符合最嚴格和最嚴密的保護要求。“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關?！?14)習近平：《論堅持人與自然和諧共生》，中央文獻出版社2022年版，第13頁?？梢?，只有利用編纂環(huán)境法典的契機，對環(huán)境法律制度進行一次全面的清理、更新和鞏固，我國環(huán)境法的體系性才能更加健全。

二、環(huán)境法典與美麗中國的國家目標

國家目標與國家目的不同，國家目的是為了證成國家為什么存在，而國家目標是國家要前進的方向。全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書同志曾指出，我國憲法同一些外國憲法相比，一大特色就是明確規(guī)定了國家的根本任務、發(fā)展道路、奮斗目標。(15)參見《栗戰(zhàn)書在深入學習宣傳和貫徹實施憲法座談會上的講話》，載中國人大網(wǎng)http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-03/30/content_2052732.htm，最后訪問日期：2022年4月3日。這一奮斗目標的集中體現(xiàn)就是我國憲法序言第7自然段，即“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興”。上述目標中，社會主義現(xiàn)代化強國是終極目標，而富強、民主、文明、和諧、美麗是社會主義現(xiàn)代化強國的具體表現(xiàn)。

在憲法學上，國家目標并非一句口號，而是具有法律約束力的憲法規(guī)定。這種法律約束力體現(xiàn)在：首先，國家的各項措施不能與該目標背道而馳；其次，國家的各項措施應當盡可能地實現(xiàn)該目標。前者課予國家消極義務，后者課予國家積極義務。但上述義務都是客觀法義務，也就是說，公民并不享有請求國家履行這些義務的權利，即使國家沒有履行這些義務，也只能通過合憲性審查而非憲法訴訟的方式來救濟。那么，國家需要盡到何種程度來實現(xiàn)國家目標？這里不能不提到“可能性保留”(Vorbehalt des M?glichen)的理論。可能性保留源于“法并非不具可能性的利益”的思想，(16)Otto Depenheuer, Vorbehalt des M?glichen, in: Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band XII, 3. Aufl., C.F.Müller, Heidelberg, 2014, S. 558.要求立法要考慮現(xiàn)實的可能性，立法機關要避免法律的要求與現(xiàn)實的可能性之間脫節(jié)。可能性保留首先要反映國家在某個特定時期所能調動的資源(包括人力、物力和財力)。立法者要對其所制定的法律規(guī)范的可付諸實施性負責，它不能故意制定不可能實現(xiàn)的法律、沒有規(guī)范義務的法律、明顯無法履行的給付請求權、現(xiàn)實中不可能達到的有約束力目標等。其次，要為未來現(xiàn)實的變化預留空間，立法要有靈活性，如在例外的情形下允許執(zhí)行機關免除公民所承擔的義務或者解除普遍的禁令?？傮w上，可能性保留要求法律規(guī)定要滿足事實上可執(zhí)行和法律上可期待。(17)a.a.O., S. 571.

對于“美麗中國”目標的實現(xiàn)，習近平生態(tài)文明思想中已經(jīng)給出了“路線圖”，即第一步，“確保到2035年節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式總體形成，生態(tài)環(huán)境質量實現(xiàn)根本好轉，生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)”；(18)同前注，習近平書，第15頁。第二步，“到本世紀中葉，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明全面提升，綠色發(fā)展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實現(xiàn)，建成美麗中國”。(19)同上注，習近平書，第15頁。就此而言，環(huán)境法典的編纂對于美麗中國國家目標的實現(xiàn)具有重要意義，體現(xiàn)了環(huán)境法領域的“制度創(chuàng)新、制度供給和制度配套”。當然，現(xiàn)在的主要問題在于，編纂環(huán)境法典是否具備可能性或者說條件是否成熟。根據(jù)“可能性保留”的理論，可能性一般分為政治上的可能性、事實上的可能性和功能上的可能性三種。政治上的可能性，是指立法能否得到執(zhí)政黨的支持或者說有沒有可能在立法機關獲得通過。對此，學者已經(jīng)進行了充分的論證。(20)參見呂忠梅、田時雨：《環(huán)境法典編纂何以能——基于比較法的背景觀察》，載《蘇州大學學報》(法學版)2021年第4期。黨的十八大以來把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，明確提出大力推進生態(tài)文明建設，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。尤其是“不能把加強生態(tài)文明建設、加強生態(tài)環(huán)境保護、提倡綠色低碳生活方式等僅僅作為經(jīng)濟問題。這里面有很大的政治”，(21)《習近平關于社會主義生態(tài)文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第5頁。這標志著執(zhí)政黨對中國特色社會主義規(guī)律認識的進一步深化，也表明了黨和國家加強生態(tài)文明建設的堅定意志和堅強決心。事實上的可能性，是指立法不能使義務超出不能承受之重。環(huán)境法本身所具有橫跨公私法的領域法特征給環(huán)境法典的編纂帶來了如何與其他部門法進行協(xié)調的難題，很多環(huán)境法的法條“散落”在其他的部門法，比如行政法、刑法、經(jīng)濟法之中，甚至已經(jīng)被其他的法典所容納，比如《民法典》。為了解決這一矛盾，我國環(huán)境法學界提出了“適度法典化”的編纂路徑，(22)參見呂忠梅：《中國環(huán)境法典的編纂條件及基本定位》，載《當代法學》2021年第6期；呂忠梅：《中國環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開》，載《東方法學》2021年第6期。即不追求環(huán)境法典的面面俱到，不是說只要涉及環(huán)境問題的都要納入環(huán)境法典，而是保持環(huán)境法典調整范圍適度，一方面允許一些單行法存在，另一方面也向未來保持開放性。功能上的可能性，是指立法能否實現(xiàn)預期的目標。如果說實現(xiàn)環(huán)境法的體系化是編纂環(huán)境法典的主要目標，那么，一方面，有《民法典》成功編纂以及其他國家編纂環(huán)境法典的經(jīng)驗可以借鑒；另一方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國環(huán)境法的基本體系已經(jīng)形成，主要領域，比如污染防治、資源保護或者生態(tài)保護、專門事項都建立了環(huán)境法律制度，(23)參見呂忠梅：《環(huán)境法典編纂：時間需求與理論供給》，載《甘肅社會科學》2020年第1期。行政機關和司法機關也已經(jīng)針對環(huán)境法開展了較為豐富的解釋和適用活動，因此，環(huán)境法典的編纂并非“另起爐灶”，而是在現(xiàn)有基礎上的開陳布新，再加上指導思想明確和方法科學，保證了環(huán)境法體系化的目標得以實現(xiàn)。

三、環(huán)境法典與環(huán)境保護的國家任務

我國憲法上最直接的環(huán)境條款就是《憲法》第9條第2款和第26條，這兩條都位于憲法第一章總綱部分，總綱條款通常規(guī)定國家的目標和任務，即主要面向未來，因此也被稱為綱領性條款或者基本國策。(24)參見王鍇、劉犇昊：《憲法總綱條款的性質與效力》，載《法學論壇》2018年第3期。尤其是憲法第9條第2款提出了“自然資源”概念、第26條區(qū)分了生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，這為環(huán)境法典的編纂提供了“頂層設計”。

(一)環(huán)境保護的對象

編纂環(huán)境法典首先要解決它的調整對象問題。關于這一點，現(xiàn)行憲法第26條首創(chuàng)了區(qū)分生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的做法。1989年的《環(huán)境保護法》第2條則將兩者統(tǒng)稱為“環(huán)境”，并且將環(huán)境界定為“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”?？梢?，《環(huán)境保護法》中的“環(huán)境”涵蓋了生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境兩者。(25)參見許安標、劉松山：《中華人民共和國憲法通釋》，中國法制出版社2003年版，第81頁。但是問題在于，如果按照《環(huán)境保護法》的思路，將環(huán)境法典的調整對象擴大到生活環(huán)境的話，那么環(huán)境法典的內(nèi)容勢必非常龐大，諸如城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市景觀、文物保護、名勝古跡等都要納入環(huán)境法典，甚至《憲法》第22條第2款的“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)”也將成為環(huán)境法典的制定依據(jù)。實際上，通過比較法的觀察，我們發(fā)現(xiàn)，其他國家也有類似的爭論。比如在德國，關于環(huán)境概念的界定，立法機關首先很明確地指出，這里的環(huán)境是指自然環(huán)境，(26)Nicolai Müller-Bromley, Staatszielbestimmung Umweltschutz im Grundgesetz? Rechtsfragen der Staatszielbestimmung als Regelungsform der Staatsaufgabe Umweltsschutz, Erich Schmidt Verlag, Berlin, 1990, S. 103.不包含人為形成的環(huán)境(比如建筑物、工廠、交通設施等)以及社會環(huán)境(比如人際關系、社會文化經(jīng)濟制度等)。(27)Martin Will, Staatsrecht I: Staatsorganisationsrecht mit Bezügen zum Verfassungsprozessrecht, C.F.Beck, München, 2021, S. 353.同時，為了表述更精確，德國基本法第20a條使用了“自然生活基礎(Natürliche Lebensgrundlagen)”的概念，它與自然環(huán)境是同義的，但不包含精神-社會環(huán)境。(28)Hans Hofmann/Hans-Günter Henneke (Hrsg.), GG Kommentar zum Grundgesetz, 14. Aufl., Carl Heymanns Verlag, K?ln, 2018, S. 964.它是指整個生態(tài)系統(tǒng)，即大氣、水、土地、動植物世界、微生物以及它們之間的相互影響。同時，自然生活基礎也包含了礦產(chǎn)資源，因為它們已經(jīng)成為現(xiàn)代文明的生活基礎。(29)a.a.O., S. 964.就此而言，自然生活基礎包含了所有人的、動植物的生命所依賴的自然前提，它們是生命以多樣的形式維持、延續(xù)以及發(fā)展的必要條件，沒有它們，生命將無法長期存在。(30)Christian Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat: Zugleich ein Beitrag zur Grundrechtsdogmatik im Rahmen mehrpoliger Verfassungsrechtsverh?ltnisse, Mohr Siebeck, Tübingen, 2001, S. 110.

雖然《憲法》第26條的“生態(tài)環(huán)境”概念產(chǎn)生了一些爭議，(31)參見鞏固：《“生態(tài)環(huán)境”憲法概念解析》，載《吉首大學學報》(社會科學版)2019年第5期。但從與生活環(huán)境界分的角度來看，該概念還是有其存在的意義的。由于生活環(huán)境的保護目前主要歸入行政法的領域，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市景觀、文物保護、名勝古跡等，而且與生態(tài)環(huán)境保護的目的不同。如果說生態(tài)環(huán)境保護的是環(huán)境的存續(xù)意義，生活環(huán)境保護的更多是環(huán)境的文化意義。同時，從憲法序言中的“生態(tài)文明建設”來看，生態(tài)環(huán)境應當是未來環(huán)境法典的主要調整對象。對此，2015年中共中央、國務院發(fā)布的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中也指出，“加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，引導、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護自然資源的行為，用制度保護生態(tài)環(huán)境?！彼?，筆者同意環(huán)境法學者提出的將環(huán)境法典的調整對象集中在“資源、環(huán)境、生態(tài)”三個面向。(32)參見呂忠梅：《環(huán)境法典編纂方法論：可持續(xù)發(fā)展價值目標及其實現(xiàn)》，載《政法論壇》2022年第2期。其中，資源側重于利用，環(huán)境側重于保護，生態(tài)側重于發(fā)展。正如習近平總書記所指出：“我們黨歷來高度重視生態(tài)環(huán)境保護，把節(jié)約資源和保護環(huán)境確立為基本國策，把可持續(xù)發(fā)展確立為國家戰(zhàn)略?！?33)習近平：《推動我國生態(tài)文明建設邁上新臺階》，載《求是》2019年第3期。同時為了避免歧義，筆者也建議未來環(huán)境法典的名稱用“生態(tài)環(huán)境法典”更為妥當。

(二)從環(huán)境保護的國家任務到國家的環(huán)境保護義務

國家任務與國家目標不同。國家任務是憲法分配給國家或者允許國家從事的一些特定的活動領域。(34)Josef Isensee, Staatsaufgaben, in: Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschanland, Band IV, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, 2006, S. 124-125.國家任務比國家目標更加具體，在某種程度上，國家任務就是實現(xiàn)國家目標的手段。如果將我國“社會主義現(xiàn)代化強國”的國家目標分為富強、民主、文明、和諧、美麗五個部分，那么，在每個目標下面，憲法都課予了國家相應的任務(如下表所示)。但憲法只是列舉了部分國家任務或者說重要的國家任務，憲法并沒有窮盡國家任務。比如和諧的國家目標，不僅僅是通過《憲法》第27條的預防和懲治犯罪來實現(xiàn)，還有行政法上的預防和懲治一般違法行為等，因此，國家任務即使完全履行，也只能說國家目標或多或少地接近實現(xiàn)。

國家目標國家任務富強第14條:國家通過提高勞動者的積極性和技術水平,推廣先進的科學技術,完善經(jīng)濟管理體制和企業(yè)經(jīng)營管理制度,實行各種形式的社會主義責任制,改進勞動組織,以不斷提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益,發(fā)展社會生產(chǎn)力。國家厲行節(jié)約,反對浪費。國家合理安排積累和消費,兼顧國家、集體和個人的利益,在發(fā)展生產(chǎn)的基礎上,逐步改善人民的物質生活和文化生活。國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度。第15條:國家實行社會主義市場經(jīng)濟。國家加強經(jīng)濟立法,完善宏觀調控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序。民主第27條第1款、第2款:一切國家機關實行精簡的原則,實行工作責任制,實行工作人員的培訓和考核制度,不斷提高工作質量和工作效率,反對官僚主義。一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務。文明第19條:國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè),提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校,普及初等義務教育,發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育,并且發(fā)展學前教育。國家發(fā)展各種教育設施,掃除文盲,對工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術、業(yè)務的教育,鼓勵自學成才。國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。國家推廣全國通用的普通話。第20條:國家發(fā)展自然科學和社會科學事業(yè),普及科學和技術知識,獎勵科學研究成果和技術發(fā)明創(chuàng)造。第21條:國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè),發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥,鼓勵和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設施,開展群眾性的衛(wèi)生活動,保護人民健康。國家發(fā)展體育事業(yè),開展群眾性的體育活動,增強人民體質。第22條:國家發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè),開展群眾性的文化活動。國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)。第23條:國家培養(yǎng)為社會主義服務的各種專業(yè)人才,擴大知識分子的隊伍,創(chuàng)造條件,充分發(fā)揮他們在社會主義現(xiàn)代化建設中的作用。第24條:國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育,通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約,加強社會主義精神文明的建設。國家倡導社會主義核心價值觀,提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德,在人民中進行愛國主義、集體主義和國際主義、共產(chǎn)主義的教育,進行辯證唯物主義和歷史唯物主義的教育,反對資本主義的、封建主義的和其他的腐朽思想。第25條:國家推行計劃生育,使人口的增長同經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃相適應。和諧第4條第1款、第2款:國家保障各少數(shù)民族的合法的權利和利益,維護和發(fā)展各民族的平等團結互助和諧關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫,禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要,幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展。第28條:國家維護社會秩序,鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動,制裁危害社會治安、破壞社會主義經(jīng)濟和其他犯罪的活動,懲辦和改造犯罪分子。美麗第9條第2款:國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。第26條:國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林,保護林木。

國家任務與國家目標的另一個區(qū)別在于，國家任務并不具有國家目標的強制力，更多是一種授權條款，也就是說，它只是為國家的行為提供了法律上的可能性，而非課予法律義務。(35)a.a.O., S. 126.因此，國家任務更多是為國家機關的行為提供理由，但是國家機關為了履行國家任務過程中到底如何行為，還要受到其他憲法規(guī)定的限制，比如基本權利。當然，憲法為何要規(guī)定國家任務？實際上從憲法上列舉的國家任務中可以看到，這些任務大多是讓國家介入原本屬于社會自治的領域，如經(jīng)濟、文化、環(huán)境等。也就是說，如果憲法不規(guī)定這些任務的話，國家介入這些領域就缺乏足夠的理由。因此，國家任務的出現(xiàn)與經(jīng)濟憲法、文化憲法、環(huán)境憲法等部門憲法的出現(xiàn)是同步的。

正是因為國家的環(huán)境保護任務缺乏強制力，所以出現(xiàn)了國家的環(huán)境保護任務轉變?yōu)閲噎h(huán)境保護義務的趨勢。國家環(huán)境保護義務的形成有三種原因：一種是國家針對公民環(huán)境權所承擔的義務，但是該義務要以公民環(huán)境權的享有為前提。第二種是國家針對環(huán)境公共利益所承擔的義務，也就是環(huán)境公益訴訟中所要求國家承擔的義務。但對于這種義務，公民個人并無請求性，也就是說，即使國家不履行該義務，公民個人無法通過訴訟的方式來要求國家履行。第三種是從基本權利的國家保護義務中延伸出國家的環(huán)境保護義務?；緳嗬膰冶Ｗo義務是指國家有義務保護公民的基本權利免受其他公民的侵害，因此，在公民的基本權利遭受危險的時候，國家有義務采取措施進行干預。國家的環(huán)境保護義務實際上是將對公民基本權利的“侵害源”從其他公民擴展到了環(huán)境。即當公民基本權利所保護的法益遭受外在環(huán)境帶來的危險時，國家有義務排除這種危險。(36)Johannes Dietlein, Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, 2. Aufl., Duncker & Humblot, Berlin, 2005, S. 103-104.這也是目前德國所采取的路徑，德國聯(lián)邦憲法法院最早在1978年的Kalkar1號判決中提出國家在環(huán)境法上的保護義務，(37)BVerfGE 49, 140ff.在后續(xù)的判決中，法院指出，國家有義務保護公民的生命和健康免于和平使用核能的危險，免于飛機噪音的危險，免于交通噪音、臭氧、電磁波的危險。(38)Andreas Vo?kuhle, Umweltschutz und Grundgesetz, NVwZ 2013, S. 6.第三種方式可以避免前兩種方式中要么糾纏于公民環(huán)境權是否存在、要么公民個人缺乏可請求性的缺陷，是相對穩(wěn)妥的構建國家環(huán)境保護義務的方式。

從國家環(huán)境保護任務到國家環(huán)境保護義務，帶來的是整個法律關系和法律性質的改變。首先，如果說國家環(huán)境保護任務是指向國家，強調國家如何完成任務以及該項任務在國家機關內(nèi)部如何進行分配的話(比如《憲法》第89條第6項規(guī)定，國務院行使下列職權：……(六)領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)文明建設)，那么，國家環(huán)境保護義務指向的卻是公民，因為國家之所以承擔這項義務，是為了保護公民，實際上是保護公民免受環(huán)境的不利，由此才有了治理環(huán)境的理由。其次，與不具有強制力的國家環(huán)境保護任務不同，國家的環(huán)境保護義務不僅具有強制力，而且在國家沒有履行該項義務的情況下，公民可能通過訴訟來請求國家履行，由此就產(chǎn)生了公民的保護請求權問題。保護請求權是一種從國家的客觀法義務中推導出來的公民的主觀公權利，即客觀法的再主觀化。(39)參見王鍇：《環(huán)境權在基本權利體系中的展開》，載《政治與法律》2019年第10期。因為國家的環(huán)境保護義務原本是面向所有公民的，國家一旦出臺環(huán)境保護措施，所有公民都會因此而受益。此時個人對此只有反射性利益而無主觀公權利。但是，保護請求權使得國家在沒有履行該項客觀義務的時候，通過個別公民向國家的請求，此時國家如果繼續(xù)不作為，就轉變?yōu)閲业牟蛔鳛閾p害個別公民權利的問題。我國信息公開行政訴訟中就曾采取這樣的機制，比如《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第3條。保護請求權的提出為公益與私益之間建立了“橋梁”，也為環(huán)境權的證立提供了契機。

因此，如果結合憲法上的基本權利條款，《憲法》第26條中的“國家環(huán)境保護任務”就可以被解釋為國家為了保護某些基本權利(比如生命權、健康權)而要對環(huán)境進行治理的國家環(huán)境保護義務。(40)也有學者將國家環(huán)境保護義務理解為國家保護環(huán)境免受第三方侵害的義務，Vgl. Tobias Br?nneke, Umweltverfassungsrecht: Der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen im Grundgesetz sowie in den Landesverfassungen Brandenburgs, Niedersachsens und Sachsens, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1999, S. 239.但在這種理解下，國家環(huán)境保護義務仍然是個客觀法義務，因為環(huán)境作為受害方不可能去起訴國家，而只能由代表環(huán)境的組織去提起公益訴訟。這種義務即使存在，也應當被稱為“國家的保護環(huán)境義務”，而非從基本權利的保護義務中脫胎而來的“國家的環(huán)境保護義務”。這種保護義務至少包含兩個層面：一是不惡化，即對已經(jīng)造成的污染進行治理，以使其恢復原狀，比如“防治污染和其他公害”、“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”；二是改善，以使其變更好，比如“組織和鼓勵植樹造林”、“保障自然資源的合理利用”。那么，如何判斷國家是否履行了環(huán)境保護義務呢？德國聯(lián)邦憲法法院曾經(jīng)提出了禁止保護不足的原則，即通過法秩序所形成的保護措施必須達到最低要求。(41)BVerfGE 88, 203, 254f.通常會采用比例原則進行分析，包括：(1)目的正當性，即要保護的法益必須具有憲法上正當性；(2)妥當性，即國家所采取的保護措施必須有助于目的的達成。這里的目的達成，只需要具有抽象的可能性即可。比如為了保護公眾健康而禁止在公園內(nèi)吸煙的措施就是不妥當?shù)模驗楣珗@是開放空間，即使吸煙也不會對他人身體造成健康損害，這樣的保護措施不可能實現(xiàn)保護健康的目的。(3)必要性，即在多個能夠達到保護目的的保護措施中，應當選擇更有效的保護措施。例如，在德國的第二次墮胎案判決中，德國聯(lián)邦憲法法院指出，單純依靠刑事懲戒對于保護胎兒生命的作用有限，還需要一些配套措施，如為孕婦提供專業(yè)咨詢，或在住房、學習、工作等方面提供福利措施。對于環(huán)境保護來說，必要性就是要用最嚴格的制度、最嚴密的法治來保護生態(tài)環(huán)境。(4)均衡性，即保護措施必須與保護目的之間必須有一種合理的比例關系，“不能用大炮來保護麻雀”。尤其是，保護措施應當與危險的范圍、方式、接近度相匹配。(42)參見王鍇：《基本權利沖突及其解決思路》，載《法學研究》2021年第6期。

國家的環(huán)境保護義務首先是由立法機關來承擔的，(43)同前注, Calliess, S. 454.所以，如果立法機關完全不出臺保護環(huán)境的立法，顯然是違反該義務的。但同時需要注意的是，如果立法機關出臺的立法達不到保護的目的，甚至有“放水”嫌疑也是不行的。比如2017年發(fā)生的甘肅祁連山事件中，甘肅省人大常委會制定的地方性法規(guī)《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》將國務院制定的行政法規(guī)《自然保護區(qū)條例》第26條所規(guī)定的“禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動”縮減為“禁止進行狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動，而這3類都是近年來發(fā)生頻次少、基本已得到控制的事項，被縮減的7類恰恰是近年來頻繁發(fā)生且對生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項。這樣的立法因為對環(huán)境保護的不足而違反國家環(huán)境保護義務?，F(xiàn)在的主要問題是如何滿足“禁止保護不足”中的必要性？誠如前述，我國目前的環(huán)境立法不是太少，而是繁多。但也正因為繁多，所以存在重復、矛盾、混亂等種種問題，就此而言，編纂內(nèi)外體系統(tǒng)一的環(huán)境法典就比目前這種分散立法的方式對環(huán)境保護更有利，也更具必要性。同時，法典這種最高級的立法形式也符合了“最嚴格的制度、最嚴密的法治”的要求。因此，從落實憲法第26條的國家環(huán)境保護義務和避免環(huán)境保護不足的角度，編纂環(huán)境法典是立法機關應當選擇的路徑。

四、環(huán)境法典與公民的環(huán)境基本權利

我國憲法上雖然沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境基本權利，但是從憲法第33條第3款的“國家尊重與保障人權”中可以推導出公民的環(huán)境基本權利。因為憲法不可能將所有的人權都予以明確列舉，而憲法第33條第3款就是在發(fā)揮概括性人權保障條款的作用，即為那些制憲者或修憲者沒有預見到的新興人權進入憲法、受到憲法保障提供通道。(44)憲法上沒有列舉的基本權利也分為不需要列舉、真正未列舉和非真正未列舉，有些基本權利屬于不言自明的自然權利，比如生命權、健康權，即使憲法未列舉，也不能認為公民不享有該權利，就屬于不需要列舉的基本權利；有些基本權利可以從憲法上已經(jīng)列舉的權利中推導出來，比如姓名權、隱私權可以從《憲法》第38條的人格尊嚴中推導出來，就屬于非真正未列舉的權利。近年來，環(huán)境權作為新興人權越來越多地獲得國內(nèi)和國際的承認。2021年10月8日，聯(lián)合國人權理事會通過了第48/13號決議，承認享有清潔、健康和可持續(xù)環(huán)境的權利(right to a clean, healthy and sustainable environment)是一項具有重要意義的人權。這是聯(lián)合國系統(tǒng)第一次承認環(huán)境權是一項獨立的人權，具有劃時代的意義。(45)參見吳衛(wèi)星：《環(huán)境人權在聯(lián)合國系統(tǒng)之演進——聯(lián)合國人權理事會第48/13號決議之評析》，載《人權法學》2022年第3期。2021年公布的《國家人權行動計劃》(2021-2025)中將環(huán)境權利作為與經(jīng)濟社會文化權利、公民權利和政治權利相并列的人權，并從污染防治、生態(tài)環(huán)境信息公開、環(huán)境決策公眾參與、環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償、國土空間生態(tài)保護修復、應對氣候變化六個層面對環(huán)境權利的內(nèi)涵進行了闡述，涵蓋了實體環(huán)境權和程序環(huán)境權，甚至包含面向后代的環(huán)境權，可以說是目前最為全面的環(huán)境權利論述。在2021年出版的《習近平關于尊重和保障人權論述摘編》一書中，其第六章的標題就是“協(xié)調增進全體人民的經(jīng)濟、政治、社會、文化、環(huán)境權利，促進人的全面發(fā)展”。(46)《習近平關于尊重和保障人權論述摘編》，中央文獻出版社2021年版，第83頁。

實際上，相對于環(huán)境權是不是憲法上的基本權利，更需要回答的是，環(huán)境權是何種憲法上的基本權利，亦即環(huán)境基本權利的內(nèi)涵問題。人們一般按照請求權內(nèi)容將憲法上的基本權利分為四種：請求國家不作為的自由權、請求國家進行實體給付的社會權、請求國家確認參選或者當選資格的參政權和請求國家進行程序給付的程序權。對此，筆者認為，首先，環(huán)境權如果作為一種防御國家對環(huán)境進行破壞的自由權，它非常容易與同樣具有自由權性質的生命權、健康權等基本權利發(fā)生競合。也就是說，一旦國家機關及其工作人員有破壞環(huán)境的行為，就往往附帶著人民生命、健康、財產(chǎn)權益的受損，此時公民通過生命權、健康權、財產(chǎn)權等就可以發(fā)揮請求國家不得作出上述行為的功能，而往往等不到環(huán)境權的發(fā)動。因此，如果將環(huán)境權作為一種自由權來看待，它的獨立性和存在的必要性是有疑問的。其次，我國環(huán)境法學者經(jīng)常將環(huán)境權分為實體環(huán)境權和程序環(huán)境權，《國家人權行動計劃》(2021-2025)中也將程序性的環(huán)境權利界定為“信息公開、公眾參與、提起訴訟、獲得賠償”。應當說，這種分類沒有太大的問題。因為程序權本身在我國憲法上就有所體現(xiàn)，即《憲法》第41條“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋嗬?。程序權的作用在于，它旨在幫助實體性權利的實現(xiàn)。(47)參見王鍇：《論憲法上的程序權》，載《比較法研究》2009年第3期。因此它的主要內(nèi)涵是請求國家給予事前參與或者事后救濟的程序，當然國家提供的程序要達到“正當程序”的要求。只要國家提供了這種程序，至于公民能否獲得個人預期的效果或者說能否在救濟中“勝訴”，并非程序權的保護范圍。因此，程序權是“只管過程、不問結果”的權利，程序權只是提供了實現(xiàn)實體性權利的可能性，并非必然。同時，程序權是以實體性權利為基礎的，也就是說，如果沒有實體性權利，程序權所請求的程序就失去了對象。對于程序性環(huán)境權來說，如果實體性環(huán)境權的內(nèi)涵遲遲不能確定，所謂的“程序性環(huán)境權”其實就不是針對環(huán)境權的，而是公民的生命權、健康權、財產(chǎn)權等因為環(huán)境問題受損后的程序權。因為程序權是對應所有實體性權利的，不只環(huán)境權有程序權的問題，生命權、健康權、財產(chǎn)權等都有程序權的問題。所以，光有程序性環(huán)境權是不夠的，程序性環(huán)境權并不能解決所有的問題。再次，環(huán)境權與參政權的距離是最遠的，因為參政權，比如選舉權和被選舉權，是進入到國家之內(nèi)擔任公職的權利，而環(huán)境傳統(tǒng)上屬于社會事務，是處于國家之外的被管理或治理的對象。由此可見，環(huán)境權作為憲法上的基本權利，只有納入社會權是最可行的，這不僅符合了環(huán)境的社會屬性，也順應了環(huán)境權主要請求國家積極作為的內(nèi)涵。

關于環(huán)境權的性質，筆者認為有必要區(qū)分：(1)基本權利與民事權利的論證思路是不同的。由于存在侵權和違約兩種歸責模式，所以民事權利的證成首先要區(qū)分權利與利益，判斷標準在于是否具有歸屬效能、排除效能和社會典型公開性。(48)參見于飛：《權利與利益區(qū)分保護的侵權法體系之研究》，法律出版社2012年版，第55-64頁。但在基本權利上，只需要考慮公共利益和主觀公權利的區(qū)分，個人因為公共利益的間接獲益被稱為反射性利益，不被視為主觀公權利。而是否屬于主觀公權利，又在于立法是否具有保護個人利益的目的，即所謂的保護規(guī)范理論。因此，一些民法上不認為具有民事權利屬性的，比如一般人格權、個人信息權，但在憲法上卻可以成為基本權利，只要能夠從憲法中解讀出保護個人利益的目的即可。對于環(huán)境權問題也是如此，環(huán)境權可能由于不具有歸屬效能和排除效能而不被視為民事權利，(49)《中華人民共和國民法典總則編釋義》一書在解釋《民法典》第126條的“其他民事權利和利益”時指出，由于目前理論界和實務界對環(huán)境權是否屬于民事權利存在很大爭議，本法最終沒有明確規(guī)定環(huán)境權。參見黃薇：《中華人民共和國民法典總則編釋義》，法律出版社2020年版，第332頁。但并不能因此否認其具有成為憲法上基本權利的可能，更何況憲法上的基本權利已經(jīng)出現(xiàn)了從個人權利向集體權利發(fā)展的趨勢，而且集體權利也有共同行使和單獨行使的區(qū)別。(50)同前注，王鍇文。(2)導致權利不可訴的真正原因是什么，不能認為需要法律具體化的權利都不具有可訴性。(51)參見吳衛(wèi)星：《憲法環(huán)境權的可訴性研究——基于憲法文本與司法裁判的實證分析》，載《華東政法大學學報》2019年第6期。如果按照保護范圍的形成方式，憲法上的基本權利可以分為事實上形成的基本權利和法律上形成的基本權利，但事實上形成的基本權利是偏少的。不僅四大類型的基本權利中，社會權、參政權、程序權都需要立法形成，即使自由權中也有一部分是立法形成的，比如財產(chǎn)權、繼承權、合同自由、婚姻家庭權利等。(52)參見王鍇：《基本權利保護范圍的界定》，載《法學研究》2019年第5期。雖然法律上形成的基本權利的實現(xiàn)需要以立法為前提，但不能認為其無法通過訴訟來實現(xiàn)。實際上，立法在形成這些基本權利的保護范圍時，都會盡可能規(guī)定得具體，比如立法在形成《憲法》第45條的物質幫助權的保護范圍時，《城市居民最低生活保障條例》第6條規(guī)定，城市居民最低生活保障標準，按照當?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤(燃氣)費用以及未成年人的義務教育費用確定。直轄市、設區(qū)的市的城市居民最低生活保障標準，由市人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并公布執(zhí)行；縣(縣級市)的城市居民最低生活保障標準，由縣(縣級市)人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并報上一級人民政府備案后公布執(zhí)行。城市居民最低生活保障標準需要提高時，依照前兩款的規(guī)定重新核定。這已經(jīng)將國家提供多少物質幫助規(guī)定得非常明確了。據(jù)此，該條例第15條規(guī)定，城市居民對縣級人民政府民政部門作出的不批準享受城市居民最低生活保障待遇或者減發(fā)、停發(fā)城市居民最低生活保障款物的決定或者給予的行政處罰不服的，可以依法申請行政復議；對復議決定仍不服的，可以依法提起行政訴訟。當然現(xiàn)實生活中，確實有些立法對于社會權的保護范圍規(guī)定得比較籠統(tǒng)，從而導致該權利很難實現(xiàn)甚至難以起訴，但這種“不可訴”并非該社會權自身的問題，應當完善立法而非否定社會權的存在價值。(3)社會權分為給付權(Leistungsrechte)和分享權(Teilhaberechte)兩種，給付權側重于能帶來多少給付，而分享權側重于給付受領人的獲益如何分配。(53)Dietrich Murswiek, Grundrechte als Teilhaberechte, soziale Grundrechte, in: Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IX, 3. Aufl., C.F.Müller, Heidelberg, 2011, S. 573.分享權本質上屬于平等的問題，具有比較明確的判斷標準。難點在于給付權，過去之所以認為社會權的內(nèi)涵模糊，就在于給付內(nèi)容的難以確定。目前學界的共識是，從人的尊嚴的角度，給付的內(nèi)容必須滿足人的最低生存需要。(54)Wolfgang Rüfner, Leistungsrechte, in: Detlef Merten und Hans-Jürgen Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Band II, C.F.Müller Verlag, Heidelberg, 2006, S. 707.對于環(huán)境權而言，這種最低生存需要就是由各種環(huán)境質量標準來規(guī)定的，這種方式的優(yōu)點是，“受害者不必等到污染活動對他們的健康造成了現(xiàn)實損失，因為在某些場合這可能需要數(shù)年的時間。相反，只要有證據(jù)表明污染排放超過了法律規(guī)定的最低限值，原告就可以采取行動，以阻止污染活動的繼續(xù)和后續(xù)損害的發(fā)生。”(55)[美]蘇木杜·阿塔帕圖：《健康生活權還是消除污染權？國際法視野下良好環(huán)境權的興起》，楊朝霞、林禹秋譯，載《中國政法大學學報》2018年第6期。(4)至于認為環(huán)境權的社會權內(nèi)容在當前難以實現(xiàn)或者說與其他基本權利進行權衡時不占優(yōu)勢的觀點，(56)參見彭峰：《論我國憲法中環(huán)境權的表達及其實施》，載《政治與法律》2019年第10期；郭延軍：《環(huán)境權在我國實在法中的展開方式》，載《清華法學》2021年第1期。筆者認為，這種權衡困境實際上在任何基本權利中都存在，即使被視為最高價值的人的尊嚴，也在安樂死問題上存在與生命權之間孰高孰低的問題。然而，權衡困難并不等于無法權衡。雖然不存在抽象的、絕對的權利位階，但是存在特定情形下的、相對的權利位階，也就是說，在具體情境中仍然是可以權衡的。習近平總書記就曾經(jīng)指出：“過去由于生產(chǎn)力水平低，為了多產(chǎn)糧食不得不毀林開荒、毀草開荒、填湖造地，現(xiàn)在溫飽問題穩(wěn)定解決了，保護生態(tài)環(huán)境就應該而且必須成為發(fā)展的題中應有之義了?！?57)同前注，第14頁。同時，環(huán)境權與其他權利，比如生存權、發(fā)展權之間的沖突，也并非零和關系，不一定非要一方退讓才能實現(xiàn)另一方。基本權利沖突的最優(yōu)解決方案是“實踐調和”，即找到使得雙方權利都能得到最大程度實現(xiàn)的方式。(58)同前注，王鍇文。對此，仍然引用習近平總書記的一段話來說明，他指出：“現(xiàn)在，許多貧困地區(qū)一說窮，就說窮在了山高溝深偏遠。其實，不妨換個角度看，這些地方要想富，恰恰要在山水上做文章。要通過改革創(chuàng)新，讓貧困地區(qū)的土地、勞動力、資產(chǎn)、自然風光等要素活起來，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動貧困人口增收。我國現(xiàn)有一千三百九十二個5A和4A級旅游風景名勝區(qū)，百分之六十以上分布在中西部地區(qū)，百分之七十以上的景區(qū)周邊集中分布著大量貧困村。不少地方通過發(fā)展旅游扶貧、搞綠色種養(yǎng)，找到一條建設生態(tài)文明和發(fā)展經(jīng)濟相得益彰的脫貧致富路子，正所謂思路一變天地寬?！?59)同前注，第30頁。

環(huán)境權作為社會權的最大特點就是它的保護范圍需要立法形成，因為社會權需要國家給付，但是國家給付到什么程度需要考慮國家的財政承受能力，而預算權又屬于立法機關的職責。因此，對于任何社會權來說，離開立法是沒有辦法實施的。以我國憲法上已經(jīng)明確列舉的社會權為例，勞動權和休息權有《勞動法》，物質幫助權有《老年人權益保障法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《殘疾人保障法》《社會保險法》《城市居民最低生活保障條例》等，受教育權有《教育法》《義務教育法》《高等教育法》等一系列教育立法。但是對于環(huán)境權來說，目前僅有《環(huán)境影響評價法》第11條第1款提到一句“專項規(guī)劃的編制機關對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃，應當在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。但是，國家規(guī)定需要保密的情形除外”。這種立法狀況顯然對于環(huán)境權的保護是不利的。因此編纂環(huán)境法典也是有效保護公民環(huán)境基本權利的必然要求，從《國家人權行動計劃》(2021-2025)對環(huán)境權利的列舉來看，涉及到方方面面，恐怕不是一部條文數(shù)有限的單行立法能夠解決的，應當通過系統(tǒng)性的環(huán)境法典進行規(guī)定。

四、環(huán)境法典與公民的環(huán)境保護義務

我國《民法典》第9條規(guī)定，民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境。《環(huán)境保護法》第6條第1款規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務。上述規(guī)定通常被視為公民(民事主體中也包含公民)的環(huán)境保護義務。習近平總書記也指出，“保護環(huán)境是每個人的責任”、“要加強生態(tài)文明宣傳教育，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，營造愛護生態(tài)環(huán)境的良好風氣?！?60)同上注，第116頁?，F(xiàn)在的問題是，公民的環(huán)境保護義務到底是法律義務還是憲法上的基本義務？公民環(huán)境保護義務的內(nèi)涵是什么？它與公民的環(huán)境基本權利之間是何關系？上述問題跟環(huán)境法典編纂之間也具有極為密切的關系，因為環(huán)境法典作為調整環(huán)境法律關系的基本法律，必然涉及到權利與義務的構建。(61)參見呂忠梅：《做好中國環(huán)境法典編纂的時代答卷》，載《法學論壇》2022年第2期。我國長期以來雖然秉持權利與義務一致性的原理，但是過去的權利與義務要么分屬不同主體，比如A有財產(chǎn)權，B承擔不侵犯A的財產(chǎn)的義務；要么雖屬同一主體，但針對不同事項，比如A有財產(chǎn)權，同時也承擔服兵役義務。真正的難題在于，權利主體和義務主體相同且針對同一事項的時候，如何解釋權利與義務的一致性？比如我國憲法第42條規(guī)定的“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務”和第46條規(guī)定的“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”，此時就會產(chǎn)生勞動和受教育到底是權利還是義務的理論困惑。對于公民的環(huán)境權和環(huán)境保護義務來說也是如此，尤其是公民的環(huán)境保護義務會不會“變相”架空公民的環(huán)境權，比如要求公民行使環(huán)境權的前提必須先履行環(huán)境保護義務。這些都是未來編纂環(huán)境法典時不能不考慮的。

雖然有的國家的憲法將公民的環(huán)境保護義務作為憲法上的基本義務，也有學者主張將公民的環(huán)境保護義務上升為基本義務。(62)參見陳海嵩：《公民環(huán)境保護憲法義務的歷史源流與規(guī)范意義》，載《環(huán)境法評論》2018年第1期；張震：《公民環(huán)境義務的憲法表達》，載《求是學刊》2018年第6期。但問題是，要論證公民的環(huán)境保護義務是個基本義務，首先必須明確其憲法依據(jù)。我國憲法并未明確規(guī)定公民的環(huán)境保護義務，目前與之最接近的是《憲法》第53條“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律”。(63)雖然有學者將《憲法》第9條第2款的“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”作為公民環(huán)境保護義務的憲法依據(jù)，但顯然環(huán)境的范圍要大于自然資源，比如聲音肯定不屬于自然資源。也有學者將《憲法》第53條中的“愛護公共財產(chǎn)和尊重社會公德”作為公民環(huán)境保護義務的憲法依據(jù)，但一方面，環(huán)境并不都是公共財產(chǎn)，比如灰塵，另一方面，根據(jù)《憲法》第24條第2款，公德的內(nèi)涵是指“愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義”，還無法直接從中推導出保護環(huán)境的內(nèi)涵。該條位于公民基本義務部分，通常被稱為公民的守法義務。《民法典》和《環(huán)境保護法》顯然屬于法律，那么，能否據(jù)此認為《民法典》第9條和《環(huán)境保護法》第6條第1款所規(guī)定的環(huán)境保護義務就是一種憲法上的守法義務呢？對此，筆者認為，基本義務與法律義務的區(qū)別不僅僅在于基本義務是憲法規(guī)定的，更重要在于基本義務的存在并不依賴法律，而法律義務則高度依賴法律，沒有法律，也就談不上法律義務。由此可見，《憲法》第53條規(guī)定的公民遵守憲法的義務應當屬于基本義務，但是公民遵守法律的義務雖然是憲法規(guī)定的，卻不是基本義務。(64)基本義務必然是憲法規(guī)定的，但憲法規(guī)定的義務不一定是基本義務。比如我國《憲法》第71條第2款規(guī)定，調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。該義務就不是基本義務，因為基本義務必須是公民向整體上的國家承擔，而非向某個具體的國家機關承擔，此義務顯然是公民向調查委員會承擔的。參見王鍇：《為公民基本義務辯護——基于德國學說的梳理》，載《政治與法律》2015年第10期。因為如果沒有法律，遵守法律的義務就是一句空話。這跟遵守憲法的義務顯然有所不同，后者即使缺少法律，遵守憲法的義務也仍然存在。在此，我們需要區(qū)分法律對于憲法上基本義務的兩種意義：一種是對于基本義務存在的意義，另一種是對于基本義務實現(xiàn)的意義。法律會影響基本義務的實現(xiàn)，但并不影響基本義務的存在。首先，基本義務既然由憲法來規(guī)定，實際上就是為了克服由法律規(guī)定時立法機關可以隨意修改甚至廢止該義務的弊端，因此，基本義務的獨立性就在于它不依賴法律也能夠存在。其次，基本義務往往需要通過法律來實現(xiàn)，甚至很多基本義務中明確規(guī)定了“依法”二字，比如我國《憲法》第55條第2款的“依法服兵役義務”和第56條的“依法納稅義務”，這是為了避免國家根據(jù)抽象的憲法規(guī)定就讓公民承擔無限的義務。根據(jù)上述標準，我國《民法典》第9條和《環(huán)境保護法》第6條第1款規(guī)定的公民(以及其他民事主體)的環(huán)境保護義務本身就是法律規(guī)定的，它不可能透過守法義務成為憲法上的基本義務。

將公民的環(huán)境保護義務界定為法律義務有兩大好處：一是如果將其界定為基本義務，那么必然導致其屬于公法義務。因為憲法本身就是公法，是調整國家與公民之間關系的，所以基本義務都是公民向國家來承擔。這必然無法解釋《民法典》，亦即私法中的環(huán)境保護義務。二是有利于理順公民的環(huán)境保護義務與公民的環(huán)境基本權利之間的關系。誠如前述，如果公民的環(huán)境保護義務是基本義務，它必然與環(huán)境基本權利之間產(chǎn)生“孰先孰后的矛盾”，比如破壞環(huán)境的公民能否主張自己實際上放棄了環(huán)境權？國家能否以公民違反環(huán)境保護義務為由而拒絕承擔針對公民環(huán)境權的義務？等等。對此，筆者認為，作為法律義務的公民環(huán)境保護義務無外乎兩種內(nèi)涵，一種是公民的不作為義務，比如不能破壞環(huán)境，另一種是公民的作為義務，比如進行垃圾分類，但無論是何種內(nèi)涵，都不能否定公民環(huán)境權的存在。因為公民的環(huán)境基本權利作為憲法權利，它的位階高于作為法律義務的公民環(huán)境保護義務，國家不能因為公民違反環(huán)境保護義務而否認其享有環(huán)境基本權利。當然，公民能否以放棄自身的環(huán)境權為由不履行環(huán)境保護義務呢？這涉及到憲法學上基本權利放棄的原理?；緳嗬艞壥怯袟l件的，并非任何行為都會產(chǎn)生基本權利放棄的效果。有些基本權利，尤其是關系到公共利益的基本權利，是不能放棄的。(65)同前注，王鍇文。環(huán)境權作為利他的基本權利使得個人放棄的后果必然妨礙到他人享有健康安全的環(huán)境，因此，環(huán)境權不能主張放棄，也不會產(chǎn)生放棄的法律后果，即國家不能因為公民放棄環(huán)境權而拒絕向其提供健康安全的環(huán)境。

需要注意的是，作為法律義務的公民環(huán)境保護義務并非只能由《民法典》來規(guī)定，誠如前述，憲法上的基本義務雖然都是公法義務，但法律義務既有可能是公法義務，也有可能是私法義務?！睹穹ǖ洹芬?guī)定僅僅規(guī)定了民事主體向其他民事主體承擔環(huán)境保護義務的情形，但公民向國家承擔的環(huán)境保護義務仍然有必要由環(huán)境法來規(guī)定，這是由環(huán)境法作為橫跨公私法的領域法屬性所決定的。比如我國《環(huán)境保護法》第38條規(guī)定的“公民應當遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，配合實施環(huán)境保護措施，按照規(guī)定對生活廢棄物進行分類放置，減少日常生活對環(huán)境造成的損害”，這顯然是個公法義務。環(huán)境法典的編纂不僅是在形成公民環(huán)境基本權利的保護范圍，同時也是在形成公民環(huán)境保護的法律義務。在某種程度上，環(huán)境保護的法律義務關系到環(huán)境法的“牙齒”。正如習近平總書記所指出的，“決不能讓制度規(guī)定成為沒有牙齒的老虎”。(66)同前注，習近平書，第13頁。

五、結語

法典旨在實現(xiàn)部門法的體系化，從內(nèi)在體系與外在體系相統(tǒng)一的角度，法典編纂是從“國家法制統(tǒng)一”走向“國家法治統(tǒng)一”的必由之路。憲法作為調整國家與公民之間關系的根本大法，為環(huán)境法典的編纂提供了雙重基礎。一是在國家層面，編纂環(huán)境法典是對美麗中國的國家目標和環(huán)境保護的國家任務的落實，同時，聯(lián)系憲法上的基本權利條款，國家的環(huán)境保護任務可以被解釋為國家為了保護公民基本權利免受環(huán)境危害的環(huán)境保護義務，國家履行環(huán)境保護義務要符合“營造綠色安全的健康環(huán)境”(67)同上注，習近平書，第148頁。的要求，不能保護不足。從“最嚴格的制度、最嚴密的法治”的角度，編纂環(huán)境法典是實現(xiàn)上述目標和任務的必要手段。二是在公民層面，制定環(huán)境法典是保護公民環(huán)境基本權利的需要。環(huán)境權作為請求國家積極作為的社會權，其保護范圍需要立法來形成。同時公民的環(huán)境保護義務作為法律義務，也需要通過環(huán)境法典的編纂來形成其具體內(nèi)容，從而構建起公私兼顧的、以環(huán)境權和環(huán)境保護義務為架構的環(huán)境法律關系。