行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的環(huán)境犯罪制度探析

劉 帥

平頂山學(xué)院，河南 平頂山 467000

近年來我國持續(xù)加大環(huán)境保護(hù)工作，多措并舉保障綠色發(fā)展，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境走循環(huán)發(fā)展之路。但是在司法領(lǐng)域中行政執(zhí)法和刑事司法的銜接問題仍然在一定程度上影響了環(huán)保工作的順利開展。所以不斷健全和完善行政司法與刑事司法銜接制度的法律體系，成為重要的研究和討論對象。

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度建設(shè)困境

近年來我國在行政執(zhí)法與刑事司法銜接（也稱“兩法銜接”）制度建設(shè)上取得了重要成果，例如新版《環(huán)境保護(hù)法》和《刑法修正案（八）》的順利出臺(tái)，都對環(huán)境違法犯罪行為給予了更嚴(yán)厲的打擊。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，如果行政部門在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)所辦理案件涉嫌犯罪時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即將該案件移送司法機(jī)關(guān)處置，這其中就需要行政執(zhí)法和刑事司法部門的密切銜接和配合。但是由于“兩法銜接”圍繞的多屬于經(jīng)濟(jì)案件，所以在處理環(huán)境犯罪案件時(shí)容易出現(xiàn)銜接不緊密或者脫節(jié)的問題?；诖?，如環(huán)境犯罪追訴難的問題就會(huì)比較明顯。而之所以會(huì)出現(xiàn)上述問題，不僅包括技術(shù)領(lǐng)域的原因，而且也包括社會(huì)領(lǐng)域的原因，比如環(huán)境犯罪的隱蔽性更強(qiáng)或者環(huán)境犯罪與經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系更緊密等。除了技術(shù)和社會(huì)領(lǐng)域的因素以外還包括制度原因，也就是“兩法銜接”不順暢和不緊密。

綜合來看，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題取決于環(huán)境犯罪的行政屬性?；谛谭ɡ碚摽梢缘贸鼍哂行姓傩缘男谭ǚN類稱之為行政刑法，而行政刑法會(huì)涵蓋更復(fù)雜的法律關(guān)系，其中的主體既可能是行政案件中的行政相對人，又可能是刑事案件中的當(dāng)事人。而且行政刑法所保護(hù)的客體，既可能是行政法所規(guī)定的社會(huì)公共利益，也可能是刑法規(guī)定的個(gè)人權(quán)利。從環(huán)境犯罪角度來看，其行政屬性直接決定當(dāng)事人危害環(huán)境的行為是否構(gòu)成了犯罪，是否違反了行政法的基本規(guī)定。如此一來，在處理環(huán)境犯罪案件時(shí)先介入行政執(zhí)法，之后再?zèng)Q定是否移交給刑事司法部門。因此刑事司法案件中就有可能出現(xiàn)行政執(zhí)法干預(yù)的情形，尤其值得注意的是，很多的環(huán)境犯罪違法行為是經(jīng)濟(jì)利益事件問題的附屬物。很多環(huán)境犯罪的違法案件由于行政化，所以就難以正式進(jìn)入到刑事司法處理階段?？陀^來說，我國環(huán)境保護(hù)有關(guān)部門擁有把環(huán)境犯罪案件移交給刑事司法部門的權(quán)力，但是在實(shí)際實(shí)踐中就有可能會(huì)出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)移交的不移交，最終導(dǎo)致“兩法銜接”出現(xiàn)嚴(yán)重失衡現(xiàn)象［1］。

二、環(huán)境犯罪中行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題的主要原因

現(xiàn)階段我國環(huán)境犯罪中行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題是客觀存在，既有經(jīng)濟(jì)因素又有行政司法理念因素，具體內(nèi)容如下：

（一）立法銜接不足

1.立法位階低

現(xiàn)如今我國開展的行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的規(guī)范依據(jù)，主要取決于以下三個(gè)方面的內(nèi)容：第一個(gè)是行政法規(guī)，第二個(gè)是國家層面的規(guī)范性文件，第三個(gè)是地方層面的規(guī)范性文件。首先，立法位階比較低，法律約束力不強(qiáng)。盡管“兩法銜接”制度已經(jīng)被寫入十八大工作報(bào)告中，但該制度的最高立法位階僅為行政法規(guī)。而且這一階段該行政法規(guī)只是對“兩法銜接”制度的總體思路進(jìn)行了闡述，具體的實(shí)踐性和可應(yīng)用性仍然相對不足，所以在解決“兩法銜接”問題和實(shí)際司法實(shí)踐中仍然有不足之處。其次，無論是中央還是地方仍然比較缺乏較為完善的“兩法銜接”制度法律體系。在2017年多部委聯(lián)合出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（下稱《辦法》）中，對“兩法銜接”制度的相關(guān)流程和具體內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，具備一定的實(shí)踐性和可應(yīng)用性。但是在關(guān)于送案和受案主體、具體程序等領(lǐng)域缺乏更為詳細(xì)的規(guī)定。所以我國各地方就要以《辦法》為依據(jù)，根據(jù)自身實(shí)際情況而制定和實(shí)施更加詳細(xì)的規(guī)定。最后，環(huán)境保護(hù)是近年來我國政府持續(xù)推動(dòng)的工作，很多地方為了能夠讓“兩法銜接”順利開展，也頒布了許多的規(guī)范性指導(dǎo)文件但大多位階低，內(nèi)容的可操作性比較低。而且即便是我國很多的省份都成功建立并運(yùn)行了“兩法銜接”信息共享系統(tǒng)，但缺乏健全的配套制度，所以其中的數(shù)據(jù)也無法做到跨部門的開放和共享［2］。

2.配套制度不完善

首先，不夠健全的責(zé)任追究制度。目前在已經(jīng)圍繞“兩法銜接”制度而出臺(tái)的規(guī)范性文件中，基本上是強(qiáng)調(diào)多部門之間的溝通和合作。但是卻對于如行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移交案件或者不接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督而造成的法律后果，沒有進(jìn)行明確的規(guī)定。這就導(dǎo)致了在追究責(zé)任上容易出現(xiàn)問題，而且也很容易導(dǎo)致制度運(yùn)行難以持續(xù)下去。其次，缺乏可行的激勵(lì)制度?？尚械募?lì)制度是推動(dòng)制度快速運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素，而一旦喪失了激勵(lì)性，就會(huì)降低制度執(zhí)行人員工作的主動(dòng)性，進(jìn)而影響“兩法銜接”制度有效發(fā)揮自身功能。

（二）環(huán)保執(zhí)法責(zé)任大且風(fēng)險(xiǎn)大

因?yàn)榄h(huán)境犯罪具備行政從屬性的特征，所以這就決定了環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先處理環(huán)境違法犯罪的行為案件。從環(huán)保部門角度來說，他們向刑事司法機(jī)關(guān)移送的環(huán)境違法犯罪案件的數(shù)量越多，那么就證明環(huán)保部門自身在監(jiān)督和預(yù)防環(huán)境犯罪工作中的效果越差。近年來中央持續(xù)加大對各地環(huán)境保護(hù)部門的問責(zé)力度，對很多環(huán)境犯罪違法案件中的行為主體會(huì)追究刑事責(zé)任。除了這部分人之外，對所有與該案件有牽連的生態(tài)環(huán)境部門人員也會(huì)追究責(zé)任。由此可見，環(huán)保部門工作人員有可能擔(dān)心將所處理的案件移交到刑事司法機(jī)關(guān)后，對自己產(chǎn)生連帶責(zé)任。所以為了保護(hù)個(gè)人的利益，在執(zhí)法過程中所表現(xiàn)出來的積極性和主動(dòng)性就容易受到影響?！皟煞ㄣ暯印钡膬r(jià)值就不能夠充分地發(fā)揮出來［3］。

（三）環(huán)境案件特殊

環(huán)境犯罪案件有很大的行政從屬性，也有較為明顯的專業(yè)性和技術(shù)性的特征，所以在處理環(huán)境犯罪案件時(shí)，行政機(jī)關(guān)往往擁有特殊的優(yōu)勢。

因?yàn)榄h(huán)境案件具備行政從屬性的特征，所以各地環(huán)境保護(hù)部門就能夠提前掌握有關(guān)環(huán)境案件的相關(guān)資料以及執(zhí)法工作的信息。近年來我國絕大多數(shù)省份已經(jīng)建成了“兩法銜接”信息共享系統(tǒng)，但是由于該系統(tǒng)目前只承擔(dān)著流通和交換數(shù)據(jù)的載體功能，在很多方面仍然存在著不足之處。比如關(guān)于數(shù)據(jù)錄入主體、錄入內(nèi)容的具體標(biāo)準(zhǔn)和所錄入數(shù)據(jù)的更新頻率，以及關(guān)于所錄入數(shù)據(jù)的使用和管理等領(lǐng)域。對于這些問題如果不能夠及時(shí)地進(jìn)行解決，那么將很容易導(dǎo)致信息共享系統(tǒng)的建立只是為了落實(shí)上級(jí)部門的要求，而難以起到真正的實(shí)踐效果。

除此之外，環(huán)境犯罪案件有很明顯的專業(yè)性特征和技術(shù)性特征，比如認(rèn)定污染物、評(píng)估實(shí)際損失、確定環(huán)境犯罪案件出現(xiàn)的原因以及最終導(dǎo)致的影響等。關(guān)于上述問題就需要從專業(yè)的角度出發(fā)，科學(xué)地作出評(píng)判。除此之外，很多環(huán)境犯罪案件都是突發(fā)的，很難找到一定的規(guī)律，所以環(huán)保部門工作人員在執(zhí)法中能否獲取到可靠的證據(jù)或者所獲取的證據(jù)對于判定責(zé)任產(chǎn)生多大的影響，會(huì)直接關(guān)系到該環(huán)境違法行為是否屬于刑事司法部門處理的范疇。在實(shí)踐操作中一些行政執(zhí)法部門可能會(huì)利用自身所具備的技術(shù)領(lǐng)域優(yōu)勢，當(dāng)處理一些環(huán)境違法犯罪事件時(shí)弱化其影響，從而削弱了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督效果。

三、環(huán)境犯罪中行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的完善舉措

根據(jù)目前的實(shí)際情況，“兩法銜接”制度的運(yùn)行多依賴于各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)部門聯(lián)合出臺(tái)的規(guī)范性文件，基于此背景未來要增強(qiáng)規(guī)范性文件的實(shí)踐性。

（一）完善案件移送流程

1.送案主體

本文建議送案主體由環(huán)保部門政策法律部門承擔(dān)，之所以會(huì)提出這樣的建議，主要取決于兩個(gè)方面的原因：第一，該部門的主要工作內(nèi)容是根據(jù)有關(guān)法律來落實(shí)有關(guān)行政規(guī)范，所以該部門工作人員的法律知識(shí)較為豐富，在分析環(huán)境犯罪案件時(shí)更加專業(yè)。第二，該部門不屬于執(zhí)法部門，而屬于二次審核部門，所以在處理環(huán)境違法犯罪案件時(shí)能夠站在更加客觀的角度去分析。

2.受案主體

在環(huán)境犯罪案件的“兩法銜接”制度建設(shè)中，公安機(jī)關(guān)屬于受案主體。因此由環(huán)保部門所移交的環(huán)境犯罪案件，由公安機(jī)關(guān)的相關(guān)機(jī)構(gòu)受理將會(huì)是較為合理的選擇。除此之外，考慮到由環(huán)保部門所移交的環(huán)境犯罪案件有可能會(huì)涉及立案監(jiān)督的問題，所以所抄送的案件移送書應(yīng)當(dāng)送交同級(jí)人民檢察院的偵查監(jiān)督部門。

3.案件移送標(biāo)準(zhǔn)

我國各地環(huán)保部門移送環(huán)境犯罪案件的標(biāo)準(zhǔn)主要取決于兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一，行政執(zhí)法主體恰當(dāng)，履職程序合法合規(guī)。第二，所獲得的證據(jù)既要清晰又要合法，同時(shí)該證據(jù)證明了有關(guān)當(dāng)事人或團(tuán)體涉嫌破壞自然環(huán)境［4］。

從環(huán)保部門角度來看，行政處罰對行為人主觀的判定標(biāo)準(zhǔn)要低于刑事案件，從而對行為人在主觀方面是否達(dá)到涉嫌犯罪的標(biāo)準(zhǔn)的把握能力不足。由于當(dāng)前我國加大對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督力度，所以凡是有明確的證據(jù)證明了該行為人或行為主體涉嫌環(huán)境犯罪，那么就可以將案件移交給行政司法部門。

4.案件處理期限

為了能夠使環(huán)境犯罪中“兩法銜接”制度更加完善，就要對案件處理期限進(jìn)行明確的規(guī)定和進(jìn)一步的細(xì)化。同時(shí)把環(huán)境犯罪違法案件能否在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)有效地進(jìn)行處理，作為相關(guān)部門的評(píng)價(jià)和監(jiān)督原則和相關(guān)部門工作人員的考核標(biāo)準(zhǔn)，這一領(lǐng)域也是未來需要著重思考的問題。而且也要規(guī)定出有關(guān)環(huán)境犯罪案件并不能在規(guī)定期限內(nèi)得到處理的懲罰措施，從而提高有關(guān)部門以及該部門工作人員的工作積極性，提高執(zhí)法效率。

（二）完善證據(jù)收集和轉(zhuǎn)化流程

行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中對所收集的證據(jù)要進(jìn)行轉(zhuǎn)化，而轉(zhuǎn)化的目的是為了能夠有效滿足行政證據(jù)的具體要求。但由于行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)有著不同的種類，所以轉(zhuǎn)化方式也多種多樣。因此未來應(yīng)當(dāng)有明確的證據(jù)轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)轉(zhuǎn)化流程以及所承擔(dān)的法律責(zé)任。

在行政機(jī)關(guān)所收集到的所有證據(jù)中，言詞證據(jù)主觀性更強(qiáng)。作證主體容易受到取證主體和取證環(huán)境等多個(gè)方面因素的影響，最終讓其所表達(dá)的意思在不同的法律階段會(huì)有不同之處?；诖丝梢詤⒄铡缎虣z規(guī)則》中有關(guān)條款的相應(yīng)規(guī)定。

（三）完善“兩法銜接”保障制度

1.提前介入制度

針對那些影響范圍大、影響程度深、案情復(fù)雜的環(huán)境案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定必要時(shí)就可以提前介入，進(jìn)而確保案件能夠得到有效的處理。檢察機(jī)關(guān)提前介入方式主要是以環(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)召開聯(lián)合會(huì)議，聽取上述兩部門對于環(huán)境保護(hù)案件的匯報(bào)情況的形式。但是對于一些案件是否涉嫌環(huán)境犯罪和對我國自然環(huán)境所造成的影響的多少等其他情況，還需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，努力保證提前介入的有效性和可行性。

2.立案監(jiān)督機(jī)制

由于檢察意見在監(jiān)督職能中主要表現(xiàn)為“柔性行為”，缺乏法定的強(qiáng)制執(zhí)行力，所以未來在有關(guān)規(guī)定中應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)救濟(jì)渠道。比如如果行政機(jī)關(guān)在沒有正當(dāng)理由的前提下卻做出了拒絕履職的行為，那么就要采取可行舉措來最大限度保障檢察意見的強(qiáng)制力，給行政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)提出異議的權(quán)利。

3.法律評(píng)價(jià)制度

法律評(píng)價(jià)制度主要是針對法律時(shí)限的評(píng)價(jià)，因此可從以下幾個(gè)方面來開展工作：第一，對效果的評(píng)價(jià)。預(yù)先設(shè)定一個(gè)目標(biāo)，如果所采取的法律手段能夠達(dá)成預(yù)期的法律目標(biāo)，那么就是有效果的，反之就是沒有效果的。但效果評(píng)價(jià)并不是完全絕對化的，應(yīng)當(dāng)要根據(jù)實(shí)際情況來進(jìn)一步進(jìn)行衡量。第二，對效率的評(píng)價(jià)。在“兩法銜接”制度推行過程中，法律實(shí)施效率的高低與環(huán)保部門等其他眾多部門的工作效率以及與各部門的執(zhí)法成本之間有著緊密聯(lián)系。第三，對公平的評(píng)價(jià)。未來在推動(dòng)“兩法銜接”制度建設(shè)的過程中平衡性、公平性和效率性是極為重要的，既保障各個(gè)部門在處理環(huán)境違法犯罪案件時(shí)要有著較強(qiáng)的處理力度，而且也要保障各個(gè)部門在處理案件時(shí)具備較高的效率。第四，對法律手段本身的評(píng)價(jià)?！皟煞ㄣ暯印敝贫壬婕碍h(huán)保部門公安機(jī)關(guān)和人民檢察院，這幾個(gè)部門在很多方面都有所不同。所以在制定法律規(guī)定時(shí)，既需要考慮到“兩法銜接”制度在運(yùn)行過程中的實(shí)際要求，又要考慮到各個(gè)部門實(shí)際的運(yùn)行狀況。

四、總結(jié)

“兩法銜接”制度建設(shè)不僅對推動(dòng)我國政府依法行政產(chǎn)生重要的積極意義，而且也符合我國全面依法治國的要求。雖然在具體實(shí)踐中，圍繞環(huán)境案件的各個(gè)部門之間有效配合和順利銜接路徑并不順利，但是我國仍然持續(xù)加大“兩法銜接”制度建設(shè)力度。相信未來主要司法和執(zhí)法部門只要認(rèn)真履職，積極配合，就能夠使得“兩法銜接”制度在處理環(huán)境犯罪案件時(shí)能夠產(chǎn)生強(qiáng)大的作用。