我國未成年人權(quán)益受到侵害的立法缺失
——從未成年人監(jiān)護(hù)制度的現(xiàn)狀談起

劉佳彤 臧 紅

天津邏英律師事務(wù)所，天津 300381

一、我國未成年人權(quán)益受到侵害的現(xiàn)狀及特征

近年來，在對未成年人的保護(hù)方面存在不能滿足社會現(xiàn)實(shí)需求的問題，從家庭到村民委員會、居民委員會、行政部門、社會救助機(jī)構(gòu)最終到法院，缺少完善的操作銜接機(jī)制。現(xiàn)有法律也只是規(guī)定了監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，并沒有明確細(xì)化法律責(zé)任如何承擔(dān)等實(shí)際問題，這也從某一方面導(dǎo)致了出現(xiàn)嚴(yán)重后果趨多的情況［1］。

下面就主要存在的未成年人受到侵害的現(xiàn)狀和特征分述闡明：

第一，從數(shù)量上看，侵害未成年人犯罪案件數(shù)量呈上升趨勢。從《未成年人檢察工作白皮書（2014—2019）》可以了解到，2017年將侵害未成年人犯罪納入未成年人檢察工作統(tǒng)計以來，截至2019年12月，共批準(zhǔn)逮捕侵害未成年人犯罪121358人，提起公訴161119人?？上攵?，這些數(shù)字也只是統(tǒng)計出來的進(jìn)入司法程序的案件數(shù)量，當(dāng)然還有未被發(fā)現(xiàn)或者沒有國家公權(quán)力進(jìn)行干預(yù)的事件。

第二，從類別上看，未成年人受到侵害的類型主要為家庭暴力、性侵害、虐待、安全事故等。暴力，包括冷暴力，小到體罰、過激言語的批評教育，大到毆打致傷致殘，或者在未成年人成長過程中的冷淡、輕視、放任、疏遠(yuǎn)和漠不關(guān)心等冷暴力行為，使未成年人精神上和心理上受到侵犯和傷害。另一些未成年人侵害行為出現(xiàn)在女性未成年人，甚至是幼女身上，針對未成年人的性侵害事件總是令人發(fā)指的。除此之外，未成年人安全事故觸目驚心［2］。未成年人周邊的不安全因素增多，例如公共場所的設(shè)施建設(shè)不符合法定的安全防護(hù)要求，監(jiān)護(hù)人監(jiān)管不力以及有關(guān)部門監(jiān)督不到位，而導(dǎo)致未成年人受到偶發(fā)性被傷害事故、暴力性傷害，以及在日益發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)社會里，網(wǎng)絡(luò)信息的不良因素給未成年人尚不健全的心理造成的網(wǎng)絡(luò)傷害。這種損害心理成長的“無形殺手”給未成年人的身心健康造成的影響更是不容小覷。

第三，從傷害程度上看，未成年人受傷害的程度比較嚴(yán)重。未成年人身心正處于成長階段，一旦被忽視，可能伴隨終生，這種不良的結(jié)果也會直接或間接地影響家庭和社會的和諧和進(jìn)步，父母甚至?xí)驗(yàn)楹⒆拥牟恍页霈F(xiàn)各種各樣的負(fù)面問題，嚴(yán)重者不乏產(chǎn)生重度的精神問題，甚至輕生，這種惡性連鎖反應(yīng)又會給社會帶來不良影響和壓力。

第四，從受害群體的范圍上看，留守兒童和流動性人口中的未成年人受到傷害的事件比例更高，后果更嚴(yán)重。這類未成年人大多遠(yuǎn)離父母缺乏家庭的溫暖和陪伴，在教育上也存在很大程度的缺失。還有一類群體，因監(jiān)護(hù)人本身存在無能力或不合格的情況，比如父母死亡的或者出現(xiàn)無法監(jiān)護(hù)的情況時，由祖父母、外祖父母或者其他近親屬進(jìn)行監(jiān)護(hù)，無法完全照顧到未成年人的身心健康和成長問題，甚至出現(xiàn)流浪乞討、無家可歸或者放任自流的形態(tài)；父母親自進(jìn)行監(jiān)護(hù)的，也不乏存在監(jiān)護(hù)不力、疏忽大意而產(chǎn)生無法彌補(bǔ)的后果的情況。該等監(jiān)護(hù)只是變成了一種形式，無任何監(jiān)護(hù)實(shí)質(zhì)。

第五，從侵害人的主觀方面看，又分為故意侵害和過失侵害。而僅僅是監(jiān)護(hù)人疏忽過失導(dǎo)致未成年人受到侵害甚至失去生命的事件屢屢發(fā)生。這些監(jiān)護(hù)人、社會相關(guān)部門的“過錯”而釀成的對于未成年人或大或小的傷害，應(yīng)該引起整個社會的強(qiáng)烈重視。

第六，從對侵害人責(zé)任追究的方式上看，除了一些故意犯罪之外，在大多數(shù)人的觀念里，如果這些侵害事件發(fā)生在非父母、親屬作為監(jiān)護(hù)人的情況下，監(jiān)護(hù)人當(dāng)然應(yīng)該受到法律的制裁；但如果監(jiān)護(hù)人是父母、親屬的，特別是當(dāng)監(jiān)護(hù)人是父母時，是否該受到法律的制裁就會產(chǎn)生不同的聲音。這也是立法上應(yīng)該更加明確和完善的。

二、現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度及審判實(shí)踐

（一）現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度及其缺陷

我國現(xiàn)行的監(jiān)護(hù)制度過于概括，缺乏系統(tǒng)性。我國《民法典》規(guī)定未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人，實(shí)際上存在將親權(quán)制度納入監(jiān)護(hù)之中的深層涵義。但筆者認(rèn)為，涉及親權(quán)部分的當(dāng)然屬于身份關(guān)系，除去親權(quán)部分的監(jiān)護(hù)顯然不屬于身份關(guān)系，非親權(quán)關(guān)系的監(jiān)護(hù)是一種法律確立的保護(hù)、監(jiān)管、代理等法律擬制關(guān)系，因此應(yīng)將二者分開。我國現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度的不足主要體現(xiàn)在：

1.監(jiān)護(hù)的理念和具體內(nèi)容上，我國對于監(jiān)護(hù)的理念還習(xí)慣或停留于親屬化、自治化觀念中，這就體現(xiàn)了公權(quán)力對于監(jiān)護(hù)干預(yù)的缺失，缺乏外部監(jiān)督機(jī)制，只有在出現(xiàn)問題，甚至是較為嚴(yán)重的惡性結(jié)果的時候，才會引發(fā)外部力量的關(guān)注，而此時可以說為時已晚。

2.從現(xiàn)行法律來看，監(jiān)護(hù)人權(quán)利規(guī)定不完備，不符合權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的立法原則。首先，如監(jiān)護(hù)人只有職責(zé)和義務(wù)，那么在非父母或近親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的情形下，可能致使未成年人的權(quán)益得不到切實(shí)保障的風(fēng)險提高。其次，將親權(quán)和監(jiān)護(hù)權(quán)不加區(qū)分缺乏合理性，應(yīng)將該兩種制度加以細(xì)化區(qū)別才能更好地保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益。再次，監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)機(jī)制得以有效監(jiān)督有待補(bǔ)充和完善。

（二）法律實(shí)踐中對未成年人權(quán)益的保護(hù)體現(xiàn)

現(xiàn)行法律關(guān)于監(jiān)護(hù)人如何履行監(jiān)護(hù)職責(zé)并無細(xì)則規(guī)定，這就出現(xiàn)了何為履行了正當(dāng)、充足的監(jiān)護(hù)職責(zé)的客觀問題，對此，在實(shí)際操作中較難認(rèn)定。

實(shí)踐中，保護(hù)未成年人的法律也在緊隨社會現(xiàn)實(shí)而變遷，下面列舉幾個近年來在法律實(shí)踐中針對保護(hù)未成年人權(quán)益的規(guī)定和政策。

第一，2021年6月1日，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（以下簡稱《未成年人保護(hù)法》）正式實(shí)施。為更好貫徹落實(shí)《未成年人保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，6月1日上午，北京青少年法律援助與研究中心（以下簡稱“中心”）就某平臺運(yùn)營的某個手機(jī)網(wǎng)絡(luò)游戲侵害未成年人權(quán)益一案，向北京市第一中級人民法院提起未成年人保護(hù)民事公益訴訟，這是全國首例由社會組織提起的未成年人保護(hù)民事公益訴訟。一方面，國家從立法層面對于法律進(jìn)行了修訂；另一方面，由社會組織提起保護(hù)未成年人的公益訴訟，也彰顯了司法層面對于未成年人保護(hù)的重視?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》中也特別規(guī)定了強(qiáng)制報告制度，這也為更好地建立國家監(jiān)護(hù)干預(yù)制度奠定了基礎(chǔ)。

第二，《刑法》中對未成年人權(quán)益保障的體現(xiàn)。最新的《刑法修正案（十一）》特別明確加大了對未成年人的刑法保護(hù)，對于侵害未成年人犯罪的懲處力度的加大，以及對于未成年人犯罪的法定減輕處罰的規(guī)定。

第三，最高人民檢察院、國家監(jiān)察委員會、教育部、公安部、民政部、司法部、國家衛(wèi)生健康委員會、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會、中華全國婦女聯(lián)合會關(guān)于印發(fā)《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報告制度的意見（試行）》的通知和最高人民檢察院制定印發(fā)《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報告制度的意見（試行）》有關(guān)情況的通報，專門強(qiáng)調(diào)了對侵害未成年人案件的強(qiáng)制報告制度的重大意義。

第四，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，2015年1月1日開始實(shí)施的該項規(guī)定明確和細(xì)化了侵害行為以及對于侵害行為的制裁措施，規(guī)定了報告和處置程序，設(shè)置了臨時安置和人身安全保護(hù)裁定，從政策上強(qiáng)化了監(jiān)護(hù)的監(jiān)督力度。

第五，2021年3月，筆者從《常州日報》獲悉，常州市婦聯(lián)、市見義勇為基金會日前聯(lián)合出臺《關(guān)于給舉報家暴及侵害未成年人違法行為的人員實(shí)施見義勇為獎勵的通知》，在全省率先將“舉報家暴和侵害未成年人違法行為”納入見義勇為獎勵范疇。這表明了地方政府層面對于未成年人保護(hù)的高度重視，也是政府干預(yù)的體現(xiàn)。

第六，家事審判改革中對未成年人權(quán)益的保障和完善。

在離婚案件中，更加注重對于未成年人的保護(hù)，對于孩子撫養(yǎng)權(quán)的判定問題也以更加有利于未成年人身心成長的原則予以判定。

上述法律法規(guī)的規(guī)定、政策精神和司法審判原則在司法實(shí)踐中也得到了應(yīng)用。

三、建立國家對未成年人監(jiān)護(hù)的干預(yù)制度的必要性

在中國的固有觀念中，監(jiān)護(hù)權(quán)從孩子出生的那一刻起便理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀榱擞H生父母的天賦之權(quán)，這種思維對我國的監(jiān)護(hù)權(quán)也產(chǎn)生了非常深固的影響，因而當(dāng)有一天國家公權(quán)力能夠介入家庭，人們想必是難以接受的。

但試想如果在孩子受到傷害的時候，沒有外部權(quán)力介入進(jìn)行監(jiān)控，那么受到傷害的孩子將如何維護(hù)自己的權(quán)益？更多的傷害事件，只有出現(xiàn)了惡劣的后果才會引起外部權(quán)力的關(guān)注和重視，而此時惡果已經(jīng)釀成。相反，如果有外部權(quán)力的主動介入，那么可以盡量有效防止不良事件的發(fā)生，至少是惡性事件的發(fā)生。

相比國外，這種情況卻是完全不同的，不會產(chǎn)生“無人管”或者“認(rèn)為外人無權(quán)管”的思維模式，這也會從另一方面使得監(jiān)護(hù)權(quán)本身變得讓監(jiān)護(hù)人有所顧忌。

隨著我國法治的不斷發(fā)展和健全，當(dāng)觸及底線、觸犯人權(quán)的時候，法律則應(yīng)該義不容辭。

四、完善我國未成年人監(jiān)護(hù)制度立法之思考

《民法典》在監(jiān)護(hù)方面已經(jīng)作出了一些新的規(guī)定，《未成年人保護(hù)法》的修訂也較之以前對于未成年人保護(hù)作出了范圍更廣、內(nèi)容更具體的規(guī)定，但大部分可以說還是原則性和概括性規(guī)定。鑒于目前未成年人受到侵害的事件日漸增多，更加凸顯了法律保護(hù)上的欠缺，或者說至少現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)制度得不到嚴(yán)格執(zhí)行和有效監(jiān)控，因此完善對于未成年人保護(hù)的立法也變得不容忽視。

（一）建立國家監(jiān)護(hù)制度的基本原則

基于我國基本國情和監(jiān)護(hù)制度的現(xiàn)狀，我國在建立未成年人國家監(jiān)護(hù)制度時，應(yīng)遵從三大原則：

第一，未成年人利益最大原則［3］。國家機(jī)關(guān)和社會各界在處理一切親子關(guān)系或社會關(guān)系中涉及未成年人利益的問題時，應(yīng)當(dāng)給予未成年人首要的優(yōu)先考慮。對未成年人的監(jiān)護(hù)必須以其最大利益為原則，特別是形成對侵害未成年人“零容忍”的社會氛圍，以確保其合法權(quán)益得到充分保障。

第二，國家干預(yù)原則。監(jiān)護(hù)制度發(fā)展至國家主義形態(tài)，應(yīng)該已經(jīng)超出私法的范疇，國家的監(jiān)護(hù)形態(tài)不應(yīng)該停留在被動處理的階段，而應(yīng)轉(zhuǎn)變成以義務(wù)為中心內(nèi)容的一種社會職責(zé)?；诂F(xiàn)有《未成年人保護(hù)法》等法律法規(guī)、政策，需要建立更加完善的法律規(guī)制體系和執(zhí)行系統(tǒng)，使得每一位監(jiān)護(hù)人都切實(shí)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)［4］。

第三，國家連帶補(bǔ)充原則。在國家和家庭之間構(gòu)建的相對平衡的責(zé)任體系，體現(xiàn)了親權(quán)與國家監(jiān)護(hù)的分工與合作。在監(jiān)護(hù)和親權(quán)競合時，優(yōu)先以親權(quán)進(jìn)行調(diào)整，再以國家監(jiān)護(hù)的方式予以保障。這樣既有利于單純依賴親權(quán)而造成的被監(jiān)護(hù)人利益受損，也有助于防止國家權(quán)力的過度干預(yù)而引發(fā)的其他風(fēng)險［5］。

（二）對完善我國監(jiān)護(hù)制度立法的幾點(diǎn)建議

針對我國監(jiān)護(hù)制度的現(xiàn)狀，我們真正需要的不僅是法律條款，而是具有可操作性可實(shí)施性有針對性的高效機(jī)制，更是在所有傷害發(fā)生前的預(yù)防體制，因此對于我國在此方面的立法給出幾點(diǎn)建議［6］：

第一，在立法層面，尚未有專門的未成年人監(jiān)護(hù)法，這就導(dǎo)致在具體涉及到監(jiān)護(hù)人侵害未成年人時如何適用法律進(jìn)行懲處陷入了司法困境。建議應(yīng)盡快建立未成年人監(jiān)護(hù)法，改變過于原則和概括性的規(guī)定。

第二，加強(qiáng)國家干預(yù)，只有外部公權(quán)力的介入才能更好地保證對于未成年人的保護(hù)，可以考慮建立專門機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)護(hù)職責(zé)，可以分層級設(shè)立系統(tǒng)機(jī)構(gòu)，形成各自的工作機(jī)制，使各機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)，互相監(jiān)督。

第三，明確監(jiān)護(hù)人的任職資格，平衡監(jiān)護(hù)人的權(quán)利和義務(wù)。只有將權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一了，才能在規(guī)制監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)的同時賦予他們一定的權(quán)利，權(quán)利和義務(wù)平衡了才能促進(jìn)履行職責(zé)的積極性。

第四，完善變更、撤銷監(jiān)護(hù)人的程序。在監(jiān)護(hù)人不能勝任監(jiān)護(hù)職責(zé)的時候，監(jiān)督部門可以依申請或依職權(quán)主動撤銷或變更，細(xì)化評判標(biāo)準(zhǔn)，明晰程序，做到有法可依有法可循［7］。

第五，建立完善的責(zé)任追究機(jī)制。建議建立專門的行政部門和司法機(jī)構(gòu)，對不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為，進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰和制裁，承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任［8］。

五、結(jié)語

對于家庭和社會來說，未成年人的健康成長是社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。未成年人權(quán)益受到侵害的現(xiàn)狀，凸顯了監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)職責(zé)存在的各種問題。我們更要明確的是監(jiān)護(hù)不僅僅是某個家庭內(nèi)部的責(zé)任，或者是某個被法律確立的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的單方面責(zé)任，而應(yīng)該是全社會共同的職責(zé)。因此從我國立法層面來看也需要填補(bǔ)不足，并且需要更加細(xì)化和明確，建立健全具有可操作性的法律規(guī)范和規(guī)章制度以期最大程度保證未成年人的權(quán)益。