銜命而出：北宋熙寧察訪使再研究

□咼 豐

宋神宗任用王安石為相，實施變法改革，旨在挽救北宋日益衰頹的國勢，實現(xiàn)富國強兵的遠大目標。在宋神宗熙寧、元豐年間，執(zhí)政者因推行新法，增加了很多機構(gòu)和職官，同時也賦予了一些舊機構(gòu)新的職能。隨著王安石變法的不斷推進，宋代社會自上而下都對變法產(chǎn)生了不同的議論和主張。這些主張對新法或支持、或反對，但就整體而言反對變法的聲音更強烈。在這種強大的輿論壓力下，各項新法推行舉步維艱，神宗君臣更為迫切地想知道來自地方新法推行后的真實情況，同時也寄希望于通過建立自上而下的信息渠道來了解實情、推動變法。出于以上種種原因，宋神宗在熙寧時期設(shè)立了新的職官——察訪使，并在地方上形成固定的察訪司。對于察訪使制度的專門研究，學界文章數(shù)目較少①，主要是對于察訪使制度層面，特別是職能的論述和分析。本文在前人研究基礎(chǔ)上，進一步關(guān)注北宋察訪使的設(shè)置時間、不同區(qū)域之間的職能差異和廢止的原因，進而分析其對王安石變法的作用和影響，不當之處，敬請方家指正。

一、熙寧年間察訪使設(shè)置時間考辨

對于熙寧察訪使的研究，需明確其設(shè)置的準確時間。史籍中關(guān)于北宋察訪使最初設(shè)置時間的記載共有四條，分別載于《宋會要輯稿》《續(xù)資治通鑒長編》《職官分紀》及元陳桱所著《通鑒續(xù)編》當中。而四部書中的記載卻是不盡相同。依據(jù)《宋會要輯稿》所載，其設(shè)置年份應(yīng)在熙寧四年九月，“（熙寧四年）九月二十八日，命檢正中書刑房公事李承之察訪淮南、兩浙常平及農(nóng)田、水利、差役事”［1］4103。在《續(xù)資治通鑒長編》中的記載則為：“（熙寧四年冬十月）丙子，命太常丞、檢正中書刑房公事李承之察訪淮南、兩浙路常平及農(nóng)田水利、差役事?！保?］5533在《職官分紀》中的記載則為：“國朝熙寧三年遣使察訪淮南、兩浙常平及農(nóng)田、水力、差役事?！保?］837《通鑒續(xù)編》載：“（熙寧四年）秋七月遣察訪使促成役書于諸路?！保?］595《通鑒續(xù)編》成書時間遠晚于其他三部書籍，其記載可供參考。綜合四則記載可以判斷，察訪使最晚的設(shè)立時間不會晚于熙寧四年（1071）。

據(jù)《宋史》記載，王安石的學生陸佃曾向王安石反映新法事于民有不便。其對話中間有關(guān)于察訪使設(shè)置時間的內(nèi)容：

熙寧三年，（佃）應(yīng)舉入京。適安石當國，首問新政，佃曰：“法非不善，但推行不能如初意，還為擾民，如青苗是也。”安石驚曰：“何為乃爾？吾與呂惠卿議之，又訪外議。”佃曰：“公樂聞善，古所未有，然外間頗以為拒諫?！卑彩υ唬骸拔嶝M拒諫者？但邪說營營，顧無足聽?！钡柙唬骸笆悄怂灾氯搜砸病！泵魅眨彩僦^之曰：“惠卿云：‘私家取債，亦須一雞半豚。’已遣李承之使淮南質(zhì)究矣?！保?］10917-10918

從記載中可看出，王安石已經(jīng)同呂惠卿商議，并做出了派遣李承之的決定。這與《宋會要輯稿》中記載熙寧三年（1070）呂惠卿奏狀的時間相吻合?！端螘嫺濉分杏涊d有呂惠卿的一則奏狀，其意在說明地方官員有執(zhí)行新法不力、請求派遣官員進行考核：

神宗熙寧三年八月十六日，同判司農(nóng)寺呂惠卿言：“比歲以來，累降詔旨，訪求農(nóng)田利害，而官司未有應(yīng)令?！缏勚鹚咀员怀?，只是翻錄行下，即未能用心講求，申明法意，曉諭州縣，責以成效，以故至今未有報應(yīng)。雖數(shù)告諭催促，期以歲月，當行考察，及已有察訪指揮，而所在官吏玩令如故?！云?qū)⒐饨挡罟俨煸L、當行考察等指揮節(jié)次舉行，繼之以實，使人人知其不為空文，則令遵而事立矣?！保?］4103

神宗的批答為“詔候來年合察訪，取旨差官，余并從之”［1］4103。從中可以明確的是，察訪使的設(shè)置是在呂惠卿的奏狀以后，并且在得到批準的第二年才正式施行。陸佃此時以舉子身份來參加熙寧三年（1070）舉行的貢舉，而陸佃在科舉高中后外放為官的時間為熙寧四年（1071）三月［2］5372，據(jù)此可以判斷呂惠卿上書的時間最遲在熙寧四年（1071）三月之前，結(jié)合呂惠卿奏狀的批答，可以判斷《宋會要輯稿》中對于呂惠卿奏狀記載時間無誤，應(yīng)在熙寧三年（1070）八月。

據(jù)此，可確定察訪使的設(shè)立應(yīng)是熙寧三年呂惠卿上奏之后的第二年，即在熙寧四年（1071），《職官分紀》記載有誤。據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》載，李承之到任后請求認命能吏輔助辦公，其時間記為熙寧四年（1071）十一月［2］5543，據(jù)此可判斷察訪使的設(shè)置時間不會晚于十一月。綜合前文可知，察訪使的最初設(shè)置年份為熙寧四年（1071），而對其具體設(shè)置月份則是在當年十一月之前。

歷史事件的發(fā)生時間點可以幫助我們定位其所處的準確歷史時段及其時代背景。察訪使設(shè)置時間的確定，可以作為一個關(guān)鍵的時間節(jié)點，去分析整個王安石變法的發(fā)展過程。神宗繼位后，啟用王安石進行變法。自熙寧二年（1069）開始陸續(xù)頒布一系列變法的措施，熙寧二年（1069）九月推行常平法，七月行均輸法，十一月行農(nóng)田水利法、設(shè)提舉常平司；熙寧三年（1070）正月推行青苗法，十二月行保甲法、免役法；熙寧四年（1071）二月改變科舉考試科目及內(nèi)容。在察訪使設(shè)置之前，變法的主要政策基本都正式開始施行。但顯而易見的是，新法推行效果并不令人滿意，在地方上受到的阻力頗大。與此同時，朝廷的元老重臣等也對新法議論紛紛。熙寧三年（1070）韓琦的上書即是其中代表性的意見，“臣準散青詔書，務(wù)在惠小民，不使兼并乘急以要倍息，而公家無所利其入”［5］4281，他的意見在于廢除新法。在這種情況下，王安石等革新派調(diào)整變法策略，一方面推動新政更好地貫徹落實，另一方面了解真實的新政情況并及時進行調(diào)整。但在基層行政方面，地方官員對于新政的執(zhí)行持消極態(tài)度，“權(quán)陜西轉(zhuǎn)運副使陳繹不依條案治部內(nèi)違法抑配青苗錢官吏”［2］5121。不僅如此，王安石等人為推行新政所專門設(shè)置的提舉常平官對于推行新法也是持消極態(tài)度，“管勾兩浙路常平等事、著作佐郎王醇，令審官東院就移合入差遣，以殿中丞、審官西院主簿張靚代之，醇在任不推行新法故也”［2］5291。無獨有偶，提舉開封府界常平等事林英、太常博士張峋等人在任上也都因為推行新法不力而被罷免。

在這種大背景下，察訪使的設(shè)置便頗有些針砭時弊的意味。自熙寧四年（1071）以后，察訪使設(shè)置的人數(shù)逐漸增多，熙寧五年（1072）新設(shè)四路察訪，至熙寧七年（1074）朝廷派出八路察訪使。若從時間順序來看察訪使設(shè)置人數(shù)的話，其數(shù)目呈現(xiàn)逐年增多的態(tài)勢。這種態(tài)勢可以從側(cè)面映照出變法的重心由中央制定政策層面轉(zhuǎn)向地方執(zhí)行層面的趨勢，而這種趨勢可以從制置三司條例司的廢止中得到佐證，“（熙寧三年五月）制置三司條例司罷歸中書，以常平新法付司農(nóng)寺”［5］4286，中央機構(gòu)調(diào)整將新法的編訂機構(gòu)進行調(diào)整［6］。而神宗君臣在建立了相應(yīng)的變法章程的前提下，更多的將注意力轉(zhuǎn)移到地方的落實上。

二、察訪使職能的區(qū)域差異

對于察訪使職能的研究，首先需明確察訪使在不同區(qū)域之間的共有職能。其共有的職能包括檢查地方官吏、推行新法、彈劾官吏不法行為等等。除這些基本職能外，察訪使還具有舉薦地方人才、處理地方事務(wù)的職能。其具體的論述在李國強的《北宋熙寧年間的察訪使》一文中已有較詳細的匯總，此處不做贅述［7］。

在熙寧時期，察訪使的具體職能表現(xiàn)，也呈現(xiàn)出區(qū)域空間的差別。雖然同樣作為察訪使，但各自承擔的主要職能在具體實踐中卻存在差異。這種區(qū)域空間上的職能差異，實際上體現(xiàn)了王安石變法中不同政區(qū)在貫徹具體行政事務(wù)時的調(diào)整和變化。最初的察訪使設(shè)置只在淮南、兩浙路，其后在京東路、荊湖北路等十余路設(shè)察訪使，其設(shè)置的區(qū)域幾乎包括了整個宋境②。根據(jù)空間上的差異可以將其設(shè)置的行政區(qū)分為三種大的類型，即邊防區(qū)、民族區(qū)和財稅區(qū)?？臻g上的地理位置差異，一定程度上決定了該地區(qū)承接的主要功能，由此也體現(xiàn)出了察訪使在不同地區(qū)的職能差異。

邊防類的察訪使政區(qū)包括京東路、河北路、秦鳳路、永興軍路、河東路及廣南路。從地理位置來看，這幾路或直接接觸外國，或?qū)儆诒辈繃赖闹匾M成部分。因此，這幾路的察訪使除執(zhí)行其本職工作外，額外承擔更多的軍事任務(wù)。其軍事職能包括創(chuàng)定新軍法，熙寧六年（1073）樞密院都承旨、河北路察訪使曾孝寬“定武臣敘法”［2］5918；核查軍糧軍需，“（熙寧六年）詔察訪司具永興軍等路糧草數(shù)以聞又詔借內(nèi)庫?絹十萬，以給軍衣”［2］5990；標定邊界，“（熙寧七年）詔河北路察訪司相度州縣諸城展拓處，標立界至，暴掘壕塹，課植材木以聞”［2］6093；核準戰(zhàn)備物資、整修城防，“（熙寧七年）（劉）庠又乞給錢二十萬緡修緣邊近里城及軍器，詔察訪司相度以聞”［2］6260。事實上，察訪使在邊境地區(qū)的軍事職權(quán)，一定程度上促進了神宗時期國防力量地發(fā)展。

民族類的察訪使政區(qū)包括荊湖北路、梓州路、夔州路。這三路管轄的范圍內(nèi)，存在少數(shù)民族的聚居區(qū)。此地區(qū)察訪使在設(shè)置之始就被賦予管理少數(shù)民族事宜的責任，成為察訪使中權(quán)責相對獨特的一類。如熙寧五年（1072）“章惇察訪荊湖，討南、北江蠻徭”［5］10718。時任荊湖北路察訪使的章惇在其任期內(nèi)，“開梅山，置安化縣”［5］282，成為其在任主要政績。而之后就任梓州察訪使的熊本，其職位中就帶有“體量措置瀘州淯井監(jiān)夷事”［2］5951的差遣。更為關(guān)鍵的是熊本在其職權(quán)范圍內(nèi)，擁有一定程度的軍權(quán)。因此，他處理有關(guān)少數(shù)民族事宜時，調(diào)動軍隊進行軍事上的圍剿，“親將屬兵東兵，募土丁凡五千人，入夷界捕殺水路大小四十六村，蕩平其地”［2］6073，震懾動亂之人，使得梓州路少數(shù)民族事務(wù)得以妥善處置。

財稅類的察訪使的政區(qū)主要包括淮南路、兩浙路?；茨下贰烧懵吩诒彼螘r期，尤其在神宗時期，農(nóng)田水利得到了充分有效的發(fā)展，僅在熙寧三年（1070）至熙寧九年（1076）之間，淮南路新增水利工程2 274處，兩浙路新增水利工程1 980處，在同一時期位居各地區(qū)之首；其水利田畝數(shù)與繳納兩稅比例也居各地區(qū)前列［8］68。這種經(jīng)濟體量的發(fā)展表現(xiàn)，反映出淮南、兩浙路察訪使對于新法的推行以及地方秩序的維持。李承之在任時，“體量本路災(zāi)傷，同監(jiān)司一面擘畫賑濟以聞”［2］5572，積極促成地方災(zāi)后的穩(wěn)定。在他卸任之時，達到了“能識朝廷所以命使之旨，宣布法意，致州縣易于奉承，亟得就緒”［2］5776的局面，促進了淮南、兩浙路新法的推行。沈括就任淮南、兩浙路察訪使后，不僅申請專人負責水利事宜，“（熙寧六年）辟官相度兩浙水利”［2］5989，還通過一系列的行政手段，如清查戶口，“（熙寧六年）乞依京東、淮南排定保甲，保甲一定，則詭名、漏附皆可根括”［2］5990；設(shè)置官倉保護農(nóng)產(chǎn)品價格，“（熙寧六年）今欲立斂散法，且于一二州置和糴倉，候其成緒，以漸推行，庶不至傷農(nóng)”［2］6008；在處理兩浙路災(zāi)荒之時，“（熙寧六年）欲令本路計合修水利錢糧，募闕食人興工”［2］6020，以工代賑。從記載中可見，淮南、兩浙路察訪使充分發(fā)揮其穩(wěn)定社會的作用，為新法的順利施行創(chuàng)造了相對良好的社會條件。

自然地理條件和空間區(qū)位上的差異，是影響同一政府不同地區(qū)行政工作的重要因素。察訪使在設(shè)置和發(fā)展過程中體現(xiàn)出的職能差異，恰恰體現(xiàn)了這種政府主導(dǎo)下，新政在不同地區(qū)施行的地域差異。這種因地制宜的施政方式，符合了不同地區(qū)的發(fā)展定位，適應(yīng)了地區(qū)之間自然環(huán)境的不同，恰當?shù)赝苿恿诵路ㄔ诟鞯氐呢瀼芈鋵崳_成了設(shè)置之初朝廷對于察訪使的要求與期望。

三、熙寧時期察訪使的廢止及原因

察訪使在熙寧年間，對于新法的施行起到了促進作用，同時對地方官員也起到了震懾作用。熙寧五年（1072）文彥博對于察訪使的言論“前李承之出，震動東南”［2］5727即是對其最好的評價。但是，這一職官在熙寧八年（1075）卻走到了盡頭。主政者在熙寧八年（1075）八月任命徐禧為廣南路察訪使，此后便再沒有任命新的察訪使。雖然在元豐年間的史料中依然可以看到有關(guān)察訪使的記載，但是事實上察訪使這一差遣在神宗一朝到此已經(jīng)基本被廢止。雖然神宗之后關(guān)于察訪使的記載史料零星可見，但其職能已發(fā)生相當大的變化。

對于熙寧時期察訪使的廢止，其原因在諸多史料中并未找到明確記載。但是，通過對于現(xiàn)有察訪使史料地分析以及參照哲宗時期重設(shè)察訪使的記載，可以對熙寧時期察訪使廢止的原因做一推測。察訪使的設(shè)立，就是為了促進新法的推行，同時幫助朝廷了解新法在各地施行的實際情況。所以，在設(shè)置之初，察訪使的權(quán)力便是同監(jiān)司持平、甚至超過監(jiān)司，“銜命出使，自監(jiān)司以下皆得按舉”［2］5727。但在實際操作中，察訪使對于地方官的監(jiān)督權(quán)力頗大，“知河中府、太常丞、集賢校理鞠真卿落……以察訪使李承之言其在郡不治，一歲中燕飲九十余會故也”［2］6091，從中可以看出因察訪使的彈劾而處置了地方大員。除這種察訪使權(quán)力范圍內(nèi)的監(jiān)督之外，在處置救災(zāi)事宜、審核地方財稅，甚至在官員選任、軍事部署上，察訪使與監(jiān)司等地方行政機構(gòu)相比，有更高的優(yōu)先處置權(quán)。在推行新法上，較高的行政優(yōu)先權(quán)更有利于推動新法的落實。但同樣，新設(shè)立的較高層級的地方行政官勢必會對原有的行政體系造成沖擊，這在實際的政治實踐中會干擾到正常的行政秩序。對于察訪使所造成的對地方行政體系和秩序的干擾，可從宋哲宗時期所記載的一段史實中窺見一二：

詔左司員外郎孫杞察訪河北路，戶部員外郎孫杰淮南路?！聬裕骸扒叭盏弥?，遣使察訪陜西，賑恤饑饉。比聞關(guān)中流冗漸復(fù)業(yè)，物價減，兼已令提舉司賑濟，今遣使恐妨邊事?！币蜓栽家嘣撇槐恪２荚唬骸俺醪恢彩怪h，比方聞之，實于邊事有害。緣察訪之出，監(jiān)司無不從行。今監(jiān)司皆分定路分，應(yīng)副邊事，一日不可離。若欲遣使，即須罷邊事；若欲作邊事，則使未可遣，蓋二者正相妨也?！辈瘫逶唬骸爸讳N降一指揮，令監(jiān)司不須隨從?！辈荚唬骸按擞炔豢?。察訪按察監(jiān)司職事，監(jiān)司豈可不從行？雖令不從，豈能安心應(yīng)副邊計？”［2］11741

章惇曾在熙寧年間充任荊湖北路察訪使，其對于察訪使的職權(quán)有很深的認知。章惇的意見在于反對向邊地派遣察訪使。實際上，章惇和曾布反對意見的核心就在于察訪使會對地方監(jiān)司的正常行政造成極大的干預(yù)。這種干預(yù)在章惇和曾布看來是超越察訪使所規(guī)定的權(quán)力邊界的。察訪使憑借自身特殊的職務(wù)，嚴重地超出了中央所限定的權(quán)力范圍，從而形成凌駕于分散的地方權(quán)責制度之上的特殊機構(gòu)。這對于始終堅持分散地方權(quán)力的宋代君臣是難以接受的。因此，過大的權(quán)力范圍成為察訪使這一職官走向廢止的關(guān)鍵因素。

除了其權(quán)責過大之外，宋神宗君臣也通過設(shè)置體量安撫使，替代察訪使對地方事物的處置權(quán)力。體量安撫使非神宗朝的首創(chuàng)，其最早設(shè)置于真宗天禧元年（1017）。體量安撫使設(shè)置本意便是作為處理災(zāi)情下的地方民政官員。在熙寧后期，神宗開始對察訪使進行了調(diào)整。首先是針對少數(shù)民族地區(qū)，在熙寧八年（1075）通過設(shè)置體量安撫司這一地方性職務(wù)，接替了部分察訪使職責中負責少數(shù)民族事物的職權(quán)［2］6525；之后“（熙寧八年）命知制誥沈括為淮南、兩浙災(zāi)傷州軍體量安撫使”［2］6531，替代了淮南、兩浙路察訪使的職權(quán)。通過調(diào)整差遣官的職能，恰當?shù)靥娲瞬煸L使的作用，將原本察訪使的權(quán)力歸于監(jiān)司等機構(gòu)中，保證了地方政務(wù)的運轉(zhuǎn)。察訪使的廢止，也不僅僅是囿于其權(quán)力過大。從某種意義上說，察訪使所代表的是朝廷對于新法推行的一種態(tài)度和選擇。察訪使的廢止，代表了神宗對于變法的態(tài)度轉(zhuǎn)變。通過一系列推動新法的政治舉措，神宗看到了新法在地方上已經(jīng)可以有效施行，且新法的推行已經(jīng)走上了正軌，不需要這種破壞原有政治秩序的職官存在。同時，通過察訪使的廢止，也可以看出神宗已經(jīng)不再迫切需要王安石作為他的行政助手了，二人在新法舉措和最終目的上的態(tài)度已經(jīng)有了較大差別。某種意義上說，察訪使的廢止也正是一年后王安石被罷相的先兆之一。

四、結(jié)語

察訪使作為王安石變法時期新設(shè)置的監(jiān)察性使職官員，在促成地方施行新法上發(fā)揮了不可忽視的作用。察訪使在不同區(qū)域職能有所差異，其在監(jiān)察地方官員、處理地方災(zāi)情、維護民族地區(qū)穩(wěn)定、提升地方軍事力量等方面也發(fā)揮了重要的作用。變法之際，改革者出于種種目的，對于察訪使進行差異的限定，使之產(chǎn)生了區(qū)域之間相對明顯的差異。從變法的過程看，察訪使由設(shè)置到廢止，使我們可以清楚觀測到神宗對于王安石變法態(tài)度的轉(zhuǎn)變；從權(quán)力分配的角度看，其廢止也體現(xiàn)了中央與地方行政機構(gòu)間的權(quán)力爭奪。察訪使的設(shè)置、沿革、廢止體現(xiàn)了王安石變法視野下的制度變化，也為我們觀察變法的整體過程和轉(zhuǎn)向，開辟了一種新的視角。

注釋：

①李國強《北宋熙寧年間的察訪使》（《上海大學學報》社會科學版，1996年第6期）對于察訪使的設(shè)立、職能、作用進行了簡要梳理。文章對于察訪使存在的史料進行了有效整合，并對察訪使的具體職責進行了梳理。徐紅《問題與應(yīng)對：北宋臨時遣使巡察地方論析》（《湘潭大學學報》哲學社會科學版，2019年第6期），以臨時向地方派遣的使者為核心，研究了其職官設(shè)置的原因、作用及影響，其中涉及察訪使的內(nèi)容，認為察訪使推動了王安石新法的施行。余蔚《宋代地方行政制度研究》（復(fù)旦大學博士學位畢業(yè)論文，2003年）在“監(jiān)察型準政區(qū)及其組織”一節(jié)中，將察訪使定義為一種高層、跨政區(qū)的監(jiān)察機構(gòu)。嚴其林《沈括的軍事活動及其成就──紀念沈括逝世九百周年》（《鎮(zhèn)江高專學報》，1995年第2期）一文則是以沈括為主要研究對象，分析了其在任職察訪使時，推行保甲法的具體過程。

②其內(nèi)容據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》卷二百二十七至二百七十二及《宋會要輯稿》職官四二之六二整理得出。