我國行政處罰聽證程序的完善
——以《行政處罰法》的修改為契機

劉鈺嘉

河北大學(xué)，河北 保定 071002

一、我國行政處罰聽證程序概述

（一）我國行政處罰聽證程序的概念與特點

聽證是行政程序現(xiàn)代化和民主化的重要標(biāo)志。我國的聽證制度除了行政處罰聽證之外，還有行政許可聽證、價格聽證、立法聽證等。行政處罰聽證程序是聽證制度的一個重要部分，是在作出一些重大的行政處罰前，行政機關(guān)需告知相對人聽證的權(quán)利，再依據(jù)當(dāng)事人的申請，組織進(jìn)行聽證的活動形式。行政處罰的聽證活動最主要的目標(biāo)就是聽取各方意見，努力認(rèn)清事實的真相。

我國行政處罰聽證程序具有以下三個特點：第一，聽證程序具有公開性的特點。相對人有權(quán)利申請回避，一般情況下聽證過程是全程透明的，除非存在一些法定可以不公開的情況。第二，聽證程序具有民主性的特點。在聽證過程中各方都可以積極地參與，除了行政機關(guān)和相對人之外，聽證主持人和調(diào)查人也可以發(fā)表意見。第三，聽證程序具有公正性的特點。我國行政處罰的聽證程序由法律進(jìn)行明確的規(guī)定，經(jīng)過了幾次修改，變得逐步的細(xì)化與完善。在新修訂的《行政處罰法》中明確了申請聽證的范圍、聽證的組織形式、聽證的效力等，提高了行政機關(guān)的辦事效率。

（二）我國行政處罰聽證程序的基本原則

第一，公正原則。公正原則主要體現(xiàn)在整個聽證的過程和法律中，公正原則主要是需要完整的、適當(dāng)?shù)摹⒕唧w的聽證制度來保障當(dāng)事人的權(quán)利。在行政處罰的過程中，行政機關(guān)事實上具有比較大的權(quán)利，在聽證程序中也是如此，所以用法律的方式規(guī)范行政機關(guān)的聽證程序可以防止權(quán)力的濫用。在新修訂的《行政處罰法》中在第五條明確規(guī)定了行政處罰要公正公開，當(dāng)然在聽證中也同樣適用。

第二，公開原則。我國行政處罰的聽證過程除了法律規(guī)定不公開的事項，其余的都應(yīng)提前告知，并且要詢問和告知當(dāng)事人相關(guān)的信息，在具體進(jìn)行聽證過程中要公開進(jìn)行。公開的聽證保證了程序的透明，保護(hù)了相對人的權(quán)利，將會對防止行政機關(guān)權(quán)力的濫用起到非常大的作用，使最終的結(jié)果具有信服力的，有利于行政機關(guān)進(jìn)行處罰。

第三，參與原則。在行政處罰的聽證過程中，參與原則體現(xiàn)在行政機關(guān)要為相對人創(chuàng)造更多的機會和條件，用程序保障相對人可以成為獨立進(jìn)行判斷的主體，每一個聽證的程序都有相對人的監(jiān)督，當(dāng)然法律規(guī)定的其他不允許參與的特殊事項除外。相對人參與聽證體現(xiàn)在整個過程的方方面面，第一是行政機關(guān)有義務(wù)告知相對人基本事項和權(quán)利，知情權(quán)是相對人參與聽證過程的前提條件。第二是在告知相對人后，相對人有在法定期限內(nèi)申請進(jìn)行聽證的權(quán)利。第三相對人有在聽證過程中進(jìn)行陳述和申辯的權(quán)利。第四是行政主體在聽證過程中承擔(dān)舉證的責(zé)任，相對人可以據(jù)此進(jìn)行質(zhì)證，必要時也可以補充證據(jù)，最后相對人對筆錄有最終審核權(quán)。參與原則和公正公開原則密不可分，也是公正公開原則在聽證程序中的具體體現(xiàn)。

二、我國行政處罰聽證程序的發(fā)展現(xiàn)狀

自1996年《行政處罰法》正式施行后，在指導(dǎo)行政處罰行為方面起到了非常大的作用，第一次將行政處罰聽證程序確定下來，是我國民主法治的一大進(jìn)步。各級行政機關(guān)以法律為導(dǎo)向，認(rèn)真落實行政處罰中涉及到的規(guī)定，在實務(wù)中不斷細(xì)化程序、創(chuàng)新機制、明確責(zé)任，發(fā)揮了積極的作用。1996年的制訂最主要針對的是實務(wù)中“亂”和“濫”現(xiàn)象，2009年和2017年的部分修訂最主要體現(xiàn)的是順應(yīng)其他法律的修改，比如《刑法》和《治安管理處罰法》。本次2021年新修訂的《行政處罰法》在行政處罰的各個方面都有所涉及，尤其是行政處罰聽證程序，對比之前有了很大的細(xì)化與完善。這次修訂總結(jié)之前的經(jīng)驗，以出現(xiàn)的問題為出發(fā)點，以指導(dǎo)實務(wù)需要，對整個行政處罰體系進(jìn)行了優(yōu)化，為行政處罰行為完善了法律依據(jù)，推動了行政處罰制度的進(jìn)步。此次修改的亮點體現(xiàn)在增加了可申請聽證的情形，完善了聽證的組織程序，規(guī)定了聽證筆錄的效力。

（一）增加了可申請聽證的情形

聽證程序必須要有具體的適用范圍，是兼顧公平與效率原則的體現(xiàn)，既能體現(xiàn)我國民主法治建設(shè)的進(jìn)步與發(fā)展，又能極大地提高行政機關(guān)處理相關(guān)案件的效率。新的法律修改回應(yīng)了不斷變化的社會實踐和行政處罰聽證繼續(xù)發(fā)展的需求，留下了相對應(yīng)可以繼續(xù)擴張的空間，將會對行政執(zhí)法產(chǎn)生積極的影響。其主要的修改之處體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，對可申請進(jìn)行聽證的具體情形進(jìn)行了擴張，一些對相對人產(chǎn)生較大影響的行政處罰也在法律中進(jìn)行了具體的規(guī)定，體現(xiàn)在第六十三條的第一款到第四款。新修訂的《行政處罰法》包含修改之前的行政處罰的種類，回應(yīng)了第九條關(guān)于行政處罰種類的調(diào)整與變化，將對可聽證的行政處罰的種類進(jìn)行了修改和擴充，首先將“吊銷許可證或者執(zhí)照”變更為“吊銷許可證原件”，其次增加了“沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物、降低資質(zhì)等級、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)”等五類行政處罰，回應(yīng)了立法的本意。第二，在新法的修訂中第六十三條第五款和第六款對適用范圍進(jìn)行了一個“雙兜底”的規(guī)定，在現(xiàn)實中這種兜底的形式幾乎不會出現(xiàn)，它既包括了一些較重的處罰形式，又包括了“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形”。在原來的法律規(guī)定中“等”是一種不完全列舉，包括法律明確規(guī)定的三種處罰行為相似的對相對人有著比較嚴(yán)重的影響的處罰。所以新修訂的《行政處罰法》適當(dāng)?shù)財U張了聽證范圍，體現(xiàn)了立法機關(guān)避免掛一漏萬的鮮明意圖。

在討論擴充聽證范圍的同時，新修訂的《行政處罰法》中刪除了原《行政處罰法》的第四十二條的第二款。通過研究原《行政處罰法》與《治安管理處罰法》我們可以得知，限制人身自由的行政處罰不能進(jìn)行聽證。在之前大部分學(xué)者認(rèn)為行政機關(guān)如果做出了行政拘留的處罰，又要進(jìn)行聽證，在實務(wù)中難以達(dá)到兩全。但是經(jīng)過了二十多年的發(fā)展，我國民主法治進(jìn)程不斷加快，我國的國情也在不斷地變化，在實踐中人身自由罰方面也有著逐步擴張的趨勢，比如在環(huán)保和網(wǎng)絡(luò)的新領(lǐng)域，所以法律不能再將限制人身自由的處罰放到可聽證的情形外了，在新修訂的《行政處罰法》中刪除原《行政處罰法》的第四十二條第二款順應(yīng)了時代的要求，具有很大的進(jìn)步意義。［1］

（二）完善了聽證的組織程序

行政處罰的聽證程序分為很多步驟，首先進(jìn)行聽證前準(zhǔn)備工作，然后調(diào)查人員進(jìn)行調(diào)查，其次當(dāng)事人進(jìn)行陳述與辯論，最后要對聽證筆錄進(jìn)行核對并簽字或蓋章確認(rèn)。本次《行政處罰法》的修訂在具體程序上有了更細(xì)化的步驟，對多種狀況的應(yīng)對提出了解決方法，其主要的修改之處體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，新修訂的《行政處罰法》將當(dāng)事人申請聽證的時間由告知后三天內(nèi)變?yōu)楦嬷蟮奈逄靸?nèi)。延長申請聽證的時間從三日到五日，不僅與《行政許可法》當(dāng)事人申請聽證的時間規(guī)定相一致，并且更加體現(xiàn)了對當(dāng)事人權(quán)利的保障。第二，增加了當(dāng)事人和其他代理人放棄權(quán)利和終止權(quán)利的對應(yīng)情形。第三，在筆錄中增加了需要聽證主持人進(jìn)行注明的規(guī)定，即聽證主持人要在筆錄中明確記錄拒絕簽字或者蓋章的情形。第六十四條第六款和第八款規(guī)定了一些不正常情形出現(xiàn)應(yīng)如何解決。通過研究發(fā)現(xiàn)，這兩款的增加也充分結(jié)合了其它地方關(guān)于聽證程序的具體規(guī)定與經(jīng)驗，比如《湖南省行政處罰聽證程序規(guī)定》中規(guī)定如當(dāng)事人不到場或中途退場的，視為放棄權(quán)利。

（三）規(guī)定了聽證筆錄的效力

新修訂的《行政處罰法》在第六十五條對聽證筆錄的效力進(jìn)行了明確規(guī)定，即聽證筆錄在組織聽證后就要作為認(rèn)定事實的依據(jù)，行政機關(guān)就要據(jù)此進(jìn)行正確的判斷和處罰，從而不會讓整個聽證程序僅僅是走形式，無法發(fā)揮其真正的作用。此次修訂也同行政許可在筆錄效力上達(dá)到了一致，以增強聽證程序的實效性。

在進(jìn)行聽證程序的修訂過程中，《行政處罰法（修訂草案）》的第五十六條首先提出進(jìn)行行政處罰要結(jié)合筆錄，而“結(jié)合”并不像“跟據(jù)”一樣體現(xiàn)筆錄的法律效力，也不符合案卷排他原則的要義。案卷排他原則是程序正當(dāng)?shù)囊?，行政機關(guān)在作出最終的決定之前，依據(jù)的證據(jù)是需要進(jìn)行質(zhì)辯的，并且正確記錄在案卷中。所以新修訂的《行政處罰法》第六十五條的規(guī)定進(jìn)一步確立了案卷排他原則，行政機關(guān)要依據(jù)筆錄進(jìn)行最終的判斷。在沒有規(guī)定之前，許多行政機關(guān)在進(jìn)行聽證之后制作了聽證筆錄，但是制作之后發(fā)現(xiàn)證據(jù)還有所欠缺，即使聽證程序結(jié)束也還在進(jìn)行其他證據(jù)的補充和調(diào)查，在最終認(rèn)定事實時將兩種證據(jù)混為一談，把沒有聽證過的證據(jù)也當(dāng)成認(rèn)定依據(jù)，導(dǎo)致了聽證程序沒有發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

三、我國行政處罰聽證程序仍存在的不足

（一）未明確聽證的告知程序

整個行政處罰的啟動一共有三個環(huán)節(jié)，第一行政機關(guān)需要告知相對人相關(guān)的聽證權(quán)利，第二相對人需要向行政機關(guān)提出進(jìn)行聽證的申請，第三行政機關(guān)依據(jù)一定的程序來認(rèn)定是否接受申請。新修訂的《行政處罰法》雖然規(guī)定了行政機關(guān)要在法定期限內(nèi)進(jìn)行告知，但并沒有規(guī)定應(yīng)該采取什么樣的方式來進(jìn)行通知。告知是啟動聽證程序的第一個環(huán)節(jié)，采取什么樣的方式進(jìn)行告知是值得我們思索的。比如書面告知是否要比口頭告知更具有規(guī)范的形式，在當(dāng)前疫情背景下，我們還可以采取什么樣的方式來進(jìn)行告知。［2］

（二）未補充申請聽證的主體

依據(jù)《行政處罰法》第六十三條和第六十四條，行政機關(guān)在對當(dāng)事人進(jìn)行告知后，啟動聽證程序的是當(dāng)事人，組織聽證的是行政機關(guān)，參與聽證程序的是聽證主持人、當(dāng)事人及其代理人等。在最初《行政處罰法》規(guī)定聽證程序的時候，如果聽證參與的人員過多，將會影響最終的處罰決定的判斷，也會影響到行政機關(guān)的辦事效率。但是隨著社會和民主法治的發(fā)展，在實務(wù)中出現(xiàn)了越來越多更加復(fù)雜的狀況，其中大部分也涉及到了第三人的利益。在第三人與當(dāng)事人存在矛盾和沖突時，雙方的利益不是一致的，所以當(dāng)事人很難代表第三人進(jìn)行陳述與申辯，這樣就無法保證結(jié)果的公平與公正。同時如果需要鑒定人、翻譯等其他人員，法律也沒有明確規(guī)定申請參與聽證的程序。

（三）未明確聽證主持人的相關(guān)規(guī)定

聽證主持人在聽證中負(fù)責(zé)主持聽證活動，在維持聽證秩序中起著至關(guān)重要的作用。所以保持聽證主持人選任的獨立性和規(guī)定主持的具體內(nèi)容就變得非常關(guān)鍵。新修訂的《行政處罰法》第六十四條第四款規(guī)定了聽證主持人的資格與回避，但在聽證主持人的程序規(guī)則方面還有著不足，比如聽證主持人在主持中應(yīng)遵循怎樣的程序、主持的主要內(nèi)容、主持人本身應(yīng)具有怎樣的職責(zé)和義務(wù)、主持人的意見是否具有約束力等。從實踐中我們可以發(fā)現(xiàn)各個地區(qū)或者不同部門有不一樣的規(guī)定，比如工商管理機關(guān)在設(shè)立主持人方面提出要設(shè)立一個首席，但也沒有對首席主持人的作用進(jìn)行詳細(xì)闡明。但聽證主持人的選任通常是行政機關(guān)的指定，并沒有規(guī)定行政主持人應(yīng)該由何人選擇和聽證主持人的作用。而在主持人的職責(zé)方面，在實務(wù)中由于聽證主持人把控著整個聽證活動，只有明確了主持人的職責(zé)與義務(wù)，才能保持在聽證活動中不受其他因素的影響，維護(hù)行政秩序，保證聽證活動的公平開展。在各地和各部門對聽證主持人的職責(zé)與義務(wù)的規(guī)定雖然有所涉及，但是沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）未規(guī)定聽證筆錄的格式與內(nèi)容

在由于實務(wù)中對聽證筆錄沒有進(jìn)行格式與內(nèi)容的規(guī)定，聽證筆錄上記載的事項就沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不全面的聽證筆錄將會導(dǎo)致對證據(jù)的遺漏，最后致使行政機關(guān)作出錯誤的決定。在新修訂的《行政處罰法》中對聽證筆錄的效力進(jìn)行了規(guī)定，但是沒有對聽證筆錄的格式與內(nèi)容進(jìn)行相關(guān)補充。由于行政處罰的聽證筆錄已經(jīng)可以成為認(rèn)定事實的依據(jù)，繼續(xù)對聽證筆錄的內(nèi)容進(jìn)行具體的規(guī)定，就更加明確了聽證程序的主要階段，更有利于提高行政機關(guān)的效率，對整個聽證程序起到指導(dǎo)的作用。

四、完善我國行政處罰聽證程序的建議

（一）明確行政機關(guān)告知的程序

新修訂的《行政處罰法》中沒有明確規(guī)定告知的具體方式與程序。在告知的方式上，行政機關(guān)應(yīng)采取書面的形式，制作并送達(dá)聽證告知書，這種具體的告知方式才能有效地保障相對人的知情權(quán)。除了書面告知，行政機關(guān)也可以采取更加靈活的方式，比如在相對人不方便接收的情況下可以用電子郵件的方式進(jìn)行告知。雖然通過《行政處罰法》的修改，行政處罰的聽證程序逐步細(xì)化，逐漸有著司法化的趨勢，為了保證行政機關(guān)處理案件的效率，在送達(dá)方面雖不應(yīng)規(guī)定得過于具體，但是也可以有不同的方式，比如進(jìn)行公示，或者委托進(jìn)行送達(dá)，都可以達(dá)到最終告知的目的。

同樣對聽證告知書的具體內(nèi)容也應(yīng)該進(jìn)行規(guī)定，尤其是告知的程序和進(jìn)行聽證的基本信息。在實務(wù)中，如果是較大影響的行政處罰，行政機關(guān)可以將申辯、陳述和聽證的權(quán)利一并告知。當(dāng)然無論是申辯、陳述還是聽證，都是在行政機關(guān)作出最終的處罰決定前進(jìn)行告知，所以也應(yīng)制定告知書，在聽證告知書中告知相對人擁有的權(quán)利。聽證告知書中還可以包含具體的聽證程序，比如聽證的時限，組織聽證的機關(guān)，當(dāng)事人的名稱，行政機關(guān)擬作出處罰的依據(jù)和事實情況等。制作告知書的送達(dá)不僅保障了當(dāng)事人的合法知情權(quán)，而且成為證明行政機關(guān)已經(jīng)履行了告知的義務(wù)的證據(jù)，如果后續(xù)繼續(xù)進(jìn)行復(fù)議或者訴訟，將成為有力的證據(jù)。

（二）拓寬聽證的申請主體

我國《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》規(guī)定了除了該行政行為的相對人，其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織也有權(quán)利提起訴訟或者申請復(fù)議，并且《行政許可法》中也明確規(guī)定了利害關(guān)系人可以申請參與行政許可的聽證環(huán)節(jié)，也可以依據(jù)自身的需求啟動聽證，所以完善行政處罰聽證程序參加人的規(guī)定是有利于和其他法律進(jìn)行銜接的。聽證作為擬作出行政處罰前的程序，除了當(dāng)事人，利益相關(guān)的第三人等如果符合一定的條件也可以申請參與，甚至可以啟動聽證程序。其具體的程序是：首先與案件本身有著直接或是間接利害關(guān)系的第三人等可以向聽證主持人提出申請，說明參與聽證的必要性和理由，然后行政機關(guān)和聽證主持人需要按照一定的程序進(jìn)行審查，再最終確定申請人是否有必要參與聽證活動。

（三）細(xì)化聽證主持人的相關(guān)規(guī)定

第一，聽證主持人的選任應(yīng)有獨立性。雖然專門為選任聽證主持人設(shè)立一個專門機關(guān)來進(jìn)行管理是不符合實際的，但是聽證主持人基本在行政機關(guān)內(nèi)部進(jìn)行選任，首先應(yīng)當(dāng)做到內(nèi)部職能分離，不能讓外界因素影響到主持人的判斷，并且還應(yīng)規(guī)定聽證主持人在聽證過程中不與當(dāng)事人單方面接觸。當(dāng)然單單依靠聽證主持人的自我約束還不夠，所以聽證主持人的選任可以是上一級行政機關(guān)具有資格的人員，滿足基本的條件，不能是進(jìn)行調(diào)查的人員，并在法律中明確規(guī)定主持人不得和當(dāng)事人進(jìn)行單方面的接觸。同時在法律上還應(yīng)規(guī)定聽證主持人應(yīng)該具有的基本資格，至少應(yīng)該要求聽證主持人需通過法律職業(yè)資格考試。［3］

第二，聽證主持人意見可以采納。聽證主持人在整個聽證程序中起著至關(guān)重要的作用，所以有必要聽取主持人的意見。聽證主持人主持整個聽證活動，在聽證結(jié)束后主持人可以作出報告書，將聽證筆錄和報告書整理交給負(fù)責(zé)人，在報告書中除了記載基本的事項外，還可以加入聽證主持人的意見，對最終結(jié)果作出一個初步的裁決。若當(dāng)事人對主持人提出的初步裁決沒有特別大的異議，主持人的意見就可以成為最終的結(jié)果。［4］

第三，規(guī)范聽證主持人的職責(zé)與義務(wù)。在法律和實務(wù)中我們可以借鑒一些規(guī)章和地方性法規(guī)中關(guān)于聽證主持人職責(zé)的具體規(guī)定，比如《國家外匯管理局行政處罰聽證程序》的第十三條就對職責(zé)進(jìn)行了具體的規(guī)定，第十四條對義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。在行政處罰的聽證程序中首先聽證主持人可以對時間、地點和參與人員進(jìn)行明確，對聽證的參與人員依據(jù)法律進(jìn)行篩查，同時積極地與當(dāng)事人進(jìn)行聯(lián)系，充分體現(xiàn)當(dāng)事人的需求，對該聽證程序的成本進(jìn)行預(yù)估。其次可以規(guī)定聽證應(yīng)選擇的程序的形式，最后主持整個的聽證程序，包括在進(jìn)行聽證活動中如果遇到意外情況決定是否要中止、延期或終止，對證據(jù)進(jìn)行審查和整理，聽取行政機關(guān)和當(dāng)事人的陳述等。

（四）規(guī)定聽證筆錄的格式與內(nèi)容

在行政處罰的聽證程序中對聽證過程進(jìn)行記錄是必不可少的，所以聽證筆錄是具有效力的，是行政機關(guān)進(jìn)行判斷和認(rèn)定事實的依據(jù)，所以在法律上就應(yīng)該對聽證筆錄的格式和內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。在格式上可以借鑒其他對聽證筆錄進(jìn)行格式規(guī)定的法律或者文書，而在內(nèi)容上首先應(yīng)該規(guī)定雙方當(dāng)事人和主持人的名稱與基本信息，其次根據(jù)現(xiàn)實情況規(guī)定聽證的地點和開始聽證的具體時間，然后對聽證中涉及到的案件基本事實和證據(jù)進(jìn)行記錄，還要記錄相對人陳述和質(zhì)辯，或者第三人和其他聽證參與人發(fā)表的有法律效力的意見，最后要記錄最終的處罰建議，處罰建議相對應(yīng)的法律依據(jù)也可以在筆錄中記載，經(jīng)過雙方的同意后要進(jìn)行簽字或蓋章。只有法律對聽證筆錄的格式和內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，行政機關(guān)才能根據(jù)各方的陳述意見，最終作出正確的處罰決定，否則聽證程序?qū)㈦y免流于形式，無法發(fā)揮聽證筆錄的效力。

五、結(jié)語

我國行政法制建設(shè)正在有序進(jìn)行中，行政處罰聽證程序的作用也越來越重要。相較于過去，新修訂的《行政處罰法》在聽證程序方面進(jìn)行了很大的完善，推動了行政處罰的進(jìn)步，聽證程序也得到人們越來越多的關(guān)注。當(dāng)然行政處罰聽證程序的完善不是一蹴而就的，需要通過法律對聽證程序進(jìn)行規(guī)范化的限制，使行政處罰的聽證活動更加符合公眾利益。